3.4.- Expertos y académicos en la segunda y tercera etapa del Mercosur

      Pasando a la segunda etapa del proceso integracionista en el Cono Sur (o en la Cuenca del Plata), entre 1989-1992 se mantiene el ritmo de compilaciones publicadas -índice de vigor de las instituciones académicas involucradas- y surge un nuevo hecho: el PICE/PICAB y el Mercosur pasan a ser objeto de estudio sistemático de los organismos regionales latinoamericanos.
      Las compilaciones publicadas en la subregión mantienen la riqueza temática de la etapa anterior apareciendo nuevos actores sociales (P. Seitenfus y de Boni 1990, Motta Veiga 1991, Arruda, Goncalves y Prado 1992, Reis Velloso 1991), y regionales, al incorporar el tema del Mercosur los organismos latinoamericanos regionales (CEPAL 1992, CEPAL/ALADI 1992, SELA 1992).
      El Centro brasileño de Documentación y Estudios de la Cuenta del Plata (CEDEP) publicó en 1990 su segunda colección sobre el proceso integracionista, incluyendo 10 ensayos con los más variados temas. Vizentini expuso el contexto internacional de derechización de las sociedades en crisis y el reforzamiento de la reacción conservadora neoliberal en los 80, fundamentando que la "detente soviético-americana y el derrumbe del Este europeo afectaron seriamente la periferia tercermundista" y apuntó las preocupaciones de Itamaraty por el desvío para el Este europeo de los capitales esperados en latinoamérica. Para el profesor brasileño Vizentini, el curso de los procesos integracionistas depende de su propia dinámica interna y de la evolución de la compleja situación mundial, visualizando las alternativas de esta última en términos de la superación o no del (des)orden neoliberal" (Vizentini 1990:27-29).
      Da Silva analiza los antecedentes históricos del proceso de integración latinoamericana, demostrando que los debates en torno a las zonas preferenciales, zona de libre comercio, unión aduanera y mercado común no es una simple secuencia de etapas sino, también, alternativas en cuanto al tipo de integración (Silva 1980).
      El profesor titular Accurso aborda teóricamente con todo rigor científico, los problemas de la integración regional en la periferia y algunas de las implicaciones prácticas para el caso del Cono Sur (Accurso 1990).
      Miyamoto expone los aspectos político-estratégicos de la integración Brasil/Argentina, analizando las condiciones que condujeron de la rivalidad a la cooperación y los límites de esa cooperación bilateral en el plano estratégico-militar. Considera que la condición principal está dada porque ninguno de los dos países tiene condiciones de cargar con los costos de una posible hegemonía regional, mientras el límite lo sitúa cuando uno de los dos países considere que su superioridad científico-tecnológica esté asegurada (Miyamoto 1990:129).
      Caubet expone con detalle y dominio del tema los principios jurídicos del derecho fluvial internacional en la Cuenca del Plata; el equipo formado por Lehnen, Jacobs, Copstein y Siqueira Goncalves analiza pormenorizadamente todos los aspectos de la integración fronteriza Brasil-Uruguay; Bristoti debate sobre energía, economía y ecología en el Cono Sur; Luce reflexiona sobre el aspecto educacional y Burguer sobre por qué y para qué la integración. (Caubet 1990,  Miyamoto 1990, Bristoti 1990, Burguer 1990, Siqueira 1990, Gonzalves 1990, Luce 1990).
      El pionero y excelente ensayo del profesor gaucho Adams, incursiona con solidez y fundamento en otro asunto sensible para los Estados del sur brasileño: las asimetrías y simetrías de costos de producción en la agroindustria argentina y brasileña (Adams 1990).
      La compilación publicada en 1991 por la Fundación Centro de Estudios de Comercio Exterior en Rio de Janeiro, está toda dedicada a la dimensión económica de la integración en el Cono Sur, incluyendo 11 ensayos presentados por economistas brasileños y argentinos . El equipo brasileño lo coordina Motta Veiga y el argentino Aldo Ferrer.
