Los países pobres

 

Hans W. Singer (1910-2006)

Este texto es el capítulo tercero del libro "Rich and Poor Countries" (George Allen & Unwin, 1977) publicado en español por la Editorial Pirámide en 1982.

En el capítulo anterior se ha intentado centrar la atención en la naturaleza de los desequilibrios que caracterizan a la economía internacional actual. Se ha mantenido que la distancia tecnológica que existe entre los países ricos y pobres es la causa principal de este desequilibrio. El hecho de que los países ricos sean el hogar natural de la inversión multinacional y de la investigación y desarrollo científicos y tecnológicos, conforme a su dotación de factores, nos ayuda a explicar la razón de que, en términos relativos, les sea más fácil a estos países progresar económicamente con más rapidez y mantener altos niveles de producción, empleo, inversión y consumo. Por otro lado, los países pobres no pueden lograr ni sostener altos niveles ni un crecimiento rápido, precisamente porque no tienen las instituciones capaces de crear y fomentar una tecnología que se base en su propia dotación de recursos y que pueda soportar sus altos índices de aumento de población. En todos los países ricos que comenzaron a desarrollarse más tarde, los días iniciales del rápido desarrollo se caracterizaron por la aparición en masa de numerosos grupos de negocios, instituciones de investigación, etc., que aprendieron de los países más antiguos las técnicas que entonces regían y, después, adaptaron dichas técnicas para su propio uso. Esto permitió a países como Japón y Alemania saltarse innumerables etapas y servirse de la experiencia de los países anglosajones. De ahí que el ritmo del desarrollo de estos países haya sido mucho más rápido que el de los países industrializados más antiguos.

¿Por qué la actuación de los países pobres de la actualidad es tan diferente de la de alguno de los países pobres de, por ejemplo, hace cien años? La respuesta a esta pregunta radica en la mayor fuerza relativa de los países que ahora son ricos, y la mucho mayor debilidad relativa de los países pobres actuales. La distancia entre los países ricos y pobres se ha acrecentado de tal manera que los países pobres ya no pueden subsanar sus deficiencias de la forma que lo hicieron varios de los entonces países pobres durante el último siglo.

El desarrollo se produce allí donde se realiza un cambio estructural en la economía. Los países pobres del pasado lograron reestructurar las relaciones sociales, económicas y tecnológicas que estaban impidiendo su desarrollo. Por otro lado, los LDC modernos encuentran que la introducción de este tipo de cambio en su marco social y económico es una tarea extremadamente difícil. En el análisis final, lo que está reteniendo a los países pobres es su incapacidad para dar cabida al cambio estructural necesario.

En este capítulo nos detendremos un poco en analizar la estructura de la economía de un país pobre «típico», lo que nos permitirá comprender: a) las formas en que los países ricos pueden ayudar a los pobres y b) la medida en que los países pobres pueden, y deben, ayudarse a sí mismos. El hecho de que un país sea pobre refleja la existencia de un conjunto de relaciones estructurales entre los sectores y los factores de la producción que impiden el desarrollo. A menudo se olvida que el desarrollo significa crecimiento más cambio. Para iniciar un proceso de desarrollo sostenido es, por tanto, necesario: a) cambiar el patrón existente de las relaciones económicas de tal forma que el dinamismo desencadenado de la estructura económica impulse el crecimiento de la producción; b) hacer que este crecimiento de la producción sea auto sostenido, y c) extenderlo a todos los sectores y grupos de la población, en especial a aquellos que se encuentran por debajo de la cima de pobreza.

Por tanto, para que un país se desarrolle es necesario la formulación y posterior aplicación de una estrategia específica que identifique, a la vez, los cuellos de botella y los métodos para superarIos. Por supuesto, dicha estrategia debe variar dependiendo de los países y de acuerdo con los tiempos, dado que los factores que impiden el desarrollo no son iguales en todos los países del Tercer Mundo, hecho que ayuda a explicar el fracaso de los economistas para formular una teoría general del desarrollo.  

