5.1.- Las negociaciones de los protocolos sectoriales y los actores involucrados en la primera etapa de los acuerdos

      Durante la primera etapa del proceso integracionista sudamericano 1985-1987, los actores principalmente involucrados en el proceso de diseño e implementación de los acuerdos fueron las Presidencias de Brasil y Argentina, los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores y algunos Ministerios del área economica en ambos países. En el caso de los acuerdos referidos a los asuntos de interés militar, todo indica que sus formas, actores y mecanismos de negociación se desarrollaron aparte, generalmente más adelantados que los de otras áreas.

      Inicialmente, la participación empresarial por ambos lados se limitó al intercambio de información (al menos en los procesos formales de negociación) y las instituciones sindicales no participaron en las instancias formales ni en los contactos informales (Hirst 1990: 5-8).

      El proceso negociador de los acuerdos firmados en junio de 1986 tuvo un marcado sentido práctico, dándole mayor importancia al aspecto operacional y de implementación que a las declaraciones de objetivos y principios.

      La experta brasileña Hirst le otorga particular relevancia al impacto inicial del Protocolo # 4 del PICE/PICAB, destinado a la expansión comercial bilateral y cuyo instrumento principal fue la renegociación del Acuerdo de Alcance Parcial # 1.  Esta opinión se corrobora por el hecho de que el resto de los Protocolos del PICE/PICAB y sus listas comunes se implementan posteriormente (Baumann y Lerda 1987: 189, 179, 174, 164, 159, Hirst 1990).

      El diseño de los acuerdos fue realizado por un  pequeño número de funcionarios especializados y dados a conocer públicamente en el momento en que eran firmados por los Presidentes. El estilo de elaboración y aplicación de los acuerdos integracionistas no se diferenció de los decretos que anunciaban las políticas macroeconómicas: decisiones rápidas, prácticamente inconsultas y tomadas al más alto nivel.

      En tales circunstancias, el proceso negociador tuvo, inicialmente, un carácter estrictamente bilateral, esto es, entre actores institucionales de los gobiernos de los dos países involucrados. A partir de este empuje inicial de julio de 1986, se crean grupos de trabajo para confeccionar las listas comunes (LC) de productos a ser beneficiados en cada sector y para darle seguimiento a los acuerdos. El número de funcionarios y Ministerios comenzo a ampliarse, conduciendo a la ampliación de los procesos informales y formales de negociación, sobre todo con el sector empresarial.

      La reacción internacional fue inmediata. Italia y España firmaron acuerdos especiales con Argentina; Japón y E.U. manifestaron marcado interés en el tema a través de las agendas Presidenciales Sarney-Reagan y Alfonsín-Nakasone. El gobierno de los E.U. expresó su apoyo a los acuerdos y, a la vez, su preocupación porque los países miembros se cerraran comercialmente frente a terceros países, abogando más por una zona de libre comercio subregional que por una unión aduanera o un mercado común (Lavagna 1991: 30-31).

      La conformación de las Listas Comunes de productos en los Protocolos sectoriales le otorgó un carácter más complejo al proceso negociador, al incorporarse la interacción doméstica al interior de cada país, sobre todo Gobierno empresarios, al espacio de negociación (Porta 1991:97) (1 ).

      El grupo de trabajo del Protocolo # 1 (Bienes de capital) realizó tres rondas de negociaciones de la LC durante la primera etapa del PICE/PICAB (entre la declaración de Iguazú y la firma del Tratado de Integración en noviembre de 1988), una cuarta ronda en 1988 y la quinta en julio de 1990. En 1989 no hubo negociaciones por la gran inestabilidad económica y política en ambos países y el cambio de gobierno, primero en Argentina y luego en Brasil.

      Las rondas negociadoras que incorporaron mayor número de productos en la LC fueron la primera y la quinta, mientras las segunda, tercera y cuarta se caracterizaron por negociaciones lentas y de menor resultado.

      Las rondas de negociación de las LC en los Protocolos # 21 y 22, automotriz y alimenticio respectivamente, tuvieron un comportamiento similar (Porta 1991:91, 97, 102 y 111, Lavagna 1991:41).

      En general, el proceso negociador estuvo fuertemente influído por la evolución de la situación macroeconómica -caracterizada por la inestabilidad, las restricciones externas y la crisis-, por los cambios en la política comercial en ambos países y los cambios en los acuerdos bilaterales de integración. Ello se confirma con el hecho de que las rondas de negociaciones fueron destrabadas en 1988 y en 1990: son los años del Tratado de Integración y del Acta de Buenos Aires. También son años de reforma en el comercio exterior en Argentina y Brasil.

      Otro rasgo común de las negociaciones fue la creciente participación empresarial a partir de 1986. La única excepción fue en el caso del protocolo # 22 (industria de alimentos procesados), en que las asociaciones empresariales elaboraron el documento original (la coordinadora de productos alimenticios,  Copal Argentina, y la Asociación brasileña de la industria alimenticia) pero después se estancaron las negociaciones.