      Motta Veiga propone 7 hipótesis sobre los procesos de regionalización a nivel mundial y sus implicaciones para la integración del Cono Sur. Su hipótesis para la dimensión global la expone en términos de privilegiar la gestión de la regionalización más que la administración de la globalización -arguyendo que deja más espacio a los intereses de los Estados- nación sin impedir el  multilaterismo- y, siguiendo a Dornbusch, apunta que la regionalización puede acelerar la liberalización multilateral a través de la reciprocidad (Motta Veiga 1991:20). Luego de apuntar en su segunda hipótesis la consolidación de la tendencia tripolar (CEE, Norteamérica y Japón) expone que el modelo liberal de integración conducirá a una reestructuración salvaje y al desgaste de la integración subregional en el Cono Sur (Motta Veiga 1991:23 y 25). Finalmente, considera inevitable una relación preferencial entre la integración del Cono Sur y los E.U.
      El artículo del ex-ministro de Industria y Comercio argentino Roberto Lavagna, destaca el carácter pionero de los acuerdos integracionistas Brasil-Argentina en 1986 y apunta el interés y monitoreamiento que despertó en los tres grandes centros de economía mundial, proponiendo que sería necesario "ir más rápido, más profundamente, con menor grado de libertad y con mayor dependencia en relación a los E.U." (Lavagna 1991:30,32). Luego de exponer la incidencia de la situación económica y política interna y de las políticas externas de Brasil y Argentina sobre la evolución del Mercosur, así como de analizar el papel de diversos actores institucionales y económicos (Estatales y empresariales), analiza lo que considera la verdadera naturaleza del problema, esto es, las alternativas entre tres tipos de integración económica: la que mejore la distribución de recursos entre ambos países para garantizar una mejor integración en la economía mundial, la de una rápida y generalizada apertura a escala subregional con especializaciones sectoriales y apertura limitada y negociada con el resto del mundo.
      La economista y profesora brasileña Valls Pereira comienza su ensayo exponiendo 6 cuestiones centrales sobre la integración del Cono Sur: las que considera como las dos teorías económicas principales (neoclásica y neokeysiana), los procesos de regionalización como respuesta a un período de transición caracterizado por la indefinición de una nación política y económicamente hegemónica a nivel internacional, la interacción entre los procesos de integración y los principios multilaterales del GATT, la formación de polos regionales y los procesos de internacionalización, la importancia de los factores económicos y políticos para la viabilidad de los proyectos de integración.
      Valls Pereira examina las ventajas de una opción industrialista de la integración frente a la vía de liberalización comercial (Valls Pererira 1991a).
      La politóloga brasileña Hirst expone en su ensayo el papel de algunos actores institucionales (de la burocracia estatal) en el diseño y evolución de los acuerdos integracionistas (Hirst 1991). El economista argentino Porta analiza las tendencias del comercio bilateral Brasil-Argentina y detalla el caso de los tres Protocolos sectoriales más importantes del PICE/PICAB: bienes de capital, industria agroalimentaria y la industria automotriz. En su ensayo Porta analiza las incertidumbres de la segunda etapa del PICE/PICAB que comienza en 1988 con los acuerdos de liberalización comercial bilateral y continúa los debates entre zona de libre comercio y unión aduanera, señala la interacción del Mercosur con el TLC de Norteamérica, con la Europa'92 y con la Iniciativa para las Américas y retoma la problemática de la coordinación de las políticas macroeconómicas (Porta 1991).
