LA POLÍTICA DE COMPETENCIA Y EL PROCESO DE REGULACIÓN EN MÉXICO, 1993 1999
Fernando Ramírez Hernández(*)
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4.3 Resultados de la regulación sectorial
En esta sección nos centraremos en los sectores de telecomunicaciones, gas natural y ha realizar algunos comentarios sobre el caso de la industria eléctrica y la desregulación de la industria del transporte. En el capítulo 3 al hablar sobre la estructura institucional y organizacional de la regulación en México también se comentó lo referente al Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria y los aspectos de metrología y normalización. Dichos organismos se consideraron dentro del trabajo porque forman parte del proceso de desregulación, pero los resultados sobre la actuación esas entidades no se analizarán específicamente, sobretodo debido al espacio. Sin embargo, en un apartado posterior se menciona cuál es la importancia de la normalización para la regulación y la aplicación de la política de competencia.
4.3.1 Las telecomunicaciones: servicio telefónico de larga distancia
La importancia del sector telecomunicaciones no es su aportación al Producto Interno Bruto (PIB) sino las externalidades que generan a los demás sectores de la economía. Stiglitz, señala, en promedio el sector de las telecomunicaciones contribuye entre 1 y 2% del PIB. Pero es un sector central para el resto de la economía, tanto en países desarrollados como en países en desarrollo.... La información es de gran importancia para las empresas les permite identificar nuevas oportunidades, nuevos tamaños de mercado y satisfacer nuevas necesidades.
En el caso de México (como ya se comentó en el capítulo anterior), la telefonía era un sector donde únicamente el gobierno podía realizar actividades porque se consideraba la existencia de un monopolio natural, ésto ha cambiado sobretodo gracias a los avances tecnológicos. Esos avances han permitido la competencia en el sector. En el caso de México, el primer paso fue modificar el Título de Concesión en 1990 permitiendo la participación de privados. En el Título se estableció un periodo para permitir a la empresa recién creada modernizar su infraestructura a fin de que al liberalizar el mercado en 1996, pudiera competir con las empresas extranjeras.
Con el fin de regular las actividades del monopolio privatizado en 1995 se creó la LFT y en 1996, la Cofetel. La LFT es considerada por la misma Cofetel como una ley de carácter procompetitivo y según el mismo organismo, los resultados de la liberalización del sector así como de la competencia son los siguientes: la tarifa del servicio de larga distancia ha sido reducida aproximadamente 50% en términos reales, mientras el número de llamadas telefónicas se han incrementado en un porcentaje anual de 15%.
Además, según la Cofetel, los mayores avances se han logrado en los servicios telefónicos de larga distancia, con la entrada efectiva de competidores. Situación reflejada en una participación de mercado de entre 25 y 30% adquirida por los competidores de Teléfonos de México y en un descenso de 40% en tarifas de larga distancia.
No obstante los avances todavía existen importantes rezagos en cuanto a los servicios. La Cofetel calcula que en 1997, la penetración de los teléfonos era sólo de 9.8 líneas por cada 100 personas y para 1998, de 10.3; en tanto el promedio de los países de la OCDE es de alrededor de 50 líneas por cada 100 personas. Es decir, la densidad telefónica es aún muy pobre, sin duda, a esa situación ha contribuido la falta de competencia en la telefonía local donde Telmex todavía conserva el monopolio (Gráfico 4.1).
México sigue estando en el extremo inferior de las comparaciones entre países miembros de la OCDE. Los niveles de precios excede en montos considerables a los de otros países miembros de la OCDE. El índice de penetración es el más bajo de la OCDE, es de apenas la mitad del que tiene el siguiente país con el índice más bajo, Polonia (que duplicó su tasa de penetración, pasando de 10 a 20 líneas por cada 100 personas desde 1990).
Gráfico 4.1
Fuente. Elaboración propia en base a datos de Cofetel y la OCDE.