La estrategia del desarrollo que se elija debe tener en cuenta la interrelación de los diferentes sectores económicos del país. Las personas encargadas de la planificación tendrían que concentrarse en promover el desarrollo en aquellos sectores que estén más vinculados al resto de la economía. En otras palabras, debe darse prioridad a las necesidades de los sectores que, si se desarrollan, prometan dar el impulso necesario para que el resto de la economía entre en un rápido proceso de crecimiento o, que si no se desarrollan, puedan impedir el desarrollo de la economía de forma crucial. El sector del comercio exterior, por ejemplo, merece atención en los países en que el desarrollo industrial depende básicamente de la disponibilidad de ciertos inputs que no pueden producirse a nivel internacional. Y toda estrategia de planificación debe concentrarse en el objetivo primordial de reducir la pobreza y utilizar más plena y eficazmente los recursos disponibles humanos y de otro tipo, lo que quiere decir que la política del desarrollo debe centrarse en los problemas del empleo y de la dis tribución de la renta.

La medida en que los países ricos pueden ayudar (o entorpecer) el desarrollo de los países pobres, depende de un modo crítico del papel y la importancia del sector exterior en estos últimos. Se puede valorar mejor la importancia de dicho sector por la posibilidad que exista de sustituir los recursos extranjeros por los internos. Países que no tie nen un índice de comercio e inversión extranjeros alto en relación a su PNB, pueden, sin embargo, depender del suministro de importa ciones cruciales que no sustituyen sus recursos internos y que producen considerables efectos ligados hacia adelante y hacia atrás. El comercio también puede ser importante porque lleva a una expan sión del empleo o a un cambio deseable en el modelo de distribución de la renta, incluso aunque no signifique un rápido incremento del PNB per cápita. Por otro lado, es posible que algunos sectores de la economía no se vean afectados por las entradas de recursos extranje ros. Así, el equilibrio entre la utilización de los recursos nacionales y extranjeros dependerá de la medida en que los sectores en crecimien to de la economía necesiten estos recursos. Las relaciones estructura les, incluyendo específicamente la distribución de la renta, dentro de la economía, determinarán la proporción de recursos nacionales y extranjeros que se necesitan. Por tanto, antes de analizar el comercio y la ayuda, debemos hablar de la estructura de las economías de los países subdesarrollados y fijamos en los cambios estructurales más importantes que son indispensables para iniciar un proceso de desa rrollo autosostenido.  

3.1. La estructura económica de los países pobres: unidad en la diversidad

Los países pobres del mundo incluyen toda Asia, con la excep ción de Japón, toda África, salvo Sudáfrica, y todo el hemisferio occidental excepto Estados Unidos y Canadá (es decir, Latinoamérica y el área del Caribe). Definidos así, los países en desarrollo incluyen alrededor de dos tercios de la población mundial, aproximadamente 2.500 millones y medio de personas. Mucho de lo que diremos a con tinuación también atañe a los países más pobres de la franja meridional de Europa (a saber, Portugal, España, Rumanía, Bulgaria, Grecia, Yugoslavia y el sur de Italia).

La mención del sur de Italia nos trae a colación lo que se simplifica la cuestión cuando se habla de los «países» más pobres; muchos o todos los países más ricos (por ejemplo, el Reino Unido y Estados Unidos) tienen regiones o grupos con renta muy baja y con muchas de las características de los países más pobres y menos desarrollados.

Por otro lado, muchos países pobres tienen áreas o enclaves de resplandeciente modernidad, y puede que sus grupos de renta más alta tengan un nivel de vida muy superior al del promedio de las clases altas de los llamados países más ricos. Las diferencias regionales (como las que existen entre el sur y el noroeste de Brasil) pueden ser tan grandes como las que existen entre países ricos y pobres. No obstante, no hay que preocuparse demasiado por esta simplificación siempre que apreciemos debidamente la diversidad de situaciones dentro de los países más pobres y recordemos que «desarrollo» debe significar el hacer avanzar a los grupos y regiones más pobres.