      El economista y ex-ministro argentino Ferrer presenta dos ensayos en la compilación de Motta Veiga, exponiendo las semejanzas y diferencias, además de los fracasos y desafíos de los programas económicos de Collor y Menem en Brasil y Argentina, así como sus implicaciones para la integración bilateral. Para Ferrer , la incorporación de criterios inherentes al paradigma liberal es diferente en ambos países y para ambos casos, considera que la crisis de desarrollo y los desafíos internacionales los impulsan a la búsqueda de opciones. Argumentando la vía industrialista de integración a través de los intercambios industriales entre los ejes económicos Buenos Aires-Rosario-Santa Fé-Córdova y Sao Paulo-Centro Sul, señala que el parque industrial, el acervo científico-tecnológico, los recursos naturales y el espacio territorial contiguo son las bases del potencial de integración e insiste en la importancia de lograr la convergencia en la paridad austral-cruzeiro (Ferrer 1991).
      Los economistas brasileños Dupas y Carvalho exponen las limitaciones de un programa de dolarización para Brasil así como las condiciones de grave crisis que lo hicieron posible para la Argentina (Dupas y Carvalho 1991). El ensayo del economista brasileño y asesor del SELA, Tavares de Araujo, aborda el tema de la opción por soberanías económicas compartidas entre los países latinoamericanos a partir de la experiencia de la Comunidad Económica Europa y deteniéndose en el caso del Mercosur.
      Tavares de Araujo asume el dilema integración económica versus soberanía destacando los beneficios económicos de la formación de mercados ampliados frente al costo político de la reducción de soberanía en la administración de las economías nacionales.
      Asume al respecto la tesis italiana de que en países con finanzas públicas descontroladas el costo político de la pérdida de soberanía no existe y propugna la idea de la soberanía compartida entre los países miembros del proceso integracionista, insistiendo sobre todo en la coordinación de las políticas cambiarias y monetarias ancladas en el gaucho como moneda del Mercosur (Tavares de Araujo 1991:165, 176, 178).
      La compilación organizada por Motta Veiga finaliza con dos ensayos del economista brasileño Magno Iglesias que compara las políticas argentina y brasileña respecto al trigo y a la tasa de cambio en los `80.
      El punto de vista de algunos sectores del movimiento popular en el Cono Sur, en tanto que actores sociales que, de una u otra manera, tienen que ver con el Mercosur, se refleja en la compilación de tres ensayos organizada por el Instituto de Políticas Alternativas para el Cono Sur (PACS) publicada en 1992 en Rio de Janeiro.
      El ensayo del economista brasileño Delorme Prado analiza el Mercosur como una posible tercera opción ante los riesgos del dilema entre un Brasil excluído de los grandes bloques económicos o un Brasil con una integración mal negociada con economías de mayor nivel de productividad (países capitalistas industrializados). Luego de exponer y argumentar los límites del liberalismo, las tendencias restrictivas en las relaciones comerciales y en las negociaciones multilaterales, y comparar la Iniciativa para las Américas con el Mercosur, el autor concluye que una propuesta panamericana que se distancie del proyecto neoliberal de integración y signifique una alternativa de inserción internacional sería un proyecto que podría subordinarse a la estrategia de desarrollo económico de los países del Mercosur (Prado 1992).
      El segundo ensayo de la compilación del PACS es el realizado por el economista brasileño Reinaldo Gonzalves, que expone algunos de los principales rasgos de los más recientes acuerdos de integración en América Latina, el impacto de la crisis de la deuda externa para la integración económica y los intereses del movimiento popular en el Mercosur. Los actores sociales considerados por Gonzalves son los trabajadores rurales y urbanos, empresarios medios y pequeños y los sectores sociales vinculados al movimiento popular. Destaca Gonzalves las exclusiones del Mercosur respecto a los intereses de esos actores sociales y propone una agenda de temas al respecto que incluye la protección al consumidor y al medio ambiente, los derechos humanos y los derechos laborales (Goncalves 1992).
      El ensayo del profesor brasileño Marcos Arruda se concentra en el impacto desintegrador de los acuerdos firmados con el FMI por el gobierno Collor, destacando el retraso que ello significa para lo que denomina como una integración eficiente (Arruda 1992).