Desde los últimos años de la década de los 80´s, se inició un proceso de inversión a fin de privatizar la empresa, el proceso de inversión se intensificó ya en manos de los concesionarios -aunque desde 1994, la tasa de inversión se ha venido reduciendo, impactando el crecimiento del número de líneas-, se modernizaron varias áreas, el mayor énfasis se puso en la digitalización del sistema, mientras en 1990, era de 29% para 1999, el sistema estaba digitalizado en 99.6%. Lo que hace suponer una mejora en los servicios y se refleja en el número de fallas ocurridas por cada 100 llamadas telefónicas (Gráfico 4. 2).
Por otra parte, si bien tanto la Cofetel como la OCDE consideran que los precios han disminuido a raíz de la entrada de la competencia en los servicios de larga distancia nacional e internacional. En realidad, los precios no han disminuido de manera uniforme, mientras los precios de los servicios de larga distancia han disminuido, los del servicio local se han incrementado despertando controversias entre el organismo regulador y las empresas competidoras de Telmex, al respecto abundaremos más adelante.
Gráfico 4. 2
Fuente. OECD, Communications Outlook 1999.
Por su parte, los precios de interconexión cobrados por Telmex a sus competidores por el uso de su red local a fin de prestar el servicio de larga distancia han venido decreciendo, pasaron de cerca de 6 centavos de dólar por punto por minuto en 1997 a cerca de 2.6 centavos de dólar por punto por minuto en 1999. Según el reporte de reforma regulatoria de la OCDE, esto representa una disminución rápida con respecto a lo sucedido en otros países (Ver gráfica 4.3). Aunque, las comparaciones internacionales del mismo organismo sugieren que los niveles actuales de los precios de interconexión en México aún cuando han disminuido rápidamente, siguen siendo altos con respecto a los estándares internacionales.
Para la OCDE tal situación puede deberse a la elección por parte de las autoridades mexicanas de un equilibrio diferente entre las fuentes de ingreso (rentas mensuales, llamadas locales y precios de interconexión) necesarias para cubrir el costo del servicio telefónico local. Los precios de interconexión pueden ser superiores para mantener bajo el costo del servicio telefónico local.
Gráfico 4.3
Fuente. Centro de Análisis y Difusión Económica(CADE). *Las tarifas de interconexión de las empresas extranjeras en la gráfica incluyen cargos por llamadas no concluidas y por puertos de interconexión. Telmex (1) incluye dichos cargos, mientras que Telmex (2 ) no.
Además de la polémica sobre las tarifas de interconexión, el sector de las telecomunicaciones en México ha enfrentado problemas respecto a la composición de la canasta básica de servicios y el sistema de precios tope. La canasta se ajusta a un sistema de precios tope consistente en la aplicación de un límite máximo a la tarifa promedio ponderada de la canasta de servicios básicos controlados. El problema fundamental es que en dicha canasta se incluyeron servicios de telefonía local y de larga distancia, permitiendo a Telmex efectuar subsidios cruzados, es decir, aumenta las tarifas de telefonía local donde es monopolio y disminuye las de larga distancia con lo cual queda en una posición ventajosa respecto a sus competidores. Esta problemática situación se ha agudizado debido a que la inclusión de los mencionados servicios tenía como fin rebalancear las tarifas del servicio local y de larga distancia, el plazo para dar por concluido dicho rebalanceo era marzo de 1998, a la fecha sigue operando el mismo sistema provocando la molestia de los competidores de Telmex.
Aunque las quejas no han sido únicamente de las empresas competidoras, la OCDE se ha pronunciado al respecto, de la misma manera lo ha hecho la Federal Communications Commission de los Estados Unidos. El 28 de julio de 2000, la Representación Comercial de los Estados Unidos (USTR) presentó ante la OMC una queja acusando a México por su incumplimiento en la apertura de su sector telecomunicaciones. En un documento publicado por el Centro de Análisis para la Difusión Económica (CADE), se menciona la posibilidad de captura regulatoria, su suposición la sustenta en los hechos antes presentados y sobretodo en la lentitud de la Cofetel para buscar una solución.