Más grave es otra simplificación. Los «países en desarrollo» incluyen 120 países independientes, y otros treinta a cuarenta territorios dependientes (algunos de los cuales es posible que se conviertan ya en países independientes), que se diferencian unos de otros prácticamente en todos los aspectos imaginables salvo en que, en general, todos dependen en menor o mayor medida de los países ricos en lo que a tecnología y conocimientos se refiere. Algunos de los países pobres son grandes y están muy poblados (como la India y China), mientras otros son minúsculos miniestados. Unos tienen gobiernos buenos y estables; otros están muy mal gobernados. Unos tienen petróleo u otros valiosos recursos; otros tienen muy poco o nada (que se sepa ahora). Algunos representan arterias naturales del tráfico mundial (por ejemplo, Singapur y Hong Kong); otros están apartados y aislados del mar (por ejemplo, Nepal, Bolivia, Chad y Afganistán). Unos son muy primitivos y no pasan de tener una agricultura de subsistencia tradicional; otros tienen una estructura industrial, urbana y social sofisticada (como la India, Brasil y Egipto). Unos han experimentado un rápido crecimiento en el pasado más reciente; otros han estado estancados. Unos han sufrido grandes cambios en el orden social y político durante este mismo período; otros se han quedado atrás con sus tradiciones. Algunos son ultracapitalistas, otros son comunistas y están planificados desde el centro, mientras que la mayoría son economías mixtas en varios grados. El hecho es que el mundo no está claramente dividido en dos clases de países, unos ricos y los otros pobres. Más bien se trata de un continuo, y en muchos aspectos sería más útil distinguir tres o cuatro clases de países que representan diversas «fases» del desarrollo. Tres de ellas serían: los países desarrollados auténticamente maduros (por ejemplo, Estados Unidos, Canadá, el Reino Unido, Francia y Alemania); los más pobres entre los países más desarrollados, de los cuales muchos están alcanzando ya el mismo nivel (Italia, España, Grecia, y Japón, y es de suponer que también la URSS, Checoslovaquia, Polonia y Yugoslavia) y los más desarrollados de entre los países más pobres, de los cuales muchos tienen un status intermedio y muchos también están alcanzando el mismo nivel con rapidez (Brasil, México, Singapur, Israel, Corea del Sur y Turquía). Los países de la OPEP forman un grupo aparte, ya que, aunque ricos, a menudo tienen infraestructuras socioeconómicas primitivas y endebles incapaces de absorber los ingresos que ganan. Por último, están los países muy pobres (la India, Pakistán, Indonesia, Bangladesh, Haití, Etiopía y Chad) que ilustran una gran variedad de circunstancias.

No todos los países en desarrollo son pobres, aunque sí en su mayoría. Por tanto, hay que tener cuidado y no identificar desarrollo con aumento de la renta per cápita, lo que supondría una gran estrechez de miras. El desarrollo es mucho más que un incremento de la renta per cápita; es deseable por muchas y complejas razones de las cuales el incremento de la renta per cápita es sólo una. Un aumento en la renta per cápita que refleje un incremento de la producción en muchos aspectos, es únicamente el producto final de factores y fuerzas que producen el desarrollo económico, más que su causa o esencia. Incluso el objetivo último del desarrollo es mucho más que el mero incremento de la renta per cápita; las cuestiones referentes al uso y distribución de esta renta son dimensiones tan importantes de los planes del desarrollo como su incremento. Una sociedad buena no es lo mismo que una sociedad opulenta, ni tampoco una sociedad mejor implica una sociedad más rica. De hecho, un estudio del desarrollo debe plantearse fundamentalmente cuáles son sus metas y objetivos últimos.

