LA EVOLUCION DE LOS ACUERDOS EN EL MERCOSUR Y PERIODIZACION EN LAS ACCIONES DE LOS ACTORES INSTITUCIONALES INTERNOS

      Los acuerdos de integración son acciones emprendidas por los actores institucionales de Brasil y Argentina en la medida en que son diseñados, firmados e implementados por diversas instancias de los respectivos gobiernos. En este sentido, la periodización de los acuerdos constituye una periodización de las acciones de los actores institucionales de Brasil y Argentina 1 .
      Una cuestión central en la evolución de los acuerdos es la de establecer las continuidades y cambios así como los factores que determinan los momentos de inflexión. En el caso de que se logren establecer coincidencias temporales entre los cambios en las políticas macroeconómicas y en la naturaleza de los acuerdos, se habrá logrado avanzar en uno de los objetivos básicos de esta tesis 2 .
      En primer lugar se procederá a exponer los momentos principales del proceso de integración en el Cono Sur, para luego establecer sus continuidades y discontinuidades a través del análisis del contenido de los mismos. El criterio para evaluarlas será sobre la base de la evolución en los objetivos de los acuerdos y en los medios para lograrlos.
      Finalmente, se analizará la continuidad o el cambio en los contextos en que tiene lugar el proceso de integración. Este último paso resulta necesario en la medida en que, en determinadas circunstancias, los acuerdos pueden permanecer constantes pero un cambio en los contextos podría conducir a transformaciones en su ejecución y, por tanto, en el proceso de integración.
      Las fuentes utilizadas serán los criterios de especialistas sobre el tema, principalmente brasileños y argentinos, y los textos de los acuerdos 3.

2.1.- Antecedentes y periodización de los acuerdos en el proceso de integración en el Cono Sur 4 .
      Siempre resulta difícil determinar cuando comienza o termina un proceso, sobre todo si se aborda desde una perspectiva histórica de largo, mediano o corto plazo. El asunto del inicio y el final sería irrelevante si, por otra parte, no tuviera algún significado interpretativo. Desde esta óptica, la cuestión central al abordar los antecedentes no será tanto la fecha que se proponga sino la fundamentación para la misma.
      En la literatura sobre el proceso de integración en el Cono Sur y las relaciones bilaterales Brasil-Argentina 5, la periodización no ha sido una cuestión objeto de debate interdisciplinario. Hay autores que se refieren explícitamente a las fases o etapas y a los antecedentes pero desde ópticas disciplinarias específicas. Así por ejemplo, los economistas acostumbran a tomar el Acta para la Integración y Cooperación Económica entre Argentina y Brasil de julio de 1986 como referencial del inicio del proceso de integración en el Cono Sur, en la medida en que establece el PICE/PICAB (Baumann y Lerda 1987, Araujo sept 1990, Lavagna 1991).
      Los geopolíticos y expertos en estrategia, cuyos enfoques del lado argentino y brasileño resume Camargo y sintetizan Siqueira y Sanz, tienden a periodizaciones de largo plazo (Camargo 1987, Siqueira 1987, Sanz 1987), al igual que los historiadores (Moniz Bandeira 1987, Scenna 1975, Hirst 1990), cientistas políticos (Miyamoto 1990, Moneta 1983: 131-132) y especialistas en relaciones internacionales (Lima 1986 y 1988, Lafer 1987).
      El conjunto de expertos arriba referenciados coinciden en tres cuestiones principales. En primer lugar, caracterizan históricamente las relaciones brasileño-argentinas por una dinámica de tendencias a la rivalidad 6 (conflicto) o a la cooperación entre los actores institucionales, predominando una u otra en cada período en dependencia de diversos factores. En segundo lugar, consideran que resulta más beneficioso para ambos países asumir una línea de cooperación sobre la base de la convergencia en  objetivos e intereses comunes. En tercer lugar, valoran que entre finales de los '70 y la primera mitad de los '80, comienza a predominar la tendencia a la cooperación, que se expresa en los posteriores acuerdos de integración.
      Las divergencias entre los expertos también resultan significativas en tres cuestiones. Al precisar el momento en que comienza a ser predominante la tendencia a la cooperación, lo cual puede estar vinculado al debate sobre el papel de los militares en los antecedentes del proceso integracionista. Las diferencias en torno a este asunto forma parte de un debate más amplio: el de la relación entre régimen político y factibilidad de la integración.
