MERCOSUR: POLITICAS MACROECONÓMICAS, ACTORES Y SUJETOS SOCIALES, NEGOCIACIONES y ACUERDOS DE INTEGRACIÓN EN BRASIL Y ARGENTINA

MERCOSUR: POLITICAS MACROECONÓMICAS, ACTORES Y SUJETOS SOCIALES, NEGOCIACIONES y ACUERDOS DE INTEGRACIÓN EN BRASIL Y ARGENTINA

Eugenio E. Espinosa Martínez (CV)
Universidad de La Habana

Volver al índice

5.7.- La lógica negiciadora de los actores

      La lógica negociadora y de toma de decisiones en el proceso integracionista ha sido la de avanzar pragmáticamente en la línea de menor resistencia, según el ex-representante brasileño en ALADI y ex-jefe del Dpto. de Integración de Itamaraty (Barbosa 1992:12, RBCE # 33/1992).

Avanzar en la línea de menor resistencia significa lograr el Foro, los actores y los temas adecuados y factibles de negociación con altas probabilidades de éxito. Las resistencias no se enfrentan directamente sino que se evaden, se diluyen hasta lograr un fait accompli.

En la estrategia negociadora de la menor resistencia subyacen tres presupuestos centrales. En primer lugar, que la integración debe continuar aunque surjan resistencias o dificultades coyunturales; en segundo lugar, que la iniciativa negociadora está en el gobierno; y, finalmente, que la negociación exitosa mantiene en movimiento positivo al proceso integracionista.

      Es la lógica del spill over señalada por Schmitter pero en un sentido diferente. Esta lógica presupone que el objetivo integracionista se fundamenta en intereses y necesidades estratégicas y de largo plazo:

- los cambios en la política y la economía internacional y regional conducen a la necesidad de la integración a fin de reducir las vulnerabilidades externas,

- la crisis de la deuda externa, la necesidad de retomar el crecimiento, consolidar la democracia y de preservar la paz social dan prioridad a la integración en la agenda política,

- la percepción de una grave amenaza común: el creciente aislamiento latinoamericano de las grandes corrientes de comercio, inversiones y tecnologías con la consiguiente marginalización de las decisiones económicas y políticas           internacionales,

- la integración regional como una primera etapa complementaria para una inserción activa y soberana en la economía mundial (Barbosa 1989: 368, 370, 371).

En el caso de los militares en tanto que actores institucionales, el avance del proceso integracionista en el Cono Sur constituye un factor -que se adiciona a otros- que refuerza la necesidad de una nueva concepción estratégica. El Vice Almirante brasileño Vidigal propone un nuevo concepto de seguridad sobre la base de la defensa del desarrollo, considerando que una comunidad suramericana, una asociación del Cono Sur, es una etapa precursora más fácil de implementar que la meta de la Comunidad Latinoamericana inscrita en la Constitución brasileña de 1988 (Vidigal 1989:315, 316).