      La compilación del PACS se caracteriza por ser la primera publicada como resultado de encuentros y debates organizados por sindicatos y organizaciones populares del Cono Sur, reflejando con rigor académico el punto de vista de algunos sectores populares en tanto que actores sociales.
      En cuanto a las compilaciones de los organismos regionales la CEPAL  publicó -con la colaboración financiera del gobierno francés- una colección de ensayos organizada en cuatro partes por el consultor Eduardo Gana.
      El tema central es el de la coordinación de las políticas macroeconómicas como instrumento del proceso de integración económica latinoamericana, sus límites, obstáculos, bondades y consecuencias macroeconómicas, con especial énfasis en el Mercosur y en la experencia de la Comunidad Económica Europea (CEPAL 1992). Al concentrarse en la dimensión económica del proceso integracionista, la colección de ensayos de la CEPAL trata muy genéricamente el asunto de los actores a partir de las referencias a los "agentes privados", a las "autoridades de gobierno", a los "responsables de las políticas" y a "los países" en el Mercosur (CEPAL 1992: 31-88, 195-237).
      Uno de los ensayos es el preparado por la oficina de la CEPAL en Buenos Aires, que se concentra en la teoría de la coordinación de las políticas macroeconómicos y en la aplicación de modelos económicos-matemáticos, sobre todo teoría de juego (CEPAL 1992: 48). Los autores del ensayo 1 asumen y fundamentan que una estrategia cooperativa entre los países abre la posibilidad de resultados óptimos para los participantes (CEPAL 1992:31,46).
      Para el caso específico del Mercosur, los autores señalan un conjunto de factores que constituyen la base para que los países miembros asuman "actividades marcadamente diferentes ante la alternativa de acordar políticas o mantener autonomía de decisión  y, además, en un eventual juego de coordinación, los roles de los participantes podrían ser asimétricos" (CEPAL 1992:32).
      Esos factores destacados por CEPAL son la diferencia de tamaños de las economías de la subregión; el intercambio intrasubregional tiene poco impacto macroeconómico para Brasil y Argentina, exceptuando sectores específicos, ya que la mayor parte del comercio de estos dos países es con el resto del mundo; la tradicional inestabilidad de las economías brasileña y argentina; las condicionalidades derivadas de los acuerdos con los organismos multilaterales de crédito conduce a que los países grandes del Mercosur tengan limitadas posibilidades para modificar los instrumentos de sus políticas macroeconómicas para lograr una coordinación macroeconómica recíproca.
      No obstante, la CEPAL "aprecia entre los actores económicos de la región una sensación, difusa pero palpable, de que sería útil articular las políticas macroeconómicas" y concluye que "el grado de interdependencia entre las economías no es indicado solo por el volumen de intercambios corrientes: la expectativa de la apertura del mercado común influye inmediatamente en las decisiones económicas, especialmente en materia de inversión" (CEPAL 1992:32)
      En rigor, aunque las expectativas de un mercado ampliado puedan generar expectativas de inversión y de formación de empresas conjuntas, esta es una práctica y una tendencia que tiene ya una larga historia en las relaciones económicas argentino-brasileña y que se reforzó en los '70 y los '80, sobre todo en algunos sectores específicos (Bisang, Fuchs y Kosacoff 1992, Goulart e Carvalho 1991).
      La CEPAL/Buenos Aires considera que los incentivos para estrategias cooperativas en la coordinación de las políticas macroeconómicas son:
-facilitar e incrementar los flujos de comercio,
-regular los movimientos de precios,
-respaldo externo subregional para las políticas macroeconómicas nacionales (CEPAL 1992: 37-39).
      Luego de realizar una amplia y detallada revisión  de la teoría de juegos (estrategias cooperativas y no cooperativas, beneficios y perjuicios, modelos de coordinación, políticas cambiarias, areas monetarias, etc.), los autores se detienen en tres estudios de caso: Grupo de los 7, el Sistema Monetario Europeo y el Mercosur.
