FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE CÁTEDRA

FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE CÁTEDRA

Norma Noya (CV)
Néstor Fernández
Diego Andrada
Leticia Gerez
Daniela González
Nicolás Ricotta

Universidad Nacional del Comahue

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9.4 Distribución de los recursos entre los diferentes niveles de gobierno
Existen teóricamente varios mecanismos para resolver el problema de la distribución de recursos entre los diferentes niveles de gobierno, los modelos son:
•             Separación de fuentes: las potestades tributarias se distribuyen en forma exclusiva entre los diferentes niveles de gobierno. Ejemplo, los impuestos aduaneros los recauda solo la Nación;
•             Concurrencia de facultades tributarias: cada nivel de gobierno puede aplicar los diversos tipos de tributación sin limitación. Este sistema promueve la disparidad tributaria entre las diferentes jurisdicciones;
•             Cuotas suplementarias: el gobierno de menor nivel puede aplicar tasas y exenciones sobre la base tributaria determinada por la unidad política que actúa como recaudadora. El ejemplo sería cobrar sobretasas sobre los impuestos recaudados por el nivel superior.
•             Asignaciones globales: son fondos que el gobierno central asigna a los niveles inferiores de gobierno para financiar sus déficits fiscales en forma discrecional. Implica una dependencia política del nivel que recibe, con posibilidad de manejos clientelares.
•             Coparticipación: es un sistema de transferencia de recursos cobrados por el nivel recaudador hacia los otros niveles de gobierno. Ejemplo: la Nación recauda el impuesto a las ganancias y lo distribuye entre las provincias; así como las Provincias cobran el impuesto a los Ingresos Brutos y su recaudación la reparten entre los Municipios.
En el sistema de coparticipación de impuestos se deben considerar tres elementos básicos:
1) La masa de recursos coparticipables, esto es la sumatoria de los tributos que conforman el monto a distribuir;
2) La distribución primaria, consistente en el reparto entre la Nación y los gobiernos subnacionales como un todo (o Provincia y Municipios en el caso de coparticipación provincial), y
3) Una distribución secundaria dada entre los gobiernos subnacionales (según se trate de coparticipación provincial o federal).
Este esquema de masa coparticipable, distribución primaria y distribución secundaria, existe en el caso de la Coparticipación Federal entre la Nación y las Provincias; como así también cuando las provincias coparticipan los impuestos entre sus municipios y comunas (caso de la Coparticipación Provincial).
Para la distribución secundaria se pueden utilizar una serie de indicadores generales que serán definidos políticamente. Los mismos pueden ser varios, ya sea en forma pura o combinados. En los extremos se hallan los criterios devolutivos y los distributivos.
El criterio devolutivo: su base es económica; se realiza la asignación en función de la recaudación que se produce en la jurisdicción; de esta manera se devuelve una proporción de los recursos que los contribuyentes del nivel (Provincia y/o Municipio) han generado.
El criterio redistributivo: contiene un explícito juicio de valor, por el que se trata de beneficiar a las jurisdicciones de bajo nivel de actividad económica. Hace uso de un conjunto de indicadores, tales como, la brecha de desarrollo; el indicador de densidad poblacional, participación igualitaria por habitante, entre otros.
Los esquemas basados en el criterio devolutivo incentivan la responsabilidad en las decisiones del gasto y los recursos que los financian; en cambio los métodos de redistribución territorial apuntan a la equidad distributiva, que puede implicar una menor correspondencia fiscal en el ámbito local.
Sintéticamente, podemos decir que en nuestro país la coordinación evolucionó de un esquema de Separación de las fuentes establecido en la Constitución Nacional de 1853, que fundamentó los artículos 4º y 67º, inc. 2 (actual 75º, inc. 2); a un sistema de Coparticipación, en el cual el Gobierno Federal es responsable de gran parte de la recaudación de impuestos, procediéndose a un reparto entre dicho nivel y el nivel provincial (distribución primaria). Con posterioridad se efectúa la distribución secundaria entre cada una de las jurisdicciones provinciales.
Haciendo un resumen histórico sobre el sistema de Coparticipación Federal de Impuestos en Argentina, vemos que la problemática se remonta a los albores de la Constitución de 1853. Hay que tener en cuenta que si bien en nuestro país opera un Sistema de Coparticipación desde 1935, recién la Reforma Constitucional de 1994 habilitó esta práctica en la Carta Magna.
En estos momentos, año 2014, estamos en un largo período de transición; rigiendo la Ley Nº 23.548/88 y sus continuas modificaciones, que lo convirtieron en un sistema sumamente complicado. El Congreso Nacional debió haber sancionado un nuevo Régimen antes de diciembre de 1996 como lo establece la CN; pero ello no se ha materializado aún (2014).
El complejo desarrollo histórico de la coparticipación, con sus idas y vueltas, quitas y tomas de recursos entre los distintos niveles de gobierno, ha provocado que exista un cierto respeto del status quo por las partes. El temor a perder lo que hoy se recibe hace que aun no se haya modificado la ley.
Poco a poco, las provincias han ido adquiriendo un mayor porcentaje de la masa coparticipable, aunque algunas veces se vieron perjudicadas. Pero en las últimas décadas priman las ideas federalistas.
Según el esquema constitucional, la Nación recauda -exclusivamente y sin condicionamientos- los Derechos de importación y exportación y la renta de Correos (art. 4 y 75 inc. 1). Además puede establecer contribuciones equitativas y proporcionales a la población, mediante leyes que dicte el Congreso (arts. 4 y 17).
La Constitución adopta una clasificación para diferenciar las contribuciones a las que se refiere el art. 4 que las divide en contribuciones directas y contribuciones indirectas. Entendiéndose a las primeras como aquellas que gravan manifestaciones directas de capacidad contributiva (ganancia, patrimonio); y las otras las que gravan manifestaciones indirectas como el consumo, por ejemplo. 