Conclusiones

      La numerosa literatura publicada sobre el Mercosur, tanto a nivel subregional como latinoamericano, revela el creciente interés que ha despertado en los medios académicos y oficiales de los países miembros y en los medios especializados latinoamericanos. La mayor parte de los autores son brasileños, argentinos, uruguayos y paraguayos; académicos, diplomáticos, políticos, empresarios nacionales y transnacionales, expertos de organismos nacionales y regionales, especialistas de sindicatos y de diversas organizaciones del movimiento popular.
      La literatura sobre el Mercado Común del Sur ha evolucionado no sólo en el alcance de su difusión editorial sino, también, en sus temas y contenido. Esa evolución de la literatura ha ido acompañando los cambios en los acuerdos integracionistas, reflejando las etapas del proceso de integración en el Cono Sur.
      A pesar de los cambios en los temas y su contenido, algunos se han mantenido como constantes en el debate desde la Declaración de Iguazú. Los principales ejes temáticos han sido el modelo de integración para el Mercosur, los relacionamientos externos del Mercosur y los actores que participan en el mismo.
      La temática sobre el tipo o modelo de integración en el Mercosur ha sido tratada por economistas, politólogos y expertos en relaciones internacionales. Entre los economistas la cuestión ha sido planteada en términos de un modelo comercialista u otro industrialista; apertura unilateral, zona de libre comercio o unión aduanera.
      Entre los politólogos el tipo o modelo institucional de integración se plantea en términos de un órgano subregional con mayor o menor capacidad de representación externa al estilo de la CEE o mantener la actual institucionalidad a través del Consejo del Mercosur y del Grupo Mercado Común con sus subgrupos de trabajo.
      Desde un enfoque interdisciplinario el debate sobre el tipo o modelo de integración se coloca en términos de un modelo neoliberal, neocepalino o sindical-popular.
      El eje temático sobre los relacionamientos externos del Mercosur se debate en términos de integración subregional y latinoamericana versus integración a los E.U.; o ambas, priorizando una de las dos direcciones; o integración subregional y latinoamericana para una mejor inserción en la economía y la política mundiales manteniendo relacionamientos con todos los bloques regionales internacionales.
      El tercer eje temático, el de los actores, no ha sido directamente abordado por la literatura existente, salvo en análisis parciales que se concentran en las formas de representación y participación en el diseño e implementación de los aacuerdos.
      Una constante en la literatura publicada es que los nuevos gobiernos en transición democrática no solo han tenido que enfrentar las nuevas condiciones internacionales que emergen del choque estratégico (guerra de las Malvinas y desaparición de la ex-URSS) y del choque económico externo (crisis de la deuda externa) sino, también, la redefinición del papel de los militares y la mediación en las pugnas políticas internas por evadir los impactos de la crisis y del cambio en las políticas macroeconómicas (del modelo desarrollista al neoliberal).
      Los cambios estratégicos externos han estado asociados a significativos cambios económicos, políticos y sociales internos, que se expresan en las transiciones de los regímenes militar-autoritario hacia regímenes civiles electorales, en el caso de Argentina por colapso y en el de Brasil por acuerdos pactados, y que se producen en el contexto de una crisis constitucional y de una transición permanentemente amenazada por la inestabilidad política causada por la crisis económica y social.
      En tales condiciones, no resulta casual la relevancia alcanzada  por los nuevos actores sociales, sindicales y populares.
      En América Latina y en la subregión del Cono Sur, los temas de la crisis, la deuda externa, consolidación de la democracia y reforzamiento de la capacidad negociadora externa e interna, se presentan vinculados a la necesidad de la integración desde la declaración y Plan de Acción de Quito y el Consenso de Cartagena en 1984, pasando por el Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política en 1986 hasta las Declaraciones de las Cumbres del Grupo de Río que se inician en 1987.
      El impulso a la concertación política, a la integración económica y a la cooperación estratégica es una tendencia regional para toda latinoamérica y los acuerdos del Mercosur no constituyen una excepción.
      Lo significativo del acuerdo Brasil-Argentina es que se produce en un momento en que retroceden los intercambios comerciales bilaterales e intralatinoamericanos y en que aún no se delinea la tendencia a la formación de bloques a escala mundial.
      Lo nuevo que los acuerdos del Mercosur introducen en el panorama latinoamericano es que constituyen el primer intento de resolver los impactos de la crisis y de los cambios mundiales a través de transitar de un modelo desarrollista de integración, como el que se diseña en el PICE/PICAB, hacia un modelo de integración de perfil neoliberal (aunque se parte de la ortodoxia en algunos aspectos de importancia) como el que se diseña a partir del Tratado de 1988 y que logra su máxima expresión en el Mercosur hasta 1992.
      Esta tesis está centrada, principalmente, en tres asuntos: los acuerdos de integración, las políticas macroeconómicas y los actores institucionales, económicos y sociales. Los dos últimos son los menos tratados en la ya numerosa bibliografía existente.
      En cuanto a las políticas macroeconómicas, el primer estudio relevante es el publicado en 1992 por la CEPAL. En el asunto de los actores sociales, no se localizó ningún título dedicado específicamente a su estudio.
      El estudio de la CEPAL corrobora que es casi inexistente la literatura sobre los impactos de las políticas macroeconómicas entre países en desarrollo, mucho menos en lo referido a los acuerdos de inntegración. Dos de las conclusiones de ese estudio corroboran dos de las hipótesiselaboradas en 1991 para el proyecto de esta tesis: la dinámica del crecimiento de la actividad económica en Brasil y Argentina tuvo un efecto más significativo en los valores del comercio bilateral que la evolución del tipo de cambio y de los otros indicadores de la competitividad bilateral; las políticas macroeconómicas inciden sobre el comercio bilateral a través de su influencia sobre el nivel de la actividad macroeconómica.
      La investigación desarrollada para esta tesis permitió precisar dos conclusiones respecto al asunto analizado por CEPAL. En primer lugar, que las políticas comerciales, sectoriales y locales (a nivel de municipio, provincia o región administrativa) ejercen una fuerte influencia sobre los intercambios económicos bilaterales. En segundo lugar, que el contexto de cambios globales tiene una incidencia marcada sobre la actividad macroeconómica de Brasil y Argentina, influyendo sobre las políticas macroeconómicas en ambos países e, indirectamente, sobre los intercambios bilaterales Brasil-Argentina.
