ESTÁNDARES O NORMAS INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD PARA ENTIDADES GUBERNAMENTALES NICSP1

Para el desarrollo de estos estándares se tomaron en cuenta documentos del Consejo de Estándares Internacionales de Contabilidad para el Sector Público IPSASB2 considerados en el capítulo 9 del libro “Contaduría Internacional” de Mejía, Montes y Montilla, (2006, 121-128), el articulo “El modelo contable público Colombiano: entre la integración práctica y la desintegración normativa” de Iván Jesús Castillo Caicedo(2009, 149-177) y la normatividad reciente de la Contaduría General de la Nación, entre otras.

El sector público se refiere a los gobiernos centrales o federales, regionales (por ejemplo, departamentos, distritos, provincias), locales (por ejemplo, municipios y concejos) y a las entidades públicas (organismos públicos, consejos de administración, comisiones y empresas públicas).

Los  Estándares Internacionales de Contabilidad para el Sector Público NICSP son aplicados por todas aquellas entidades pertenecientes al sector público como los señalados gobiernos centrales, regionales, locales y sus entidades como ministerios, departamentos administrativos,  organismos públicos, consejos de administración y comisiones, entre otras,  excepto en el caso que se establezca lo contrario.

Las empresas públicas (en el caso colombiano empresas comerciales e industriales del Estado, sociedades de economía mixta, entre otras que están regladas conforme al derecho privado y en el último caso con aportes estatales y capital privado)  no aplicarían estos estándares  sino las NIIF emitidas por el IASB.

Los NICSP son emitidos por  la Federación Internacional de Contadores – IFAC - por intermedio del Consejo de Estándares Internacionales de Contabilidad para el Sector Público  IPSASB  que reemplazo en el año 2004 al Comité del Sector Público PSC3 .

El IPSASB fue creado  para operar el interés del Estado, el cual debe entenderse como el que  busca el interés general, con clara orientación a sectores sociales; que difiere del concepto “interés público” al que hace referencia el IASB para el sector privado (a  los grupos de interés que participan en el mercado de valores).

El IPSASB es un organismo independiente y con gran autonomía, que busca la convergencia de los estándares del sector público con los emitidos para el sector privado, aunque dicho organismo es consciente que a pesar de la importancia de esta convergencia, en algunos casos es necesario construir normas separadas para asuntos básicos de sector público, que no han sido abordados en forma integral por las NIC específicas, como por ejemplo la naturaleza de la entidad pública presentadora de información  y los principios de reconocimiento del ingreso fiscal.

El objetivo de la entidad emisora es desarrollar programas destinados a mejorar en el sector público, la administración financiera y la rendición de cuentas, que incluyen el desarrollo y la aceptación de los estándares.

El IPSASB está conformado por 15 miembros nombrados de la IFAC, pero dos de ellos podrán ser de otros organismos que no pertenezcan a la IFAC, sus integrantes son expertos en contabilidad del sector público, miembros de organismos emisores y profesionales de gran prestigio, experiencia y conocimiento. 

El IPSASB cuenta con la participación de importante organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Organización de las Naciones Unidas, la Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica, el Banco de Desarrollo Asiático, entre otras.

El estándar emitido se denomina Estándares o Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público  NICSP (IPSAS), que se viene desarrollando mediante la adaptación al contexto del sector público de  las NIC-NIIF emitidos por el IASB, por consiguiente están basados en el Marco conceptual para la preparación y presentación de estados financieros IASB, constituyéndose en la referencia apropiada para los usuarios de las NICSP.

Al desarrollar las NICSP, el organismo emisor toma en consideración y aplica los pronunciamientos emitidos por el IASB; las autoridades reguladoras del país; las instituciones profesionales contables; y otras organizaciones interesadas en la presentación  de información financiera y en la contabilidad y auditoría del sector público.

En el cuadro Nº 10 se presenta la lista de estándares para estas entidades públicas

Cuadro 10  Estándares Internacionales de Contabilidad para el Sector Público

Fuente: Mora, Montes  y Mejía (2005,35 y 36) tomado de Mejía y Montes (2005, 163), y actualización propia.

El Contador General de la Nación por atribuciones que le confiere el artículo 354 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 298 del 23 de julio de 1996 y el Decreto 143 de 2004, tiene como función uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables para el sector público que deben regir en el país.

