MERCOSUR: POLITICAS MACROECONÓMICAS, ACTORES Y SUJETOS SOCIALES, NEGOCIACIONES y ACUERDOS DE INTEGRACIÓN EN BRASIL Y ARGENTINA

MERCOSUR: POLITICAS MACROECONÓMICAS, ACTORES Y SUJETOS SOCIALES, NEGOCIACIONES y ACUERDOS DE INTEGRACIÓN EN BRASIL Y ARGENTINA

Eugenio E. Espinosa Martínez (CV)
Universidad de La Habana

Volver al índice

5.2.- La ALADI: un nuevo agente social aparece

      El año de 1990 fue especialmente significativo para la integración Argentina-Brasil: es el año en que se firma el Acuerdo de Complementación Económica # 14 entre ambos países en los marcos de la ALADI.
      Durante las etapas primera y segunda (1985-1987 y 1988-1989), las negociaciones del proceso integracionista sudamericano se desarrollaron en dos planos: nacional al interior de cada país y estrictamente bilateral (en el estilo de la diplomacia Presidencial). La ALADI funcionó como marco de negociación para los Acuerdos de Complementación Económica # 7 y # 12, refrendando lo ya acordado en los protocolos 21 y 22 del PICE/PICAB.
      Sin embargo, el Acuerdo de Complementación Económica # 14, firmado en ALADI el 20 de diciembre de 1990, no solo incorpora en un solo instrumento todos los anteriores acuerdos firmados en ALADI por Brasil y Argentina; no solo implementa el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo firmado en 1988 entre ambos países; no solo implementa parcialmente el Acta de Buenos Aires firmada por los respectivos Presidentes en julio de 1990 que trazó el objetivo de un mercado común bilateral para 1995 sino, también, establece el programa de liberalización comercial bilateral -progresiva, lineal y automática-, los mecanismos de salvaguarda, de solución de controversias y de preservación de las preferencias bilaterales, en resumen, la mayoría de los principales acuerdos del posterior Tratado de Asunción que da nacimiento al Mercosur 1 .
      Recientemente, el ex-Ministro de Hacienda brasileño en la época del Tratado de 1988, dió a conocer las circunstancias en que surgió la propuesta del cronograma de desgravación tarifaria como alternativa frente a los impasse sectoriales (Bresser Pereira 1992:30, Mercosul em debate RBCE # 33/1992).
      Puede afirmarse que, a partir de este Acuerdo, la ALADI se incorpora como actor institucional al proceso integracionista sudamericano. También puede afirmarse que con este Acuerdo, la integración Brasil-Argentina enrumba hacia una zona de libre comercio bilateral. El enfoque sectorial se mantiene para los bienes de capital, la industria automotriz, alimentos procesados y para los productos destinados a las centrales nucleares.
      Podría también afirmarse que el marco negociador de ALADI funcionó como elemento de relativa disolución de las resistencias que habían ido surgiendo en las negociaciones sectoriales por productos en el PICE/PICAB y como instrumento para superar el impasse en que habían caído las negociaciones de las LC sectoriales. (Los acuerdos de Complementación en ALADI se firman por los representantes Plenipotenciarios de los respectivos gobiernos).
      El ACE # 14 (Acuerdo de Complementación Económica en los marcos de la ALADI firmado por los respectivos gobiernos de la República Argentina y la República Federativa de Brasil) de diciembre de 1990 le abre el camino al Tratado de Asunción en varias direcciones.
      En primer lugar, al aprobar el cronograma de desgravación tarifaria progresiva, lineal y automática, "columna vertebral del Tratado de Asunción". En segundo lugar, al formalizar la institucionalidad del Grupo Mercado Común, creado por mandato del Acta de Buenos Aires de julio de 1990, garantizando la continuidad institucional de los acuerdos y formalizando el proceso de negociación. En tercer lugar, al definir un plazo límite hasta 1994 para eliminar las restricciones no tarifarias al comercio bilateral. En cuarto lugar, le otorga cobertura jurídica internacional a los acuerdos de integración bilateral en vista de la cláusula de nación más favorecida tanto en el marco de ALADI como del GATT. Quinto, coloca a los actores económicos y sociales ante el hecho consumado de un acuerdo de zona de libre comercio bilateral, que ha sido refrendado jurídicamente por los Congresos de cada país, por los respectivos gobiernos y por un organismo regional de integración.