      El análisis realizado sobre el Mercosur comparando las políticas macroeconómicas y la actuación de los actores en Brasil y Argentina y su incidencia sobre los acuerdos de integración permitió constatar la importancia que tiene el estudio de los actores institucionales, económicos y sociales para la comprensión del proceso integracionista.
      No se trata solamente de que son los actores los que diseñan e implementan los acuerdos de integración. Se trata, tambien, que son los actores los que, de una u otra manera, diseñan e implementan las políticas macroeconómicas, y son los mismos actores los que actúan en y sobre el proceso de negociación.
      La existencia de una acelerada dinámica política que se encamina a lograr acuerdos que impulsen el proceso de integración, en un momento en que las tendencias de la economía habían conducido a un retroceso en los intercambios económicos Brasil-Argentina y en el comercio intrazonal, se expresa en que sólo en 5 años se firmaron 38 acuerdos, entre ellos, 24 Protocolos, 2 Tratados, 2 Acuerdos Presidenciales, 2 Acuerdos de Complementación en ALADI y 2 Acuerdos de vínculos externos (uno con EU. y otro con la Unión Europea).
      La mayor parte de esos acuerdos se concentran en 1986, 1988, 1990 y 1991, lo que confirma que los cambios en las políticas macroeconómicas y en las sectoriales coincide con las etapas del proceso negociador integracionista.
      No sólo coincidieron en el tiempo sino, además, el proceso negociador estuvo fuertemente influído por la evolución macroeconómica -caracterizada por la inestabilidad, las restricciones externas y la crisis-, por los cambios en las políticas macroeconómicas y comerciales y por los cambios en los propios acuerdos de integración. Ello se confirma con el hecho de que las rondas de negociaciones de las listas comunes y de los protocolos sectoriales fueron destrabadas en 1988 y en 1990: son los años del Tratado de Integración, del Acta de Buenos Aires, de los cambios en las políticas comerciales y en las políticas macroeconómicas.
      Los actores considerados en el análisis son los gobiernos nacionales respectivos, empresarios nacionales y transnacionales, sindicatos, gobiernos acreedores externos (sobre todo el de E.U), banca acreedora transnacional y FMI.
      En el caso de los actores económicos, su actuación estuvo por la estructura productiva y empresarial de cada sector. La lógica empresarial privada ha ido en la dirección de asumir como irreversibles los acuerdos de integración, diseñando e implementando estrategias en que prevalecen más las preocupaciones por la penetración de terceros en el mercado subregional ampliado que la formación de emprendimientos conjuntos para acceder a los mercados internacionales, aunque ambas estrategias están presentes.
      En el caso de las filiales de transnacionales radicadas en Brasil y Argentina, la lógica de su actuación en el proceso negociador ha sido relativamente simple. Dada la reducción de los respectivos mercados nacionales, la creciente competencia en los mercados mundiales y la agudización de la competencia en los mercados cautivos en que están radicadas por la liberalización y apertura del comercio exterior en Brasil y Argentina, las filiales de transnacionales tienden a buscar sus proveedores en otras filiales de la misma empresa (o de empresas aliadas) en los países vecinos, es decir, profundizar el comercio intrafirma aprovechando los acuerdos integracionistas. Su otra línea de actuación es la de presionar a los gobiernos para obtener igual trato que las empresas nacionales privadas.
      En el caso actores institucionales la lógica económica es más compleja. La contracción de los mercados internos (del crecimiento económico) como resultado de los períodos recesivos alternados con momentos hiperinflacionarios, la marginalización relativa en los mercados externos a consecuencia de las políticas neoproteccionistas en los países capitalistas centrales y las presiones por lograr altos superávit comerciales para pagar la deuda externa, conducen a la búsqueda de mercados subregionales ampliados, no sólo para lograr una mejor inserción en la economía mundial sino, también, como via de aliviar las caídas en el crecimiento económico y las alzas hiperinflacionarias.
      La lógica política de los gobiernos tambiés es más compleja. La reducción de los espacios políticos internos producto de las resistencias internas de diversos agentes sociales a las políticas neoliberales y del empeoramiento de las condiciones sociales de vida y de trabajo, la contracción de los espacios políticos externos y de sus opciones como resultado de los cambios globales y de la imposición de políticas a través de las renegociaciones de la deuda externa, conducen a la búsqueda de espacios políticos subregionales a través de los acuerdos de integración.
      En el caso de los militares como actor institucional, el avance del proceso integracionista en el Cono Sur constituye un factor  -que se adiciona a los cambios globales y regionales-  que refuerza la necesidad y oportunidad de una nueva concepción estratégica.
      Los sindicatos, como actor social, al no participar ni en el diseño ni en la implementación de los acuerdos de integración iniciales, concertaron sus posiciones a nivel nacional primero y luego a nivel subregional. Hacia inicios de los años `90 comienzan a participar, formal e informalmente, en el proceso negociador de los acuerdos de integración del Mercosur, formulando sus propuestas tanto de carácter sectorial como de carácter global.
      El marco negociador de la ALADI funcionó como elemento de relativa disolución de las resistencias internas que habían ido surgiendo en las negociaciones sectoriales, empresariales y por producto, como instrumento para superar el impasse en que habían caído las negociaciones bilaterales de las listas comunes y como vía para el reconocimiento externo a nivel regional latinoamericano y a nivel global en el GATT.
      Otro de los actores externos considerados en el análisis, el gobierno de los EE.UU, expresó su apoyo a los acuerdos iniciales de integración bilateral Brasil-Argentina y, a la vez, expresó su preocupación porque se cerraran comercialmente frente a terceros países, abogando más por una zona de libre comercio subregional que por un mercado comnún. Posteriormente, aceptó con reticencias el marco negociador del 4+1, colocó obstáculos a la inscripción del Mercosur en el GATT y ha ofertado operaciones comerciales que friccionan acuerdos de intercambio intra-Mercosur. El reconocimiento y las reticencias puntuales ha sido una constante en la proyección estadounidense.
      Los intereses estadounidenses respecto al Mercosur no se limitan a incorporarlo a una zona de libre comercio hemisférico sino, también, a la adaptación de las políticas internas de los cuatro países miembros a las exigencias del libre comercio internacional -lo que le permitiría aumentar sus exportaciones a ese gran mercado subregional y aliviar así su voluminoso deficit comercial-, y de las concepciones neoliberales que van en la dirección de las reformas promovidas por el llamado consenso de