No obstante haberse reconocido por la Comisión Federal de Competencia, la existencia de una situación de poder de mercado en manos de Telmex, no se ha actuado al respecto, a pesar del anunció hecho por la Cofetel en diciembre de 1998 en el sentido de aplicar una regulación adecuada para combatir tal poder de mercado.
En 1999, tanto la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y la Cofetel acordaron emitir regulaciones adicionales a fin sujetar a Telmex en su carácter de operador con poder de mercado, hasta el momento no existe o está en vigor la regulación asimétrica.
La captura del regulador en el caso de la telefonía de larga distancia en México es una situación real a ello ha contribuido el mal diseño institucional de la Cofetel y de la LFT. No obstante, las recomendaciones y dictámenes encaminados a limitar el poder de mercado de Telmex, la Cofetel no ha sido capaz de hacer cumplir a la empresa con las resoluciones tomadas. El mal diseño de las leyes ha llevado a que Telmex no únicamente aproveche el derecho constitucional de ampararse haciendo los esfuerzos de la Cofetel y de la CFC inútiles al menos hasta 1999, Telmex incluso ha llegado a señalar al contenido y por tanto la aplicación de la LFCE como inconstitucional.
Por otra parte, la Cofetel ha estado muy por debajo de lo que correspondería a un organismo de su nivel, pero es necesario considerar que al momento de crearse tanto la LFT como la Cofetel, el Título de Concesiones de Telmex tenía 5 años de haberse otorgado. Con ello, al momento de la creación del regulador la empresa concesionaria contaba con un poder de mercado sustancial sólo limitado en el papel. En realidad, los límites establecidos en el Título de Concesión no se hicieron cumplir.
Desde el momento mismo en que se pensó privatizar la empresa estatal, debió haberse planeado la regulación porque no obstante los restricciones establecidas por la Secretaría de Comunicaciones en el Título de Concesión no se vigiló el cumplimiento de los compromisos contraídos por los concesionarios y explícitos en el Título. El Título de Concesión de Telmex establece en el capítulo dos y apartado nueve, que en ningún caso la empresa podrá aplicar prácticas monopólicas cuyo fin sea impedir una competencia equitativa con otras empresas en las actividades que desarrolle directa o indirectamente a través de sus filiales. Queda prohibido a Telmex la realización de actos, convenios, acuerdos o combinaciones que tengan por objeto constituir ventaja exclusiva indebida a su favor o de otras personas, o que tiendan al monopolio de mercados complementarios a los servicios concesiones. El Título también establece la prohibición a la existencia de subsidios cruzados, autoriza a la autoridad a establecer control tarifario e incluso se establece la posibilidad de retirar total o parcialmente la concesión entre otra cosas por violaciones graves y reiteradas a las condiciones impuestas por este título, negarse a interconectar a otros concesionarios y/o realizar prácticas monopólicas.
Joseph Stiglitz señala, si la competencia no existe, crear un monopolio privado no regulado probablemente resultará en precios aún mayores para los consumidores. Y agrega, debe haber limites a la privatización o al menos para aquella que se hace sin regulación. Además indica, la competencia provee de incentivos para mayores inversiones mientras que el servicio se expande, se incrementa la eficiencia y disminuyen los precios.
Otro aspecto problemático en la aplicación de la regulación es el retraso de la actuación del regulador provocado por la poca flexibilidad de las leyes. En el caso de México, la modificación o aprobación de una nueva ley es un largo proceso. En el caso de la regulación se ocasiona un vacío o demora en la regulación. El vacío regulatorio puede ser beneficio porque incentiva a las empresas a ser más eficientes durante el periodo en que sus actividades carecen de regulación; sin embargo, en México el vacío regulatorio en las leyes está ocasionando ineficiencia porque los bajos precios cobrados por Telmex en sus tarifas comerciales se compensan con los altos costos de las tarifas residenciales.