      La segunda divergencia entre los expertos se presenta al identificar los factores que determinan el predominio de la tendencia a la cooperación, así como en el papel desempeñado por los diversos actores institucionales, aunque divergen en el énfasis y el peso que le otorgan a cada uno. Este asunto tambien guarda relación con el tema de la viabilidad del Mercosur en la medida en que la naturaleza coyuntural o estructural de los factores que impulsan hacia la cooperación, y/o la percepción de los actores en relación a la naturaleza de esos factores, conduce a valorar si la tendencia a la cooperación es de corto, mediano o largo plazo, esto es, si responde o no a lo que Renouvin y Duroselle llamaban "las fuerzas profundas".
      La tercera divergencia entre los expertos se presenta al analizar la reversibilidad o no de la tendencia a la integración, o en otras palabras, al valorar la permanencia y viabilidad del proceso integracionista, no coincidiendo en el énfasis otorgado a una u otra alternativa.
      En cuanto al momento a partir del cual comienza a predominar la tendencia a la cooperación, en primer lugar se distinguen los análisis de historiadores, estrategas y especialistas en relaciones internacionales, los que asumen una perspectiva de largo plazo 7 .
      Según el acucioso y bien documentado estudio del politólogo e historiador brasileño Moniz Bandeira, el Tratado del ABC podía favorecer el trato económico preferencial entre los tres países y "posibilitaba la resistencia común al predominio tanto de Europa como de EU" (Moniz Bandeira 1987: 20) 8 .
      El profesor y diplomático argentino Sanz, valora el Tratado del ABC de 1915 como "un período de creciente entendimiento" (Sanz 1987: 317) y destaca, a su vez, que "los años posteriores muestran una mejoría en las relaciones entre los dos países, a pesar de la existencia de notorias contradicciones políticas que, sin asumir gravedad, se alternan con momentos de cooperación definida" (Sanz 1987: 317).
      El año 1930 es situado por la periodización de Siqueira como el momento en que se abre una etapa de "aproximación cada vez mayor" entre Brasil y Argentina. A partir de los años '30, Moniz Bandeira identifica otros cuatro momentos principales en que -de una u otra manera- toma fuerza la tendencia a la cooperación en las relaciones argentino-brasileñas: 1950, 1953, 1961, 1967 (Moniz Bandeira 1987: 24, 28, 30, 38, 46).
      Coincidiendo con Moniz Bandeira en que 1961 constituye un momento de reforzamiento en la cooperación bilateral, Sanz valora la segunda mitad de los años '60 y la década del '70 como un período de negociaciones y confrontación de intereses (Sanz 1987: 317,318). Moniz Bandeira, sin embargo, si bien no deja de señalar las fricciones y divergencias de intereses entre Brasil y Argentina durante esos años, destaca la frustrada propuesta de unión aduanera formulada en 1966 y, sobre todo, el Tratado de la Cuenca del Plata 9. El Acuerdo Tripartito de 1979 entre Brasil, Argentina y Paraguay relativo a Itaipú/Corpus, se logra precisamente en el contexto de las negociaciones iniciadas con el Tratado de la Cuenca del Plata.
      Llama la atención en las valoraciones de los expertos suramericanos sobre el Tratado de la Cuenca del Plata, la paradoja de un acuerdo de integración sin que predominen relaciones de cooperación entre los Estados firmantes, lo que se refleja en las mismas dimensiones en que se firmaron acuerdos: jurídica, económica y político-estratégica.
      El Tratado de la Cuenca del Plata se caracterizó por promover acciones bilaterales y trilaterales sobre asuntos específicos dentro de un acuerdo general multilateral entre los cinco países firmantes 10 . En lo económico, diversos proyectos y programas bilaterales se emprenden en el Cono Sur latinoamericano desde finales de los '60 y durante los años '70, entre los que se destacan hidroeléctricas binacionales, carreteras, puentes, convenios comerciales y entendimientos sobre la energía nuclear. Los acuerdos de complementación industrial-comercial no lograron prosperar 11 . Jurídicamente, el Tratado constituye un acuerdo marco zonal que no crea ninguna entidad supranacional que lo represente, se declara driigido a la integración física de la subregión, estimula su integración económica (sobre todo a partir de 1974 con la Declaración de Buenos Aires) y permite y regula los acuerdos bilaterales específicos (Villela 1984: 162, Caubet 1990: 149) 12 .