Washingthon, lo que le permitiría fácil acceso para la adquisición de los activos de las empresas estatales de los países miembros.
      En mayo de 1992 se incorpora un nuevo actor externo al proceso negociador: la Unión Europea firma un acuerdo internacional de tercera generación con el Mercosur.
      La secuencia del proceso negociador de los acuerdos de integración y la gradual incorporación y ampliación de los actores al mismo, permite aproximarse a la dinámica del Mercosur.
      En la primera etapa, 1985-1987, predominó el estilo de diplomacia presidencial bilateral. Los acuerdos de integración Brasil-Argentina eran diseñados por un pequeño número de funcionarios especializados e implementados a partir de decisiones presidenciales. Durante esta etapa se fue ampliando gradualmente el número de funcionarios y Ministerios involucrados así como el número de empresas consultadas.
      Durante la segunda etapa, 1988-1989, se incorporan los respectivos Congresos de ambos países con sus Comisiones Parlamentarias correspondientes y las instituciones militares de Brasil y Argentina efectúan sus primeros encuentros públicos de intercambio y entendimientos bilaterales en el marco del proceso integracionista.
      En la tercera etapa, 1990-1993, se amplía la participación empresarial en el diseño e implementación de los acuerdos, se incorporan los sindicatos al proceso negociador, formulando sus propuestas alternativas, el ámbito de ALADI pasa a ser un foro negociador de importancia, se incorporan formalmente Uruguay y Paraguay al proceso de integración y se firman sendos acuerdos internacionales -Mercosur/E.U. y Mercosur/CEE.
      El análisis del proceso de negociación de los acuerdos del Mercosur entre los principales actores permite concluir que estos concurren al proceso negociador no solo en función de sus intereses, sino que sus acciones están influidas por los cambios en las políticas macroeconómicas y comerciales, las que al alterar el marco en que se desenvuelven las negociaciones, provocan nuevs posicionamientos de los actores institucionales, económicos y sociales aunque sus intereses no hayan cambiado.
      Tambien se constató que los cambios en los contextos mundial, regional, bilateral y nacional inducen nuevas posiciones de los actores frente al proceso negociador de los acuerdos integracionistas.
      El estudio realizado permitió confirmar que las políticas macroeconómicas y comerciales constituyen el eje en torno al cual los actores concilian o no sus posiciones en el proceso negociador integracionista.
      La investigación realizada permitió establecer que la participación de los actores fue cambiando en sus formas y en la amplitud de los actores involucrados y que esos cambios coinciden con los cambios en las políticas macroeconómicas y en los acuerdos de integración.
      Al comparar las periodizaciones de las políticas macroeconómicas con la de los acuerdos de integración se revela una precisa coincidencia temporal entre ambas, que contrasta con la fuerte inestabilidad en ambos países. Estas etapas son: 1985-1987, 1988-1989, 1990-1993.
      El estudio comparativo e interdisciplinario aquí realizado permitió determinar que son cuatro los momentos principales para una periodización del Mercosur: la Declaración de Iguazú de 1985,
el Acta para la Integración brasileño-argentina de 1986,
el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo de 1988,
el Tratado de Asunción de 1991 y la Agenda de las Leñas de 1992.
      La evolución de los cambios en las políticas macroeconómicas, en las políticas sectoriales y en los acuerdos de integración ocurre, principalmente, en el contexto de un proceso negociador en que si bien las variables económicas desempeñan un papel de importancia, las variables sociopolíticas que tienen que ver con la actuación de los actores desempeñan una función relevante.
      Las políticas macroeconómicas, comerciales y sectoriales son tres de los ejes en torno a los cuales gira la actuación de los actores, no solamente porque sus intereses son directamente afectados por ellas en el ámbito nacional de sus respectivos países sino, tambien, porque sus intereses son afectados en el ámbito subregional.
      En este sentido, los acuerdos de integración negociados por los actores cumplen la función de atenuar los rasgos de las políticas macroeconómicas que afectan los intereses de los actores relevantes y, a la vez, reforzar aquellos otros que benefician sus intereses. 
      En la escasa literatura especializada sobre este tema, las políticas macroeconómicas y los acuerdos de integración han sido tratados separadamente en América Latina y el Caribe, salvo en los últimos dos o tres años en que se ha comenzado a plantear con fuerza el problema de la coordinación de las políticas macroeconómicas como requisito previo y facilitador en la implementación de los acuerdos integracionistas.
      Sin embargo, para los procesos de integración entre países semiperiféricos, como es el caso de Brasil y Argentina en el Mercosur, existe poca evidencia empírica sobre las interacciones entre las políticas macroeconómicas y los acuerdos de integración, mucho menos sobre el papel de los actores en esas interacciones.
      Para el caso de Brasil y Argentina en el Mercosur ocurre una situación diferente a la establecida por la teoría económica, ya que la coordinación de las políticas macroeconómicas surge como objetivo en condiciones de baja interdependencia mutua, bajo nivel de intercambio, bajo nivel de integración, gran inestabilidad en el funcionamiento macroeconómico y en las políticas como resultado de la propia crisis y de las presiones de actores internos y externos.
      La coordinación de las políticas macroeconómicas y los acuerdos de integración se vinculan a través de la actuación de los actores que procuran no solamente aumentar sus espacios internacionales de negociación y lograr un cierto grado de estabilidad económica interna sino, también, intentan neutralizar las resistencias internas a la implementación de las políticas macroeconómicas.
      Sin embargo, la influencia de las políticas macroeconómicas no se reduce a su impacto  -a la vez facilitador y obstaculizador - sobre los acuerdos de integración, sino tiene que ver con una cuestión de más fondo: el papel de los acuerdos de integración sobre los procesos de apertura y liberalización económicas. Más aún, sobre el propio carácter, naturaleza, límites y dirección de esos procesos de apertura y liberalización.
      El hecho de que las políticas macroeconómicas en algunos aspectos faciliten y en otros obstaculicen el avance de los acuerdos integracionistas, le confiere un carácter contradictorio a las interacciones entre políticas macroeconómicas y acuerdos de integración. La complejidad de esa interacción resulta mayor si se tienen en cuenta, además, las contradicciones de intereses entre los actores que concurren al proceso negociador de los acuerdos.