Según la Constitución, el Congreso Nacional puede imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Aunque, si la defensa, seguridad común y bienestar general del Estado lo exigen, también podrá imponer contribuciones directas por tiempo determinado (art. 75 inc. 2), que deberán coparticiparse.
En principio, la potestad de imponer contribuciones directas -sin condicionamientos- es de las Provincias, ya que de acuerdo con el art. 121:
“Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal”. Y por el art 75, inc 30: “Corresponde al Congreso: Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines”.
Ahora bien, ¿qué poder tributario les queda a los Municipios, considerando su cualidad de autónomos? Fonrouge (1962), al analizar el poder tributario de los Municipios, dice “que tanto la Nación, como las provincias y los municipios, tienen poder originario o inherente por ser connatural al Estado en cualquiera de sus manifestaciones […]. En su opinión los municipios tendrían la posibilidad de generar sus propios recursos”. Pero la doctrina, respecto del poder originario o derivado de los Municipios, no tiene una postura unánime. 
Volviendo al tema de la coparticipación federal de impuestos (vinculación Nación y Provincias), Jorge Priesman (1992) reconoce la existencia de tres etapas históricas en nuestro país, a saber:
1ª etapa: Separación de fuentes (1853–1890). Durante esta etapa el problema se resolvía según lo establecido en la Constitución Nacional. Bajo este esquema el Gobierno Federal atendió sus necesidades financieras con el producido de derechos aduaneros (comercio exterior), la explotación y venta de tierras públicas y el empréstito externo; mientras que las provincias financiaban totalmente sus gastos con gravámenes locales de carácter indirecto. En esta etapa histórica el gasto público se limitaba casi exclusivamente a la defensa, la seguridad y la justicia.
2ª etapa: Concurrencia tributaria de hecho (1891–1934). En 1880 se produce una fuerte caída del comercio exterior, lo que afecto seriamente los recursos aduaneros; que representaban el 80% del total de los ingresos del Gobierno Nacional. Ante esta situación el Estado comenzó a hacer uso de su poder de imperio, creando otros impuestos. Ejemplo de ello fue la sanción del impuesto sobre las transacciones (1931) y del impuesto a los réditos (1934).
3ª etapa: Sistema de Coparticipación Federal (1935–hasta nuestros días). Evidentemente la crisis de 1930 y la generalización del Estado benefactor provocaron un incremento del gasto público que debió, de alguna manera, financiarse a través de la expansión de los sistemas impositivos,  realidad que vivieron prácticamente todos los países occidentales. Por otro lado, el ejercicio de facultades concurrentes en materia tributaria, dio lugar a la superposición de impuestos nacionales, provinciales y a veces municipales.
Nuestro país resuelve el tema optando por el Sistema de Coparticipación, que, como ya se mencionara, sufrió marchas, contramarchas y gran cantidad de modificaciones legales desde su sanción en 1934 con la Ley 12.139. En 1973 se sanciona la Ley 20.221 y  en 1988 la Ley 23.548, que esta aun vigente.
La ley 12.139 es el primer antecedente de ley convenio, ya que requería la expresa adhesión de las provincias a través de sus Legislaturas.
La ley 20.221 entró en vigencia el 1º de enero de 1973 creando un régimen global de coparticipación entre la Nación y las Provincias. Se instaura la masa coparticipable como un conjunto de recursos, que incluye la totalidad de impuestos vigentes a esa fecha, con las siguientes excepciones:
•             Los impuestos de facultad exclusiva de la Nación (impuestos al comercio exterior).
•             Aquellos que la Nación establece en la Capital Federal y Tierra del Fuego, en aquel entonces Territorio Nacional.
•             Los impuestos nacionales cuyo producido se halle afectado a la realización de inversiones, servicios, obras y fomento de actividades, declarados de interés nacional.
La distribución primaria era la siguiente:
•             Nación, 48,5%
•             Provincias, 48,5%
•             Fondo de Desarrollo Regional, 3%
La distribución secundaria tenía un efecto redistributivo en función a los parámetros detallados en la Tabla 9.1.
La Ley 23.548 fue sancionada el 7 de enero de 1988, con vigencia hasta diciembre de 1989. La misma define como masa coparticipable el producido de la recaudación de todos los impuestos existentes o a crearse, a excepción de los derechos de importación y exportación, los impuestos cuya distribución prevean otros sistemas especiales de coparticipación y aquellos impuestos nacionales con afectación específica.
La distribución primaria original era la siguiente:
•             42,34% a la Nación,
•             54,66% a las provincias adheridas;
•             2% distribuido para “el recupero del nivel relativo” entre Buenos Aires, Chubut, Neuquén y  Santa Cruz
•             1% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) a las provincias.
Producto de acuerdos políticos de muchos años el Régimen de Coparticipación Federal vigente al año 2014, en la Argentina no atiende a ningún criterio objetivo de reparto, para su distribución secundaria sino a  negociaciones entre las provincias, y ellas con la Nación.
La evolución de la distribución primaria de la coparticipación a lo largo de la historia, se aprecia en la Tabla 9.3. En la misma vemos cómo las provincias, con el paso del tiempo han aumentado su participación en la distribución primaria.
En la reforma de la Constitución Nacional de 1994 se incluyó la necesidad de sancionar un nuevo régimen de coparticipación, antes que finalice el año 1996; convicción que fue ratificada por diversos pactos y acuerdos entre la Nación y las provincias. Sin embargo el mandato no ha sido cumplido al año 2014.
Entre otros, el art. 75 inc. 2 de la Constitución Nacional exige que el nuevo régimen sea establecido sobre la base de acuerdos previos entre las partes; luego mediante una ley convenio, aprobada por la mayoría absoluta de ambas cámaras del Congreso Nacional y ratificada por las legislaturas provinciales1 ; se sancionaría el nuevo régimen. Como la distribución de recursos ha sido fuente permanente de conflictos en la historia argentina, llegar a un consenso tan elevado, no resulta tarea sencilla.