La infraestructura legal y reguladora se refiere tanto a las leyes y sus reglamentos como a la administración e impartición de justicia. Este tema es complejo y obliga a analizarlo con una visión integral: la modernización de los textos legales no será suficiente sin una actualización paralela de su operatividad y ambos deben responder a un entorno de mayor competencia y al proceso de globalización económica.
Aunque la demora en la actuación de la Cofetel no es exclusiva de ese organismo, la OCDE ha reconocido en el informe sobre reforma regulatoria en México, si bien los procedimientos de la CFC están controlados por límites claros y metas de tiempo. No obstante, algunos observadores han criticado a la CFC por decidir lentamente. A menudo la razón proviene de demoras debidas a apelaciones en los tribunales o de una observación rigurosa de los procedimientos necesarios para reducir el riesgo de perder dichas apelaciones. Las partes recurren a menudo a este derecho otorgado por la Constitución (apelar o bien ampararse) y el resultado ha sido la demora en los procedimientos de la CFC.
Desde mi punto de vista la captura la hacen evidente los diversos casos antes citados, si bien la Cofetel ha actuado, no lo ha hecho tan rápido como debía y en la mayoría de las ocasiones únicamente ha emitido boletines. No ha hecho cumplir sus resoluciones, por ejemplo, intentó corregir la situación de las tarifas discriminatorias, para lo cual, en marzo de 1999, emitió una resolución sobre las tarifas que debían prevalecer en el mercado. La resolución no fue acatada por Telmex sino que esta empresa aplicó programas de descuento a sus clientes empresariales, tal situación puede considerarse una estrategia depredadora contra sus competidores que la Cofetel no se ha preocupado por resolver.
La intervención de la Cofetel ha sido tibia y temerosa de las reacciones de Telmex. Cuando la CFC emitió la declaración de poder sustancial en cinco mercados relevantes en diciembre de 1997, la Cofetel tardó más de dos años en señalar que regularía las tarifas monopólicas (solo lo hizo después de las elecciones de julio de 2000 y de una fuerte presión nacional e internacional).
En el caso de las telecomunicaciones la CFC cumplió con su papel al determinar el poder de mercado de Telmex, el siguiente pasó sería la aplicación por parte de la Cofetel de la LFT respecto a la determinación de tarifas de interconexión y obligar a Telmex a hacer efectiva la metodología para el cálculo de los costos.
El pobre desempeño del sector de la telefonía pública en México se explica por la existencia de un marco legal impreciso y poco transparente, y de un regulador sin verdadera independencia para tomar decisiones. Esto implica que son las deficiencias y omisiones en los marcos legal y regulatorio las que propician que el operador dominante pueda expropiar rentas de los competidores y capturar al regulador, además de que mantiene abierta la puerta para que las autoridades obstaculicen el desarrollo del sector al perseguir otras metas económicas (como la procuración de la estabilidad en los mercados financieros).
El punto fundamental está entonces en analizar el diseño institucional de la Cofetel a fin de determinar si en realidad goza de autonomía y actúa conforme a las leyes correspondientes o si lo hace de manera discrecional. Tal situación no es nueva y fue reconocida por el Presidente del organismo regulador.
Quien señala, si bien la Cofetel es una entidad autónoma, fortalecer su independencia es crucial. Existen al menos tres conceptos en los cuales debería tener independencia: la separación de las funciones regulatorias de las operativas, libertad de presiones políticas directas y procedimientos justos y transparentes.
Los cambios en la LFT deben empezar por dotar de mayor independencia a la Cofetel dado que ésta en la actualidad sólo tiene capacidad para proponer, opinar, coordinar, administrar, registrar, vigilar, etc., pero no para tomar decisiones. La toma de decisiones está en manos de la SCT, la que a su vez depende del Ejecutivo. También, debe evitarse que sus Comisionados (quienes son los encargados de deliberar y decidir asuntos y en la actualidad son designados por el titular del Ejecutivo Federal, a través del Secretario de Comunicaciones y Transportes) estén expuestos a los vaivenes políticos, para lo cual convendría otorgarles permanencia inter-sexenal.