      En una visión de conjunto para el período 1985-1993, se revelan varias constantes. En primer lugar, la similitud en las políticas macroeconómicas implementadas en Brasil y Argentina. Sin embargo, el lanzamiento del programa macroeconómico en Argentina antecede al de Brasil (el llamado efecto Orlof), y la implementación de los programas macroeconómicos en Argentina y Brasil anteceden a la firma de los acuerdos integracionistas.
      La firma de los acuerdos para el pago de la deuda externa y las renegociaciones con los acreedores coincide con el proceso de diseño e implementación de las políticas macroeconómicas y de los acuerdos de integración.
      Los cambios en la naturaleza de los programas macroeconómicos, que evolucionan hacia un perfil cada vez más aperturista y neoliberal en ambos países, coinciden con los cambios en la naturaleza de los acuerdos de integración, que evolucionan en la misma dirección.
      Sin embargo, al comparar cada una de las etapas en la periodización de las políticas y la actividad macroeconómicas, de los acuerdos de integración y de los intercambios comerciales, se obtienen conclusiones más precisas.
      Durante la etapa 1985-1987 hubo mayor convergencia entre los planes macroeconómicos de Brasil y Argentina, mientras en las etapas 1988-1989 y 1990-1993 aumentan cada vez más las asincronías y divergencias entre las políticas macroeconómicas de ambos países. LLama la atención que el comercio bilateral creció mucho más en los períodos 1988-1989 y 1990-1993 que en los años 1985-1987.
      Las asimetrías en las políticas macroeconómicas estuvieron acompañadas por las asimetrías en los niveles de la actividad económica. El impacto de las políticas macroeconómicas sobre el comercio bilateral y sobre los acuerdos de integración se produce a través de un conjunto de mediaciones económicas y políticas.
      En cuanto a las mediaciones económicas, las políticas macroeconómicas inciden sobre el comportamiento de las economías de Brasil y Argentina (contracción, expansión, asincronismo entre ellas), de allí sobre el comercio bilateral y de allí sobre las negociaciones entre los actores y, finalmente, sobre los acuerdos.
      En cuanto a las mediaciones políticas, las políticas macroeconómicas afectan intereses de unos u otros actores de diferente manera, lo que incide en los posicionamientos de estos respecto al proceso político negociador de los acuerdos bilaterales y respecto a los acuerdos mismos.
      Uno de los instrumentos comparativos utiliazdos fue el análisis de gráficos, técnica que permitió constatar que las economías de Brasil y Argentina registraron un comportamiento asincrónico e inestable, que el comercio bilateral registró un comportamiento inestable con tendencia al alza, registrando también cierto asincronismo.
      Otro de los instrumentos utilizados fue el análisis de correlación y regresión estadística, el que permitió establecer que las importaciones bilaterales Brasil-Argentina son explicadas en un 83% por el comportamiento de las exportaciones bilatarales y por la evolución del PIB de ambos paises; que las exportaciones bilaterales son explicadas en un 73% por las importaciones bilaterales y por el PIB de ambos países; y que en ambos casos ello significa que hay otro conjunto de variables que inciden sobre el comercio bilateral y que no fueron incluídas en la regresión estadística.
      Esas variables no incluídas en la regresión estadística son
las políticas comerciales en Brasil y Argentina, que registraron cambios radicales en el período 1985-1993, sobre todo a partir de 1988; las políticas de reducción del costo del transporte, sobre todo del terrestre; las políticas sectoriales y locales, que influyen significativamente sobre los principales productos del comercio bilateral; el proceso de internacionalización bilateral a nivel de las inversiones directas y de la radicación de empresas de un país en el otro.
      Ello significa que la expansión comercial bilateral ha estado influida no solo por la actuación de los actores sino, tambien, por el asincronismo del crecimiento económico entre ambos países, por las políticas macroeconómicas y comerciales y sus asincronismos en cuanto a ritmo y grado de liberalización y desregulación en Brasil y Argentina y por los acuerdos de integración.
      Esa interacción mutua entre las variables consideradas en el análisis de esta tesis se torna visible al enfocar la integración como un proceso dinámico y no solo como un estado. Al privilegiar el enfoque dinámico sobre el estático en el análisis de la integración se asume que sus resultados en una u otra dirección no están dados de una vez y para siempre, sino que son suceptibles de cambios, reorientaciones y readecuaciones.
      Ese movimiento se torna visible no solo al estudiar las interacciones entre los actores, las políticas macroeconómicas y los acuerdos de integración sino, tambien, al situarlos en el contexto de los cambios económicos, políticos y estratégicos a nivel internacional, regional, subregional y nacional.
      La década de los `80 se inicia y termina con dos crisis económicas mundiales: 1981-1983 y 1989-1991. El crecimiento económico internacional en 1984-1988 no logra recuperar los niveles de posguerra, por lo que toda la década de los `80 se caracterizó por bajas tasas de crecimiento, inestabilidad económica y dos crisis coyunturales cuyos efectos se superpusieron a los de la crisis estructural que se venía manifestando desde finales de los años `60.
      Las economías latinoamericanas en general, y las de Brasil y Argentina en particular, mantienen años tras año decrecimientos e irregulares y bajos niveles de crecimiento económico que no logran recuperar los niveles de PIB percápita de décadas anteriores, lo que conduce a caracterizar los años `80 como la década perdida. Entre 1982-1991 el PIB percápita latinoamericano disminuye -0,6% anual. Entre 1981-1990 el PIB percápita de Brasil tuvo una disminución acumulada de -5,2% y el de Argentina disminuyó -20,2%. En 1991-1993 el de Brasil disminuyó -0,5% y el de Argentina creció 21%.
      El lento crecimiento económico mundial provocó un triple impacto sobre las economías de Brasil y Argentina al deprimir los precios de los productos básicos de exportación, afectando al 50% de las exportaciones argentinas y  a cerca del 40% de las brasileñas; acentuó el neoproteccionismo y las prácticas de comercio administrado en los países capitalistas centrales, afectando más del 40% de las exportaciones (sobre todo las manufactureras) de Brasil y alrededor del 20% de las argentinas; disminuyó el efecto de arrastre que el crecimiento económico provoca sobre las economías semiperiféricas y periféricas, agravando los efectos de transmisión de la crisis coyuntural y del bajo crecimiento.
      Los principales factores externos que afectaron el crecimiento económico de los países semiperiféricos en general y de Argentina y Brasil en particular, fueron el deterioro de la relación de intercambio y el pago del servicio de la deuda externa.
      En los años `80 se acentúan los cambios en la correlación de fuerzas entre las economías centrales, reforzándose la tendencia a la multipolaridad económica por la reducción de la brecha entre la economía líder (EU) y las potencias económicas emergentes, sobre todo las de Alemania y Japón.