Castillo (2009, 118) expresa que “a partir del 2006, la Contaduría General de la Nación CGN empieza a concretar un trabajo que venía desarrollando desde el año 2003, relacionado con la revisión del Plan General de Contabilidad Pública PGCP para compararlo con las 21 normas expedidas hasta ese momento (31 a la fecha)  por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público IPSASB y determinar, a partir de allí, los elementos comunes y diferenciadores que le permitieran ajustar lo que fuera pertinente en el PGCP.”

Cita Castillo que en la justificación del proyecto ‘Armonización a Estándares Internacionales de Contaduría Pública: La Experiencia de la Contaduría General de la Nación’ “Uno de los objetivos de la CGN es ajustar las normas de contabilidad pública a estándares internacionales con el fin de ‘mejorar la calidad de la información contable y estadística pública reportada por los entes para suministrar una información razonable y socialmente útil’, contribuyendo al mismo tiempo con la transparencia fiscal y un adecuado manejo de los recursos públicos”

Expresa Castillo que de este  trabajo realizado, la CGN presenta las siguientes conclusiones: “1. Que las normas contables públicas de Colombia se ajustan significativamente a los parámetros que en este sentido expide la IPSASB. 2. Que las normas contables locales han desarrollado algunos temas propios de la contabilidad estatal  y hasta el momento no han sido considerados en el proceso de normalización contable internacional. 3. Que las normas internacionales del sector público han sido tomadas de aquellas que expide la Junta de Normas Internacionales de Contabilidad para el sector privado”-IASB-

En uso de tal mandato, La Contaduría General de la Nación, luego de los cambios producto de dicho trabajo y como resultado de otros análisis sobre las normas técnicas de contabilidad pública,  incorporó criterios armonizados con las Normas Internacionales de Contabilidad Pública que aplican al sector público, mediante resolución 222 de julio 5 del 2006,  por medio de la cual adoptó el Régimen de Contabilidad Pública, la cual inicia su aplicación a partir del 1 de enero del 2007; resolución que  fue derogada por la 354 de septiembre 5 de 2007, una vez se analizaron y evaluaron la pertinencia de las inquietudes presentadas,  haciéndose necesario atender  la modificación de algunos aspectos del régimen  adoptado por la 222 del 2006.

Se establece en ambas resoluciones que el Régimen de Contabilidad Pública RCP está conformado por el Plan General de Contabilidad Pública PGCP (incluye el marco conceptual y la estructura y descripciones de las diferentes  clases que conforman los estados contables), el Manual de Procedimientos(contiene el catálogo general de cuentas, los procedimientos contables y los instructivos contables) y la Doctrina Contable Pública ( conformada por los conceptos de carácter vinculante emitidos por el Contador General de la Nación).

El RCP contiene la regulación contable pública de tipo general (contenida en el PGCP) y de tipo específico (contenida en el manual de procedimientos y en la doctrina contable pública). Desde el punto de vista estructural, afirma Castillo (2009, 119) que no se presentó cambio de modelo al continuar la metodología lógico - deductiva en la construcción del Marco Conceptual.

El ámbito de  aplicación del Régimen de Contabilidad Pública aparece en el artículo 5 de la citada ley, el cual establece que es para los organismos y entidades que integran las ramas del poder público en sus diferentes niveles y sectores. También se aplica a los órganos autónomos e independientes creados para el cumplimiento de las demás funciones del Estado; los fondos de origen presupuestal; las Sociedades de Economía Mixta y las que se les asimilen, en las cuales la participación de sector público sea igual  o superior al 50% del capital social; las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean oficiales o mixtas, esta ultimas  con inversión directa o indirecta igual o superior al 50% del capital social.

 En el citado artículo se exceptúa de dicha aplicación las personas jurídicas o naturales que tengan a su cargo recursos públicos, de manera temporal o permanente, tales como los Fondos de Fomento, las Cámaras de Comercio y las Cajas de Compensación Familiar, así como las Sociedades de Economía Mixta y las que se le asimilen, en las que la participación del sector público sea inferior al 50% del capital social.