      De la comparación entre esos tres casos concluyen que "el Mercosur no se encuadra" en ninguno de los otros dos escenarios ya que los impactos macroeconómicos entre Brasil y Argentina son débiles; no tienen tradición anterior de cooperación macroeconómica; los cuatro países miembros, pero sobre todo Argentina y Brasil, le asignan gran prioridad al comercio extraregional; no hay un liderazgo claro entre los cuatro países capaz de inducir la armonización de las políticas; la gestión macroeconómica de los cuatro países del Mercosur está restringida por la fuerte inestabilidad y por las condicionalidades externas que surgen de la deuda externa, entre otros factores 2 .
      A pesar de esos obstáculos a la cooperación, el estudio de la CEPAL destaca que el Mercosur ha acordado una ambiciosa meta de integración; las medidas de políticas y las decisiones privadas asociadas al proyecto del Mercosur tienen consecuencias macroeconómicas para los cuatro países; el aumento del comercio dentro del Mercosur amplificará los efectos de unas economías sobre otras conduciendo a la posibilidad de cooperar en algunas áreas y a limitarla en otras (CEPAL 1992:72).
      Además de no tratar el asunto de los actores, este estudio de la CEPAL no aborda la cuestión del tipo o modelo de integración y, mucho menos, del origen y factores de los acuerdos integracionistas. Más bien asume la existencia del Mercosur como un dato y, a partir del mismo, analiza el tema de la cooperación macroeconómica. Dicho análisis parte del supuesto de que la cooperación en una esfera (o dimensión) no incide ni es influida por otras dimensiones de la cooperación (económica, política, cultural, estratégica, militar, social etc.)
      Aunque tales características del análisis de la CEPAL/Buenos Aires limitan sus resultados, su utilidad y validez radican en que se concentra en estudiar los factores macroecómicos que pueden limitar la cooperación y el diseño de propuestas para superarlos. Comienza por la inestabilidad cambiaria, que es en la que más insiste, continua con la inestabilidad macroeconómica más general y finaliza con referencias a las políticas de inversión, fiscales, monetarias y crediticias (CEPAL 1992: 75-78)
      El Anexo con el que finaliza el ensayo de la CEPAL/Buenos Aires ofrece un modelo de "formalización matemática simple" para el caso de "dos agentes (países) cuyas acciones tienen efectos recíprocos" (CEPAL 1992: 73-97).
      En la colección de ensayos publicados por la CEPAL, el cuarto de ellos está dedicado al caso Argentina y Brasil, que fue preparado por la División de Comercio Internacional y Desarrollo de la CEPAL y con la participación de Arnin Schwidrowski. Este cuarto ensayo dedica un primer epígrafe al contexto de la
integración latinoamericana y al debate conceptual integración/interdependencia, el segundo epígrafe trata el debate teórico sobre la cooperación macroeconómica deteniéndose en los ejemplos del Grupo de los 7 y de la CEE, mientras el tercer epígrafe estudia el caso de  Argentina y Brasil.
      Este cuarto ensayo destaca que si bien existe una abundante literatura -y ciertas conclusiones más o menos consensualmente establecidas- sobre el fuerte impacto de las políticas macroeconómicas de los países industrializados sobre las propias economías industrializadas y sobre los países en desarrollo, hay muy pocos estudios sobre estos impactos entre los propios países en desarrollo.
      En el epígrafe dedicado al caso de Argentina y Brasil, la CEPAL comienza exponiendo las políticas macroeconómicas en ambos países durante 1985-1990, luego trata a grosso modo los acuerdos de integración suscritos y finaliza con un detallado análisis de la incidencia de las políticas macroeconómicas en Brasil y Argentina sobre el comercio bilateral.
      En el estudio sobre los rasgos estructurales del comercio bilateral, la CEPAL destaca algunas cuestiones, pero de las tablas estadísticas que ofrece es posible establecer conclusiones adicionales de importancia, no destacadas por CEPAL.