      La debacle y desaparición del sistema socialista internacional y de la ex-URSS altera el balance estratégico mundial, emergiendo la tendencia a la unipolaridad político-militar. El abrupto cambio en las relaciones Este-Oeste le confiere particular relieve a las fricciones Norte-Norte y Norte-Sur a partir de 1989.
      El asincronismo a nivel global entre las dimensiones económica y político-militar acentúa la inestabilidad y los desequilibrios a escala mundial.
      Los desequilibrios macroeconómicos entre los países centrales, los más visibles pero no los únicos, se expresan en los voluminosos déficit comercial y fiscal de los EU, sobre todo frente a Japón y Alemania. Esos desequilibrios se financian con las enormes transferencias financieras de todo el mundo hacia los EU, acompañadas por una significativa elevación en las tasas de interés en los mercados internacionales de capital.
      Entre 1982-1990 los EU recibieron del mundo entero un aporte financiero neto de $903 mil 600 millones de dólares, equivalente a más del 3% de su PIB durante 1985-1987, 2,2% en 1988 y 1,5% del PIB en 1989.
      La transferencia financiera neta procedente de Brasil y Argentina hacia los EU representó en 1985 el -6,6% del PIB de Argentina y el -5% de Brasil, y en 1990 el -6,7% y -1,4% respectivamente.
      Los desequilibrios monetarios y comerciales, la reducción de la brecha entre los países centrales y la ampliación de esta frente a los semiféricos y periféricos, las transferencias financieras y la fuerte y rápida interacción entre las economías capitalistas centrales conducen a la vulnerabilidad de las políticas macroeconómicas.