Como resultado de una revisión estructural de la metodología de construcción del marco conceptual y las normas técnicas, para incorporar criterios armonizados con los Estándares Internacionales de Contabilidad que aplican al sector público,  se expidió igualmente la resolución 355 de septiembre 5 del 2007 donde se adoptó el Plan General de Contabilidad Pública versión 2007.1, y la resolución 356 de la citada fecha que adopto el Manual de procedimientos del Régimen  de Contabilidad Pública que están integrados por el catálogo general de cuentas, los procedimientos contables y los instructivos contables, todos ellos correspondientes a la versión 2007.1.

Las resoluciones 355 y 356 del 2007 fueron modificadas por la resolución  669 del 2008. La resolución 356 que adopto el manual de procedimientos fue también  modificada y adicionada por las resoluciones 145, 146, 205, 557 y 558 de 2008.

No obstante no darse cambios en el modelo contable, continua afirmando Castillo (2006, 120)  que “el nuevo RCP introduce algunos ajustes producto de la armonización, en el marco conceptual, especialmente en las normas técnicas y, como consecuencia de ello, en el catálogo de cuentas”, señalando algunos cambios importantes.

La Contaduría General de la Nación, tal como se expresa  en los considerandos de la resolución 222 del 2006,  ha venido   realizado una revisión estructural de la metodología de construcción del marco conceptual y las normas técnicas, para incorporar criterios armonizados con los Estándares Internacionales de Contabilidad que aplican al sector público;

La revisión de estas normas permite conocer el  verdadero nivel de armonización que se establece en  las mismas,  término de  armonización que es opuesto al término estandarización, pues implica reconciliación de puntos de vista diferentes,  lo cual es un enfoque más práctico, pues se convierte en un asunto de mejor comunicación de información, en forma tal que se pueda interpretar y comprender internacionalmente. La armonización consiste en reconocer tales particularidades nacionales e intenta en primer lugar reconciliarlas con los objetivos de otros países y en segundo lugar el de corregir o eliminar algunas de esas barreras con el fin de conseguir un grado aceptable de armonización; proceso de análisis de fondo que escapa a los objetivos del presente trabajo.

Señala Castillo (2009, 137) que “el modelo contable en Colombia se desarrolla en una dirección que busca una integración en la información financiera (presupuestal- patrimonial – costos), pero con grandes tropiezos en el aspecto normativo, al existir diferentes entes públicos con funciones de normalización sobre la contabilidad y el presupuesto, lo cual genera inconvenientes en el proceso y hasta incoherencia en las normas expedidas”, tal como se puede apreciar  en el artículo 354 de la Constitución Nacional  de 1991.

Esta duplicación se observa cuando la Contaduría General de la Nación emplea asientos contables por partida doble y registros acumulativos(devengados),  mientras la Contraloría General de la República consolida las cuentas públicas en valores de caja, lo cual hace inoportuno y difícil la evaluación del desempeño y la planificación del presupuesto. Esto sin contar que cada Superintendencia tiene su propio plan único de cuentas (PUC), de acuerdo a sus necesidades de control y supervisión, configurándose en un  hibrido de 15 esquemas contables diferentes que “navegan”  entre algunas NIIF y los principios de contabilidad generalmente aceptados. 

 Lo anterior hace urgente una única metodología contable para el registro y la consolidación de la información, evitando también la duplicación de responsabilidades y permitiendo una mayor transparencia; sistema de contabilidad que debe ser incorporado al Sistema Integrado de Información Financiera SIIF del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para darle así mayor valor agregado a todo el sistema.

En síntesis, señala Castillo (2009, 145), el sistema contable público en Colombia debe procurar una mayor integración de los diferentes subsistemas (presupuestal, financiero – patrimonial que incluye el de previsión y control, y de costos) en lo regulatorio y en su operatividad, en donde se informe, en primer lugar, y de manera individual, sobre la situación en la que se encuentra el patrimonio, las finanzas y los resultados obtenidos por las diferentes entidades públicas en un  periodo y, en segundo lugar, se dé cuenta, a través de procesos técnicos de consolidación sobre la situación de un grupo de entidades debidamente clasificadas desde el punto de vista económico y/o jurídico. Este plan de cuentas permitirá una revisión del sistema actual para que cubra todas las necesidades en materia de gestión de las finanzas públicas, transacciones financieras y presupuesto, más aún si se busca consolidar la armonización con  las normas internacionales de contabilidad, proceso que se adelanta desde la Contaduría General de la Nación.