Conclusiones
Los temas del federalismo tienen el mismo patrón que los asuntos de las finanzas públicas. La forma en que se resuelven es el resultado de políticas activas llevadas a cabo por los gobiernos en cada momento histórico.
Las cuestiones del Federalismo Fiscal se pueden encarar desde dos enfoques distintos:

  •  Por el lado de las funciones del Estado: ¿qué hace el Estado? y ¿qué nivel de gobierno ejecuta tal o cual función?
  •  Por el lado de los recursos del sector público: ¿qué nivel de gobierno recauda? y ¿cuál es la hipótesis de incidencia de cada tributo?

El primer enfoque no es tomado en cuenta, teniendo en consideración los discursos, los programas y los considerandos de leyes y ordenanzas de las provincias y municipios. Se entiende que todo nivel debe hacer todo;así vemos como Municipios se ocupan de vivienda, educación y otras funciones que en la historia de la Argentina reciente corresponderían a las Provincias; o Provincias que encaran funciones nacionales.
La discusión de la segunda perspectiva (los recursos) está siempre presente entre el nivel más alto y el más bajo a la hora de las discusiones políticas entre gobernadores y presidente; y entre intendentes y gobernadores.

1 Es lógica la aprobación de las Legislaturas provinciales, ya que se trata de un mecanismo que afecta en forma directa a cada jurisdicción provincial.