      El reforzamiento de los intercambios Norte-Norte y al interior de los emergentes bloques económico-políticos (Norteamérica, Unión Europea, Japón-Sudeste asiático), junto a las transformaciones tecnológicas y al cambio en el poder relativo entre las economías centrales -rasgos característicos de la actual globalización- conducen a la marginación económica y política en el plano mundial de los países semiperiféricos en general y de Brasil y Argentina en particular.
      Esa marginación internacional junto a la incertidumbre e inestabilidad globales, provoca en los países semiperiféricos la percepción de una extrema vulnerabilidad económica externa, de una precariedad política continuamente amenazada por actores internacionales sobre los que tiene poca influencia, de la incertidumbre que surge en un mundo relativamente ingobernable y de la necesidad de encontrar formas de reforzar la debilitada capacidad negociadora externa e interna. El Mercosur es una de esas formas.
      En resumen, las tendencias a la globalización y a la regionalización en los `80 que más influyeron sobre el surgimiennto y desarrollo del Mercosur se han caracterizado, en primer lugar, por continuar bajo nuevas formas los procesos de internacionalización económica y política que venían desde los `60 y `70; en segundo lugar, por la superposición de las crisis coyuntural y estructural, junto a la inestabilidad y más bajos niveles de crecimiento económico; en tercero, por los impactos de la crisis de la deuda externa (que según la UNCTAD "aún no ha pasado") y por el creciente papel desempeñado por los actores internacionales; cuarto, por los cambios asincrónicos en la correlación de fuerzas entre las economías y estados nacionales centrales; quinto, por la concentración de los intercambios económicos y políticos entre los países capitalistas centrales y la marginalización económica y política de los países semiperiféricos de los asuntos mundiales; sexto, por el derrumbe del sistema socialista internacional y la desintegración de la ex-URSS, que provocan un viraje estratégico-militar global y un cambio en el balance economico-político mundial; septimo, por la tendencia al bloqueo del multilateralismo (a pesar dde la firma de la Ronda Uruguay del GATT) y a la conformación de bloques regionales; octavo, por el desafío del cambio tecnológico y la aceleración de la competencia entre las empresas y entre las economías nacionales; noveno, por los profundos cambios en las políticas macroeconómicas, en que el modelo keynesiano es sustituído por el modelo neoliberal de macropolíticas, primero en su variante de estabilización ortodoxa, luego en su variante de ajuste estructural y finalmente por las propuestas de reformas económico-políticas de largo plazo.
      En el contexto de esos cambios globales, los diversos actores internacionales reaccionaron imponiendo o adoptando el modelo neoliberal de macropolíticas -o aspectos del mismo-, con sus nefastas consecuencias sociales.
      Aunque las políticas macroeconómicas de perfil neoliberal constituyeron una tendencia a nivel global, presentó diferencias importantes en las formas en que se implantaron en las economías nacionales de los países centrales y de la semiperiferia, así como en los distintos desequilibrios macroeconómicos que unos y otros tenían que enfrentar.
      El fenómeno de la introyección de las políticas macroeconómicas promovidas por los actores internacionales en las economías deudoras, se efectúa incluso sin el "sello de aprobación" de un acuerdo con el FMI, en un proceso de interacción o inducción indirecta entre los actores nacionales e internacionales a través de la influencia del ambiente internacional predominante.
      En el contexto de crisis y cambios globales, las economías de Brasil y Argentina se caracterizaron por la crisis y el bajo crecimiento económico, la inestabilidad política y el empeoramiento de las condiciones sociales internas. Entre 1981-1987 el PIB argentino decreció -0,7% y el de Brasil registró 2,3%. En 1990 fue de -0,2% y -3,8% respectivamente, y en 1992 el PIB argentino creció 4% y el de Brasil 1%.
      Los impactos de la crisis de la deuda condujeron a reducir los intercambios económicos Brasil-Argentina entre 1980-88 y a incrementar los intercambios y acuerdos políticos bilaterales de cooperación e integración a partir de 1985.
      El impulso político a los acuerdos bilaterales de integración económica y de aproximación estratégica entre Brasil y Argentina presenta dos dimensiones. En lo externo dirigido a la búsqueda de un mayor poder negociador frente a los desafíos de los cambios globales. En lo interno dirigido a apoyar la transición democrática y a reforzar la implantación de las políticas macroeconómicas de perfil neoliberal.
      La comprensión del Mercosur como proceso integracionista, en sus orígenes y particularidades, en su dinámica de negociación y en sus límites y potencialidades, exige tener en cuenta sus antecedentes.  Los antecedentes del Mercosur se presentan en dos planos: regional, con los Tratados de Montevideo de 1960 y 1980 que dan nacimiento primero a la ALALC y luego a su conversión en ALADI; subregional y bilateral, con el Tratado de ABC de 1915, los posteriores intentos de cooperación bilateral, el Tratado de la Cuenca del Plata de 1969, el Acuerdo Tripartito de 1979 entre Brasil, Argentina y Paraguay, la Declaración de Iguazú de 1985, el Programa de Integración y Cooperación económica entre Argentina y Brasil (PICE/PICAB) de 1986, el Tratado de Integración y Cooperación Económica de 1988 y el Acta de Buenos Aires de 1990.
En esta tesis, el énfasis en el análisis se ha concentrado en el plano bilateral y subregional.
      Históricamente han existido numerosas propuestas y acuerdos de integración bilaterales Brasil-Argentina, y subregionales
en la Cuenca del Plata y en el Cono suramericano, pero no es hasta 1985-1994 que tales acuerdos logran implementarse en la práctica y mantenerse durante un período de tiempo razonablemente largo.
      En una visión panorámica de conjunto se constata que durante todo el Siglo XX las relaciones argentino-brasileñas se caracterizaron por una dinámica en que se alternan momentos de estrecha aproximación, convergencia de intereses y cooperación, con períodos de divergencias, fricciones, contradicciones o conflictos.