      La actuación de los distintos actores también estuvo determinada por la estructura productiva y empresarial de cada sector, tanto la del gobierno como de los empresarios privados.

      En el caso de los respectivos gobiernos, no hubo acuerdo en cuanto a conciliar los regímenes de compras estatales de ambos países (Porta 1991: 97), un índice de los límites a los que estaban dispuestos a llegar los dos principales actores institucionales en el proceso.

      Del Protocolo # 1 quedó excluída la siderurgia y fundición y también los bienes de capital del sector petrolero. Las grandes empresas estatales de estos sectores en ambos países fueron excluídas del más importante y detallado Protocolo del PICE/PICAB, quedando circunscritas a dos protocolos más generales; el # 8 (hidrocarburos) y el # 13 (siderurgia).

      El Protocolo # 1 quedó circunscrito a empresas transnacionales y unas pocas grandes empresas nacionales privadas, las que optaron por negociaciones producto a producto.  La LC aumentó su participación en el comercio global del sector, 35% en 1987, 51% en 1988 y 60% en 1989. Para Argentina tuvo mayor importancia que para Brasil: la LC representó el 48% de las exportaciones bilaterales argentinas del sector en 1987 y el 70% en 1988 y 1989, y cubrió el 32% de las importaciones bilaterales brasileras del sector en 1986 y el 40% en 1989. (Porta 1991:100).

      El peso de los productos del sector bienes de capital que se comercian bilateralmente entre Argentina y Brasil es pequeño en el comercio exterior total del sector, 25% de las exportaciones argentinas, y 4% de las brasileñas, pero significativo en el comercio exterior total de esos productos.

      En el transcurso de esta investigación no fue posible determinar si el reducido número de empresas involucradas se trataba de aquellas para las cuales el comercio bilateral constituyó una alternativa frente a los deprimidos e inestables mercados internos de ambos países como resultado de la caída en la actividad inversionista o una alternativa frente a las dificultades para continuar exportando hacia otros mercados externos, o por ambas razones.

      En el caso del protocolo # 21 (sector automotriz) el instrumento básico fue la tarifa bilateral cero, lista común de productos y lista positiva de ampliación progresiva.  Este fue el instrumento común para todos los protocolos sectoriales.  Este Protocolo se firma en 1988 para entrar en vigor en 1989, pero queda postergado hasta 1991.

      El sector automotriz en Brasil y Argentina se caracteriza por la presencia de filiales de las grandes transnacionales estadounidenses y europeas que se concentran en el montaje de vehículos terminados y de algunos componentes, y por empresas nacionales que se dedican a la producción de piezas y otros componentes.

      El Protoclo # 21 se dirigió, en sus inicios, a promover el comercio bilateral de piezas y componentes a través de la LC y el arancel cero, siendo prácticamente excluídos los vehículos terminados.

      El acuerdo en este sector contaba con el favorable antecedente de que para la mayoría de las empresas transnacionales era ya significativo el comercio bilateral (VW, Ford, Fiat, Mercedes benz, Sevel, GM) aunque sin llegar a la complementación productiva. La Scania (producción de camiones) es la única que había alcanzado niveles de complementación productiva entre sus instalaciones en Brasil y Argentina. En 1987, un año antes de la firma del protocolo 21 y del Tratado de Integración de 1988, la VW y la Ford deciden crear el holding Autolatina para sus operaciones financieras conjuntas en Brasil y Argentina.

      Por la parte de los gobiernos, al de Argentina le interesaba compensar el déficit que tradicionalmente mantenía el sector automotriz en su comercio con Brasil, promoviendo formas de intercambio bilateral compensado mediante programas de incentivos.

      El grado de interdependencia bilateral inicial en este sector automotriz era más elevado en comparación con otros sectores, principalmente debido al comercio intrafirma.

      Sin embargo, a pesar de este nivel de interdependencia, el Protocolo # 21 solo entra en funciones durante la tercera etapa (1990-1992) del Mercosur.      

      Esta demora resulta más significativa cuando se tiene en cuenta que las empresas del sector estaban sometidas a la contracción de los mercados internos brasileño y argentino como consecuencia de la crisis en los `80 y a la competencia japonesa y coreana en los mercados mundiales (Sánchez 1991:3 y 4, Porta 1991:108).

      Según Lugones y Porta, la resistencia para la entrada en vigor del Protocolo # 21 provino de las filiales de las empresas transnacionales, que se oponían a la apertura recíproca de las líneas de producción que controlan, postura similar a la que asumieron en el protocolo # 1 de bienes de capital y en el # 22 de alimentos procesados (Lugones y Porta 1992, Porta 1991:111). También hubo resistencias por parte de los negociadores gubernamentales, que enfatizaron las diferencias en el mayor coeficiente de importación en Argentina que en Brasil (2 )

      Hirst y Porta coinciden en que las mayores resistencias provinieron de los productores brasileños de autopartes, en su mayoría empresas privadas nacionales (Hirst 1990:29, Porta 1991:111), que trataban de evitar la competencia de filiales transnacionales especializadas en la producción de autopartes en la Argentina.

