IMPLEMENTACION PARTICIPATIVA DE POLITICAS PUBLICAS

La bibliografía básica de este capítulo es:
OSLAK, Oscar: IMPLANTACION PARTICIPATIVA DE POLITICAS PUBLICAS, en Construyendo confianza vol II, Fundación CIPEC, Artes Gráficas Integradas S.A.
www.oscaroslak.org.ar/articulos-esp.php

El desarrollo del tema puede ampliarse y relacionarse con realidades locales en mi libro “LA CIENCIA POLITICA EN ENFOQUE INTERDISCIPLINARIO Y LA PRACTICA DEL PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO Y DE LA GESTION ASOCIADA. ANALISIS DE ALGUNOS CASOS EN ARGENTINA”, que puede bajarse gratis de la página
www.eumed.net/libros/2009b/540

El tema de los mecanismos de la gestión participativa puede también hallarse en mi libro “CONDUCCION DE ACTIVIDADES ORGANIZACIONALES PUBLICAS” editado por la Editorial Académica Española en 2012 (ISBN 978-3-659-02259-3)

LA  INTERACCIÓN ESTADO–SOCIEDAD

La interacción que tiene lugar entre el Estado y la Sociedad se pueden analizar en términos de una triple relación, o tres tipos de vínculos, en los cuales se dirimen los contenidos de la agenda social y los modos de resolución de las cuestiones que se plantean. Esos vínculos se refieren a:

• Las relaciones funcionales.
• El plano fiscal y redistributivo.
• Las relaciones de dominación.

Esos vínculos marcan las tendencias para decisiones sobre distribución de la gestión pública, los recursos del poder y el excedente económico.

En el caso de las relaciones funcionales, ambas esferas tienen responsabilidades exclusivas pero también  comparten ámbitos de intervención común (por ejemplo, prestación de servicios educativos, de transporte, de investigación y desarrollo, de defensa de derechos humanos) que exigen, por parte del Estado, no sólo la prestación de los servicios a su cargo sino también –según los casos – diversas formas de regulación y promoción de la actividad no estatal. En este plano se dirime la cuestión relativa a “de qué debe ocuparse el Estado”.

En el plano fiscal y redistributivo ambas partes participan en la distribución de los recursos y excedentes, pero queda entendido el rol protagónico del Estado en la devolución a la sociedad mediante gastos, inversiones y transferencias de recursos, por lo general favoreciendo a los sectores menos favorecidos y ejerciendo así su rol redistributivo. En este plano, las interacciones Estado-Sociedad tienen por objeto definir la distribución de los gastos y los criterios de equidad y justicia distributiva.

Por su parte, en las relaciones de dominación se produce un intercambio y asignación de los recursos de poder, de naturaleza material, o simbólica, de coerción o de información, para la movilización del Estado y de la Sociedad a fin de lograr la satisfacción de sus intereses y la realización de sus valores.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y SUS ACTORES

La participación ciudadana y de sus organizaciones puede tener lugar en ámbitos y mediante modalidades muy diversos, y ubicarse tanto en la esfera del Estado como de la Sociedad.

La  distinción entre estas dos esferas presupone manifestaciones diferenciadas del ejercicio del poder y de la división del trabajo.

El Estado articula las relaciones sociales, mediante el ejercicio de la dominación política requerida para la convivencia civilizada, y extrae recursos de sus habitantes para brindarles bienes y servicios cuya prestación es considerada propia de su rol frente a la sociedad.

La Sociedad es una esfera de categoría más heterogénea, en la que al menos se distinguen tres sectores:

• El mercado o sector lucrativo;
• La familia, el vecindario y las redes sociales solidarias;
• La sociedad civil propiamente dicha que, de hecho, coincide con las organizaciones  que existen en su ámbito

La expresión “sociedad civil’ alude a las asociaciones en las cuales conducimos nuestras vidas cotidianas, que deben su existencia a nuestras necesidades e iniciativas, más que a la acción del  Estado.

La sociedad civil es, pues, un conjunto muy variado de organizaciones no gubernamentales, que poseen fuerza suficiente como para contrabalancear la fuerza del Estado; y que, aunque no le impiden cumplir su rol fundamental de garantizar la convivencia pacífica y el imperio de la ley entre intereses sectoriales y agregados, puede hacer escuchar su voz e impedir una dominación estatal absoluta sobre la sociedad.