      En sus dimensiones política y estratégico-militar, el Tratado de la Cuenca del Plata estuvo marcado por las proyecciones geopolíticas de las dictaduras militares que gobernaron en este período en los países miembros, facilitando acuerdos por separado de Brasil y Argentina con Uruguay, Paraguay y Bolivia pero sin que se produjera acuerdo bilateral Brasil-Argentina hasta 1980. Moniz Bandeira destaca la contribución de Brasil a los golpes de estado en Bolivia, Chile y Uruguay, así como el apoyo argentino al golpe militar en Bolivia, acciones que considera asentadas más en la Doctrina de Seguridad Nacional como proyección externa de la política interna de represión y menos en una necesidad de la expansión económica, aunque les reportara beneficios económicos inmediatos (Moniz Bandeira 1987: 57, 70), fenómeno que el politólogo francés Rouquieu denominara como contagio militarista (Rouquieu 1983).
      Un criterio diferente lo expresa el politólogo y estrategista brasileño Miyamoto, al considerar que "lo que se observa en el período pos-64 es que la geopolítica puede haber guiado, pero no influído las decisiones en el ámbito de la política externa de Brasil (como ocurre en las políticas de cualquier Estado) porque, si así fuese, no se encontraría explicación para las políticas del pragmatismo y del universalismo" (Miyamoto 1990: 116).

      Como la observación de Miyamoto parece más dirigida a resaltar la ausencia de un perfil geopolítico en Itamaraty, es el concepto de diplomacia militar paralela utilizado por Moniz Bandeira el que puede explicar la cuestión colocada por Miyamoto: durante los '70 la diplomacia militar paralela se proyectaba con una vocación geopolítica de expansión y hegemonía (tanto en Brasil como en Argentina), mientras en 1979 actuó como moderadora en las fricciones políticas en torno a Itaipú (Moniz Bandeira 1987: 54,56,66). En su historia de la política exterior de Argentina, el diplomático Lanús efectúa una valoración similar a la de Moniz Bandeira respecto al Tratado de la Cuenca del Plata, señalando que si bien la idea surge durante la presidencia de Arturo Illia en 1965, adquiere otro carácter a partir del gobierno militar de Onganía en que "no fue el desarrollo de una política de cooperación sino de competencia geopolítica argentino-brasileña" (Lanus 1984: 21).
      Precisamente, Lima destaca que la cuestión de Itaipú demostró "los límites de una estrategia hegemónica en la región", ya que las políticas guiadas por las nociones de hegemonía y rivalidad tienden, finalmente, a afectar a ambos países (Lima 1986: 348) -fenómeno conocido en la teoría sociológica (conductista o pluralista) como el "dilema del prisionero".
      Lo que revela con nitidez el Tratado de la Cuenca del Plata es que la meta de la integración está presente en diferentes regímenes políticos, sean dictaduras militares o regímenes de transición democrática. En este sentido, cronológico y de situarse la integración subregional como meta para la consecución de determinados objetivos, el Tratado de la Cuenca del Plata sería un antecedente del Mercosur 13 .  Sin embargo, tambien revela otra cuestión: son diferentes los objetivos al proponerse la integración, así como los medios y formas para llevarla a la práctica.    
      Numerosos especialistas sobre el proceso de integración en el Cono Sur coinciden en señalar el "Acuerdo Tripartito Brasil-Argentina-Paraguay" del 19 de octubre de 1979 como un antecedente de importancia (Segre 1990, Lafer 1987, Hirst 1990, Moniz Bandeira 1987, Camargo 1987, Moneta 1983, Lima 1986, Marques 1991). Ese Acuerdo establece el entendimiento alcanzado entre los tres países respecto al aprovechamiento de los recursos hidroeléctricos del río Paraná y, más específicamente, la compatibilización de las represas Itaipú (Brasil-Paraguay) y Corpus (Argentina-Paraguay) 14 .
      El Acuerdo Tripartito sería seguido por los encuentros presidenciales argentino-brasileño en 1980, 1981 y 1983 que, entre otras cuestiones, destacaban la importancia de la integración económica sobre el eje industrial Sao Paulo-Buenos Aires, el aumento del comercio bilateral, el Convenio nuclear firmado en 1980 y el apoyo -aéreo y diplomático- brasileño a la Argentina durante la guerra de las Malvinas en 1982.