      Esa dinámica conflicto/cooperación ha estado presente en todas las dimensiones del relacionamiento bilateral, aunque frecuentemente de manera no simultánea: unas veces en el comercio, otras en la energía y el uso de los rios, otras en los alineamientos internacionales, otras en cuestiones estratégico-militares.
      Esta particularidad del relacionamiento bilateral no ha sido señalada por los especialistas consultados, los que se refieren a períodos de cooperación asumiendo la ausencia de conflictos durante el mismo, o a períodos de conflicto durante los cuales no identifican dimensiones de cooperación.
      El enfoque interdisciplinario y comparativo del proceso integracionista permite constatar los avances hacia la cooperación e integración en algunas dimensiones mientras permanecen las divergencias en otras, percepción que no es posible alcanzar a partir de un análisis especializado. Este enfoque también permite comprender las distintas propuestas de periodización a partir de estudios especializados.
      El examen de los antecedentes del Mercosur permite identificar el papel de los actores institucionales económicos y sociales, internos y externos, en la precariedad y corta vida de los acuerdos de integración previos a 1985. Algunas constantes en la actuación de los actores sugieren, además, la presencia de factores estructurales de mediano y largo plazo.
      La herencia colonial de rivalidad y conflictos entre los imperios español y portugués constituyó un factor de rivalidad entre Brasil y Argentina durante la primera etapa republicana.
      Las disputas entre las grandes potencias y su influencia sobre las relaciones bilaterales Brasil-Argentina, la oposición secular de las grandes potencias al acercamiento brasileño-argentino y los distintos alineamientos internacionales de ambos países constituyeron otros tantos factores y actores que obstaculizaron la cooperación bilateral.
      Las contradicciones internas de la estructura socio-económica de Brasil y Argentina, las asimetrías estructurales entre ambos países, las discontinuidades en sus respectivas organizaciones políticas, sus distintos posicionamientos respecto a la distribución subregional del poder y las asincronías en los ciclos económicos y políticos de Brasil y Argentina son otros tantos factores que subyacen en la dinámica conflicto /cooperación.
      Las tentativas y propuestas argentinas de una integración comercial neoliberlal durante 1976-1983 condujeron a desequilibrios en el comercio bilateral, contradicciones en las negociaciones comerciales y a la oposición de importantes sectores industriales argentinos.
      En este incidente se distingue con claridad el vínculo políticas macroeconómicas/actores sociales/desacuerdos de integración.
      El proyecto del ABC propuesto por Perón y firmado en 1953 entre Argentina y Chile, no llegó a ser firmado nunca por el gobierno brasileño debido a la oposición de los intereses agroexportadores de la UDN, que denunciaron el Tratado como inamistoso para los E.U. El tema de las compras de trigo se debatió con fuerza en este incidente.
      Los cambios en la correlación bilateral ocurridos a raíz de la industrialización brasileña y la relativa desindustrialización argentina, el hecho de que ninguno de los dos países tiene actualmente condiciones para reivindicar y arcar con los costos de una posible hegemonía subregional, el abandono de las autopercepciones de potencias intermedias que rivalizan por hegemonizar la región, la percepción de los peligros de las vulnerabilidades externas y de las inestabilidades internas son otros tantos factores que subyacen en el proceso que va de una relación conflictual a otra de cooperación.
      El Acuerdo Tripartito de 1979 y el convenio nuclear de 1980 constituyen el punto de inflexión en las relaciones bilaterales, el fin de una estrategia hegemonista, el momento en que se sepulta la hipótesis de conflicto permanente entre Brasil y Argentina, la etapa de la distensión política, el inicio de la época de integración.
      Si bien se abre una etapa de entendimientos y cooperación a partir del Acuerdo Tripartido de 1979, sobre asuntos que antes habían sido objeto de divergencias de relativa importancia entre Argentina y Brasil, las contradicciones comerciales existentes en el período posterior y la ausencia de acuerdos formales de integración bilateral, no permiten afirmar que el proceso de integración había comenzado aunque, indudablemente, su incio a partir de 1985 seríaincomprensible sin los antecedentes reseñados antes.
      Es el proceso de transición democrática, a partir de 1983 en Argentina por colapso del régimen militar y de 1985 en Brasil por acuerdo pactado, el que hace posible los acuerdos de integración que se prefiguran en la Declaración de Iguazú de 1985 y se firman en 1986 con el PICE/PICAB.
      Es este hecho inicial el que ha conducido a la extendida idea de que es el tipo de _égimen político, en este caso democrático, un factor de importancia en el surgimiento y desarrollo del Mercosur. Aunque la relación entre régimen político y acuerdos de integración no es objetivo de esta tesis, el análisis de los antecedentes muestra dos aspectos de importancia. En primer lugar, que la tendencia a la cooperación estaba presente desde antes del cambio de régimen político. En segundo lugar, que es después del cambio de régimen político que los acuerdos se concretan en la dimensión económica, que era una de las dimensiones donde subsistían fricciones.
      En este sentido, podría afirmarse que el cambio de régimen político vino a sumarse como un factor adicional de impulso a los acuerdos de integración, junto al resto de los factores aquí analizados. 
      Si los procesos de transición democrática coadyuvaron a impulsar los acuerdos de integración, los factores que los tornan necesarios son la incertidumbre económica y política mundial provocada por los cambios globales, la presión de la crisis de la deuda externa a partir de 1982, la crisis del Sistema Interamericano de Seguridad con la guerra de las Malvinas en 1982, la creciente marginalización y vulnerabilidad económica y política internacional y la inestabilidad interna en ambos países.