En alguna medida, esa red de asociaciones voluntarias que constituyen la sociedad civil permite superar en alguna medida las divisiones intra-societales y amortigua el impacto del poder estatal sobre la sociedad, preservando ese margen de libertad individual y grupal, tan necesario como el orden estatal, para una convivencia armónica y fructífera en la comunidad, la realización de sus propósitos y la satisfacción de sus necesidades y requerimientos.

LAS MODALIDADES Y LOS TIEMPOS DE  LA PARTICIPA-CION CIUDADANA

En la vida de las sociedades, la participación ciudadana se manifiesta en tres actividades básicas:

• En los procesos de formación de las políticas públicas.
• En la ejecución de las correspondientes decisiones.
• En la evaluación y control de la gestión pública.

Vale decir, se manifiesta en los tres tiempos -futuro, presente y pasado- en los que se elabora, desarrolla y evalúa toda actividad pública, incluyendo las políticas públicas.

Un gran desafío que enfrentan hoy los gobiernos de nuestros Estado latinoamericanos es lograr que la gestión pública articule bien esos tres tiempos. Hasta ahora, el estilo latinoamericano de formular e implementar políticas públicas se caracteriza por la urgencia de actuar ante situaciones atrasadas en su atención, aunque sea con poco conocimiento y pocas consultas a lo sectores involucrados. En muchos casos, nuestras gestiones públicas parecen moverse en un eterno presente, de urgencias y medidas impulsivas, sin considerar el futuro y el pasado.

Cuando un organismo gubernamental convoca a la participación ciudadana para elaborar una política pública, los grupos que se movilicen para ello deberán esclarecer muy bien cuales son sus necesidades, requerimientos y objetivos, para plantearlos y coordinar su ejecución, y evitar así que la búsqueda de participación sea simplemente para lograr una aparente “legitimación” social de objetivos previamente definidos por grupos de poder; y también para ampliar el horizonte de las políticas públicas, en su diseño y en su trayectoria, para finalmente poder evaluar si se llegó a donde realmente se quería llegar…o si hubo algún cambio de rumbo.

OPORTUNIDADES, INTERESES Y NECESIDADES

La participación ciudadana en el diseño e implementación de políticas públicas debe ajustarse a una secuencia virtuosa, en la cual:

• Surge una oportunidad para satisfacer necesidades o requerimientos sociales mediante acciones de colaboración.
• Se genera un interés y motivación de ambas partes  - Estado y Sociedad – para aprovechar esa oportunidad.
• Se atienden las necesidades y se superan  los impedimentos que se interpongan para el logro de los objetivos propuestos.

LA ORGANIZACIÓN PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDA-DANA

Lograr una adecuada participación ciudadana requiere organización y motivación, especialmente si se quiere que sus acciones se inscriban en procesos relacionados con el curso de políticas públicas. Esto es necesario no solo en el caso de movilización de organizaciones sociales sino también en las llamadas “modalidades espontáneas” de acción ciudadana.

Es frecuente que la promoción y la puesta en marcha de mecanismos de participación ciudadana requieran un considerable esfuerzo. Muchas veces, grupos de ciudadanos se agrupan en organizaciones en las cuales la asociación es voluntaria; el compromiso de colaboración de los miembros es muy variable; los dirigentes suelen ser mal o nada remunerados; con todo lo cual los incentivos para participar decrecen y se incrementa la dificultad para atraer integrantes activos y comprometidos, en especial si esa actuación puede acarrear algún tipo de dificultades en su vida privada

EL PAPEL DE LA INFORMACIÓN Y SU COMUNICACION

En la implementación participativa de políticas públicas, la información y su comunicación es un insumo crítico, fundamental. En este campo, una experiencia exitosa depende mucho de la información disponible sobre la relación entre los objetivos propuestos y los requerimientos sociales, y sobre la relación causa-efecto entre los recursos a usar y las acciones a emprender (que es lo que supone gasto y esfuerzo) y los gratificantes resultados esperados y su percepción social (que es lo que motiva la participación y el compromiso).

Cuando se habla de información, conviene distinguir claramente entre los datos, la información y el conocimiento: hace falta un proceso de conversión de datos (que son referencias aisladas) en información (que son conjuntos de datos estructurados en una descripción de situación) y de la información en conocimiento (que es una explicación causal de esa situación), lo cual otorga fundamentos técnicos y políticos para elegir cursos de acción.

En el caso de las políticas públicas, es la sociedad misma la que genera la información, pero no siempre resulta claro dónde está la fuente de dicha información y quien es su destinatario.