      Los acuerdos y encuentros estuvieron antecedidos y fueron seguidos por una dinámica caracterizada por la convergencia y divergencia de intereses en todas las esferas, por las tendencias a la cooperación y a la rivalidad competitiva (Lafer 1987, Bandeira 1987, Hilton 1983, Tulchin 1983, Pereira jul-sep 1987, Hirst y Lengyel 1986).
      Si bien la mayoría de los autores coinciden en señalar el Acuerdo Tripartito Brasil/Argentina/Paraguay sobre las hidroeléctricas de Itaipú y Corpus como el inicio de una etapa de cooperación en el Cono Sur entre Brasil y Argentina, sobre todo en lo que se refiere a la explotación de los ríos de la Cuenca del Plata, tendencia que se refuerza con el Convenio nuclear de 1980,  en el plano comercial estuvieron presentes contradicciones que solo encontraron sus vías de canalización a partir de 1985 (Hirst y Lengyel 1986).
      Durante 1980-1985 se mantuvieron las fricciones comerciales que venían desde 1975, aunque a un nivel mucho menor y en un contexto internacional y regional totalmente diferente: el año de 1982 es el de la guerra de las Malvinas y del inicio de la crisis de la deuda externa, acontecimientos que impactaron fuertemente a los dos países: uno en el ámbito estratégico y el otro en el económico, ambos con profundas implicaciones sociopolíticas.
      Son varios los autores que se refieren a la propuesta de mercado común bilateral formulada por las dictaduras militares argentinas durante 1976-1983 (Hirst y Lengyel 1986, Mármora ener/mar 1988, Moniz Bandeira 1987), la cual consistía en una especialización del comercio exterior bilateral sobre la base del modelo productos primarios argentinos/productos industriales brasileños. La "tentativa de una integración comercial neoliberal" condujo a desequilibrios en el comercio bilateral, contradicciones en las negociaciones comerciales y a la oposición de importantes sectores industriales argentinos (Mármora ener-mar 1988: 18, Moniz Bandeira 1987: 66,67).
      En una visión panorámica de conjunto se constata que las relaciones argentino-brasileñas se han caracterizado por una dinámica en que se alternan momentos de estrecha aproximación, convergencia de intereses y cooperación, con períodos de divergencias, fricciones, contradicciones o conflictos.
      Esa dinámica conflicto/cooperación ha estado presente en todas las dimensiones del relacionamiento bilateral aunque casi nunca de manera simultánea: unas en el comercio, otras en la energía y el uso de los ríos, otras en los alineamientos internacionales o en cuestiones estratégico-militares. Esta particularidad del relacionamiento bilateral no ha sido señalada por los especialistas consultados, los cuales se refieren a períodos de cooperación asumiendo la ausencia de conflictos durante el mismo, o a períodos de conflicto durante los cuales no identifican dimensiones de cooperación.
      Si bien se abre una etapa de entendimientos y cooperación a partir de 1979, sobre asuntos que antes habían sido objeto de divergencias de relativa importancia, las contradicciones comerciales existentes en el período y la ausencia de acuerdos formales de integración no permiten afirmar que la misma había comenzado aunque, indudablemente, su inicio a partir de 1985 sería incomprensible sin los antecedentes reseñados antes.
      El enfoque multidisciplinario del proceso de integración en el Cono Sur permite constatar los avances hacia la cooperación en algunas dimensiones mientras permanecen las divergencias en otras, percepción que no es posible alcanzar a partir de un análisis especializado. Tambien permite comprender las distintas propuestas de periodización a partir de los estudios especializados de los diversos autores.
      Por ejemplo, los autores brasileños y argentinos que enfatizan el enfoque geopolítico, político, estratégico-militar o de relaciones internacionales, destacan la importancia del Acuerdo Tripartito Itaipú/Corpus de 1979 y el Convenio nuclear de 1980 como "el punto de inflexión" (Segre 1990), el fin de una estrategia hegemonista (Lima 1986), el momento en que se sepulta "la hipótesis de conflicto permanente entre Argentina y Brasil" (Moniz Bandeira 1987), la etapa de la distensión política (Mármora ener/mar 1988), la época de la integración (Hirst 1990).     Sin embargo, los economistas no lo mencionan por razones obvias: tales acuerdos no tenían nada que ver con las relaciones económicas Brasil-Argentina, aunque indirectamente influyeran sobre ellas, ni con la dimensión económica de la integración bilateral.