      A partir de julio de 1990, con el viraje hacia políticas comerciales de mayor apertura en Brasil y Argentina, y en el contexto del encuentro Presidencial Menem-Collor, se le da un nuevo impulso al protocolo # 21, ampliándose el intercambio de vehículos terminados y los incentivos a los Programas empresariales de intercambios compensados de autopartes.

      La definición de cuotas de intercambio tanto para el número de vehículos (18 mil en 1991 y 25 mil en 1992) como para el volumen del comercio de autopartes ($300 millones en 1991, $500 millones en 1992 y sin límites en 1993) permite afirmar un relativo consenso entre los actores económicos e institucionales involucrados: filiales de transnacionales, empresas privadas nacionales y gobiernos. Los principales afectados serían las empresas privadas nacionales productoras de autopartes.

      La lógica que diseña estos acuerdos es relativamente simple. Dada la reducción de los respectivos mercados nacionales automotrices en Brasil y Argentina y la creciente competencia en los mercados mundiales, las filiales de transnacionales especializadas en el montaje de vehículos terminados tienden a buscar sus proveedores de piezas, partes y componentes en otras filiales de la misma empresa en países vecinos, es decir, profundizar el comercio intrafirma aprovechando los acuerdos integracionistas. Ello les permite una cierta reconversión sin grandes inversiones.

      Los gobiernos respectivos crean condiciones para lograr sus objetivos: mantener el impulso político al proceso integracionista, compensar el déficit automotriz argentino y ampliar opciones de mercado al sector automotriz brasileño.

      Las empresas privadas nacionales mantienen los respectivos mercados nacionales de reposición de piezas y componentes.

      En una lógica de esa naturaleza no ha habido lugar para los intereses sindicales ni de otros actores sociales.

      El Protocolo # 22 dedicado a los alimentos procesados revela muchas similitudes con el anterior. La definición de cuotas máximas de intercambio es una típica medida de protección a empresas oligopolizadas que se reparten el mercado bilateral. En este caso, las negociaciones fueron por ramas y no por productos, lo que revela un mayor grado de integración empresarial hacia delante y hacia atrás.

      Las ventajas del lado empresarial argentino en este sector, radican en la mayor calidad de los insumos, su menor costo y la mayor productividad de la fuerza de trabajo calificada.

      El Protocolo 22 se firma en 1988 pero su proceso negociador se inició en 1986, junto al de los protocolos 2 y 3 referidos al trigo y abastecimiento alimentario.

      Para los empresarios argentinos (privados nacionales y transnacionales) esos protocolos significan la posibilidad de acceso al protegido mercado brasileño con costos de transporte abaratados, en un contexto en que la competencia alimentaria en los mercados mundiales resulta cada vez más difícil por los altos niveles de protección e incentivos al sector en los países capitalistas industrializados.

      Para el gobierno argentino significa obtener condiciones preferenciales de comercio para un sector cuyas exportaciones podrían compensar el tradicional déficit comercial bilateral.

      El gobierno brasileño, intentando lograr el objetivo de combatir la inflación sin afectar el crecimiento, veía en la importación de alimentos argentinos más baratos una posibilidad para reforzar sus programas macroeconómicos anti-inflacionarios.

      Sin embargo, los alimentos procesados quedaron formalmente fuera del proceso integracionista hasta 1988 en que se firma el Protocolo 22 y, en rigor, hasta 1989 en que se efectúan la segunda y tercera ronda (1990) de negociaciones de la LC.

      Las resistencias que explican la posposición de este Protocolo provinieron del empresariado industrial brasileño -sobre todo de los productores de insumos primarios- y de la CACEX (Cartera de Comercio Exterior del Banco de Brasil). Los primeros por sus desventajas de costo frente a los productores argentinos y los segundos por la tradicional política del Banco de Brasil de restringir las importaciones con el doble objetivo de proteger la industria local y de asegurar superavit comerciales para pagar la deuda (Hirst 1990, Porta 1991).

      Al igual que en los otros protocolos del PICE/PICAB, las condiciones del proceso negociador fueron modificadas por el cambio de orientación hacia la liberalización en las políticas comerciales de Argentina y Brasil a partir de 1988.

      Estos hechos confirman la opinión del diplomático brasileño Barbosa de que "integrarse puede originarse en factores internos pero ocurre en función de factores externos" (Barbosa 1989:368).

      En resumen, las negociaciones bilaterales también jugaron su papel en el incremento del comercio bilateral: hasta 1989 el 90% de las exportaciones argentinas al Brasil y el 50% de las exportaciones brasileñas a la Argentina correspondían a concesiones bilateralmente concedidas.