      Las cuestiones que la CEPAL enfatiza son:
- lo que denomina como "dependencia asimétrica" bilateral, en el sentido de que las importaciones brasileñas procedentes de Argentina que tienen importancia para Brasil (productos alimenticios y específicamente el trigo) no la tienen para Argentina. Igual ocurre con las importaciones argentinas procedentes de Brasil que son importantes para Argentina (el caso del mineral de hierro y de los productos manufacturados de hierro y acero) no lo son para Brasil,
- en los bienes intermedios, la CEPAL destaca los rubros de la industria automotriz y de productos químicos como aquellos en los que más ha crecido el comercio bilateral, aunque las exportaciones de ambos tipos de productos se orientaron más hacia terceros países,
- el intercambio bilateral se desarrolla, en su mayor parte, en sectores sometidos a fuertes intervenciones estatales a traves de políticas sectoriales debido a su importancia política (CEPAL 1992: 217-221).
      La conclusión adicional que puede establecerse a partir de la información estadística de la CEPAL, es que hay un grupo de productos y sectores con poco peso en el volumen del comercio bilateral total pero para los que ese comercio resulta importante a nivel ramal y de producto, tanto para el importador como para el exportador: aceites y grasas comestibles, legumbres, manzanas, maquinaria industrial, etc.
      El análisis más sustantivo en este ensayo de la CEPAL está en la parte dedicada a la incidencia de las políticas macroeconómicas sobre el comercio bilateral. Luego de hacer la salvedad en cuanto a las limitaciones para utilizar los métodos estadísticos de correlación y regresión debido a la no disponibilidad de la información estadística necesaria (CEPAL 1992: 222), la CEPAL destaca su conclusión más importante: "la dinámica del crecimiento de la actividad económica en ambos países tuvo un efecto más significativo en los valores del comercio bilateral que la evolución del tipo de cambio y de los otros indicadores de la competitividad bilateral" (CEPAL 1992: 231).
      Aquí cabría apuntar una cuestión sobre la que la CEPAL no repara: el papel de las asimetrías en el crecimiento y en las políticas macroeconómicas de ambos países como factor de impulso al comercio bilateral, asunto que se en el capítulo cuarto de esta tesis.
      Otra conclusión de este ensayo es que las políticas macroeconómicas inciden sobre el comercio bilateral a través de su influencia sobre el nivel de la actividad macroeconóomica (CEPAL 1992: 235).
      El proyecto de esta investigación fue redactado y aprobado en la SEDE Académica de la FLACSO/UnB/Brasil durante el segundo semestre de 1991, fecha en la que los resultados del estudio de la CEPAL estaban en proceso de preparación. Un aspecto de una de las hipótesis de aquel proyecto es corroborada por esta conclusión del estudio de la CEPAL. La hipótesis consistía en que los actores concilian sus intereses respecto a los acuerdos integracisnistas a través del diseño e implementación de las políticas macroeconómicas (Espinosa 1991).
      Esa hipótesis puede desglosarse en varias partes:
- las políticas macroeconómicas y sectoriales inciden directamente en el comercio bilateral, lo que impacta sobre los intereses de los actores institucionales y económicos y sus posicionamientos en el proceso de negociación de los acuerdos integracionistas,
- las políticas macroeconómicas inciden indirectamente sobre el comercio bilateral -a través de su incidencia sobre el nivel de la actividad económica, por ejemplo- lo que impacta sobre los intereses de los actores y sus posicionamientos en el proceso negociador de los acuerdos integracionistas,
- el modelo de integración y los acuerdos integracionistas inciden sobre las políticas macroeconómicas, lo que impacta sobre los intereses de los actores y sus posicionamientos en los procesos de negociación de los acuerdos integracionistas y de las políticas macroeconómicas internas.
- las políticas macroeconómicas inciden indirectamente sobre las políticas comerciales y sectoriales.