Supongamos, por ejemplo, el caso de una base de datos que registra las quejas de los ciudadanos sobre la prestación de un servicio público. Esa base podría ser usada simplemente para que el organismo responsable de la prestación del servicio diera respuesta a cada queja, solucionando problemas puntuales, sin modificar los sistemas.

Pero también podría ser usada, mediante un procesamiento de datos, para obtener información sobre tipos de usuarios, motivos de las quejas y respuestas gubernamentales, con el objeto de rediseñar o perfeccionar los sistemas y dar una respuesta más integral y de fondo a la situación problemática, lo cual idealmente se reflejaría en una disminución del índice de quejas.

Con respecto a la comunicación, hay que destacar que no basta con que los responsables del gobierno y los equipos técnicos tengan información sobre la situación que se intenta resolver, sino que esa información debe ser comunicada adecuadamente al conjunto de la población y en especial a los grupos sociales destinatarios, en forma clara y entendible, si se quiere motivas el consenso y la participación social.

En un libro mío reciente (“LIDERAZGO POLITICO Y DESTREZAS DE GESTIÓN PÚBLICA”, que puede bajarse de Internet en la dirección: http://www.eumed.net/libros-gratis/2014/1379/index.htm , se hace especial referencia al problema que la comunicación plantea a gobernantes y funcionarios, en los siguientes términos:

“Dado el creciente protagonismo de los medios de comunicación en la vida política, quienes participan de ella en cualquiera de sus manifestaciones deben procurar tener una formación que les permita entender la naturaleza y exigencias operativas de cada uno de esos medios:

• Medios electrónicos, como la televisión, que es ante todo imagen, y la radio, que es voz, música, efectos y silencios.
• Los anuncios exteriores, carteles, etc.
• Los medios impresos: folletos, tarjetas, cartas por correo, notas de agradecimiento, reproducciones de recortes periodísticos.
• Los diarios y revistas

Es muy importante la evaluación del impacto de los medios de comunicación.

El media training: Es llegar a conocer el lenguaje de los medios, para saber actuar adecuadamente en ellos, según aspectos tales como:

• Coherencia entre sonido e imagen
• Respirar bien para hablar bien
• Manejo adecuado de los movimientos del cuerpo
• Usar la mirada como punto de apoyo
• Encontrar el timbre de voz acorde con la personalidad
• Articulación, entonación, silencios, intención

Queda entonces bien en claro la importancia de la información y la adecuada comunicación en el éxito de las políticas públicas.

LOS MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

La gestión pública, muy sujeta durante mucho tiempo al cumplimiento burocrático de los procedimientos formales establecidos, más que a la obtención eficiente de resultados concretos, viene evolucionando lentamente en este último sentido, pero todavía se mantiene en general más sujeta al control formal de los procesos que a una real evaluación del desempeño.

Una de las consecuencias de esta situación es el débil funcionamiento de los mecanismos de rendición de cuentas. Los aspectos más débiles suelen estar ubicados en los sistemas de procesamiento de la información.

Hay que disponer de la información necesaria para establecer con claridad la distancia entre las metas a cumplir y los efectos realmente conseguidos. De otro modo no podrá funcionar un proceso transparente y objetivo de rendición de cuentas, más allá de la certificación del cumplimiento de los procedimientos formales.

La dificultad no es tanto de naturaleza tecnológica sino más bien cultural. No es la complejidad de la tecnología que se requiere para los mecanismos de rendición de cuentas sino más bien la escasa disposición cultural de los gobernantes y funcionarios a someterse a la lógica de un sistema que usa indicadores más o menos precisos para registrar los objetivos y resultados buscados; luego realiza un monitoreo de los pasos para cumplir esas metas en tiempos establecidos y, finalmente deja en claro si se lograron o no los resultados finales previstos.

Asumir la responsabilidad por la gestión implica la existencia de una disposición anímica previa (que algunos autores llaman “respondibilidad”) proclive a la rendición de cuentas de la propia gestión, aún antes de que se ponga en marcha algún mecanismo o norma externa que la exija. Esa predisposición positiva hacia la rendición de cuentas tiene que ver con la conciencia y respeto a la madurez del electorado ciudadano y también con el deseo del político de fortalecer su imagen pública y su legitimidad, con miras a su futura carrera.

Como se dice en la bibliografía básica mencionada para este capítulo, “este proceso implica una consciente asunción de compromisos u obligaciones por la producción de resultados, en función de algún tipo de contrato tácito o formal, que por lo general reconoce una contraprestación pecuniaria o un reconocimiento valorado por el sujeto responsable.”