      La lógica negociadora y de toma de decisiones en el proceso integracionista ha sido la de avanzar pragmáticamente en la línea de menor resistencia, según el ex-representante brasileño en ALADI y ex-jefe del Dpto. de Integración de Itamaraty (Barbosa 1992:12, RBCE # 33/1992).
      Avanzar en la línea de menor resistencia significa, como ejemplifica este caso, lograr el Foro, los actores y los temas adecuados y factibles de negociación con altas probabilidades de éxito. Las resistencias no se enfrentan directamente sino que se evaden, se diluyen hasta lograr un fait accompli.
      En la estrategia negociadora de la menor resistencia subyacen tres presupuestos centrales. En primer lugar, que la integración debe continuar aunque surjan resistencias o dificultades coyunturales; en segundo lugar, que la iniciativa negociadora está en el gobierno; y, finalmente, que la negociación exitosa mantiene en movimiento positivo al proceso integracionista.
      Es la lógica del spill over señalada por Schmitter pero en un sentido diferente. Esta lógica presupone que el objetivo integracionista se fundamenta en intereses y necesidades estratégicas y de largo plazo:
- los cambios en la política y la economía internacional y regional conducen a la necesidad de la integración a fin de reducir las vulnerabilidades externas,
- la crisis de la deuda externa, la necesidad de retomar el crecimiento, consolidar la democracia y de preservar la paz social dan prioridad a la integración en la agenda política,
- la percepción de una grave amenaza común: el creciente aislamiento latinoamericano de las grandes corrientes de comercio, inversiones y tecnologías con la consiguiente marginalización de las decisiones económicas y políticas           internacionales,
- la integración regional como una primera etapa complementaria para una inserción activa y soberana en la economía mundial (Barbosa 1989: 368, 370, 371).
      En el caso de los militares en tanto que actores institucionales, el avance del proceso integracionista en el Cono Sur constituye un factor -que se adiciona a otros- que refuerza la necesidad de una nueva concepción estratégica. El Vice Almirante brasileño Vidigal propone un nuevo concepto de seguridad sobre la base de la defensa del desarrollo, considerando que una comunidad suramericana, una asociación del Cono Sur, es una etapa precursora más fácil de implementar que la meta de la Comunidad Latinoamericana inscrita en la Constitución brasileña de 1988 (Vidigal 1989:315, 316).
      El análisis hasta aquí expuesto, correspondiente a las dos primeras etapas del proceso integracionista (1985-1987, 1988-1989) permite avanzar las siguientes conclusiones:
- los actores institucionales, económicos y sociales  concurren al proceso negociador no sólo en función de sus intereses,
- los cambios en las políticas macroeconómicas y comerciales cambian el marco en el que se desenvuelven las negociaciones, provocando nuevos posicionamientos de los actores aunque sus intereses no hayan cambiado,
- los cambios en los contextos internacional, regional, bilateral y nacional inducen nuevos posicionamientos de los actores frente al proceso negociador,
- la propia dinámica de negociación conduce a cambios en las       posiciones de los actores frente a los acuerdos integracionistas.
      Estas conclusiones no niegan el hecho de que cada actor intenta adecuar los acuerdos a sus propios intereses, lo que se refleja en los avances, en las posposiciones y en la forma de los Protocolos, sino que destacan aquellos factores que conducen a cambios en las estrategias de negociación de los actores  involucrados en el diseño e implementacion de los acuerdos.

1    .-  Lo nuevo que incorpora el Tratado de Asunción son los           objetivos de un arancel externo común, de un mercado           común y la ampliación con Uruguay y Paraguay.