El aumento de la producción a expensas de la total destrucción del equilibrio ecológico a nivel nacional e internacional es decididamente indeseable. De igual modo, la aniquilación de las culturas nacionales y las tradiciones étnicas de los pueblos del Tercer Mundo no es necesariamente un coste del desarrollo universalmente aceptable. Los responsables de la formulación y ejecución de los planes del desarrollo deben reconocer que el desarrollo conlleva cambio político y social. La justificación de políticas específicas no debe buscarse en la aplicación de criterios económicos intolerantes basados en el coste-beneficio, sino más bien deben apoyarse en un consenso sociopolítico que defina los objetivos de la política nacional del desarrollo. Tales objetivos se relacionarán normalmente con el deseo de bienestar material, seguridad social y económica, inmunidad contra las necesidades más acuciantes, preservación de las instituciones nacionales, etc.

El caso de la India es un ejemplo de que el PNB per cápita y el PNB agregado no sirven de medidas del progreso de los LDC, según aparece en un interesante estudio realizado por dos economistas indios (1). Estos dos autores analizaron el progreso de la India durante la década 1954-1964 sobre la base de veintiún factores que pueden tomarse como indicadores del aumento del potencial del desarrollo. Tales son: número de fábricas instaladas, capacidad de poder, capacidad de transporte (varios indicadores), área neta de regadío, comunicaciones postales y otras, producción e importación de bienes intermedios y de capital, número de sucursales bancarias, matrículas en colegios de primera y segunda enseñanza, universidades y politécnicas, número de obreros y asalariados en las fábricas, patentes registradas, y fertilizantes consumidos. Sobre la base de estos indicadores, los autores sacaron la conclusión de que el índice de progreso de la India durante la década fue del 7,3 por 100 anual, más del doble del índice de crecimiento de la renta nacional a precios estables, que fue sólo de un 3,5 por 100. Los autores concluyeron que «esto parece sugerir que, siempre que se mantenga el ímpetu del proceso de desarrollo, el índice de crecimiento de la renta nacional podría acelerarse una vez completada la fase de adaptación». Una discrepancia similar parece aplicarse a los LDC en general, si bien la relación entre el crecimiento real y el incremento del PNB podría cambiar de sentido en otros casos. Sin embargo, por otro lado, hay datos, en el caso de la India y también de otros países, de que la situación, medida en cuanto al número y proporción de habitantes que viven por debajo de una línea muy baja de pobreza, de hecho ha empeorado y no mejorado (2). Los hechos son, por tanto, desconcertantes y difíciles de interpretar.

Aunque el medio físico y las dotaciones de recursos de los países en desarrollo difieren mucho, nos es posible, sin embargo, identificar un conjunto más o menos común de procesos y relaciones económicas que impiden la plena utilización de sus recursos. Los economistas se refieren con frecuencia a estos procesos, haciendo hincapié en que el desarrollo se ve entorpecido por la acción y dominio de una serie de círculos viciosos entrelazados. Las diferentes características de la economía están de tal forma interrelacionadas que es difícil, si no imposible, un avance general. En un sentido global y general se puede identificar una serie de características que determinan las relaciones estructurales que son peculiares de los países pobres.

Una característica importante que ha refrenado la expansión de la producción per cápita ha sido el índice de crecimiento de la población. No hay duda que sería arriesgado, y quizá poco realista, mantener que un país determinado haya alcanzado, o superado, su nivel óptimo de población. Este último es un límite que retrocede constantemente con los incrementos de la eficacia de la utilización de los factores y con el avance tecnológico. Sin embargo, en los países pobres de hoy, frente a los países en desarrollo del último siglo, el aumento de la población impide en gran medida el crecimiento de las capacidades productivas. El índice de crecimiento de la población en los países más pobres se destaca estadísticamente como el principal factor que explica la razón de que la distancia relativa, sin mencionar la distancia absoluta, en la renta per cápita que les separa de los países ricos, haya seguido aumentando a pesar de que los primeros han logrado últimamente nivelarse con los ricos en lo que se refiere al índice de crecimiento de la producción global. Lo que es más, el índice de crecimiento de la población que prevé las Naciones Unidas para los años setenta es incluso mayor que el de la década anterior, es decir, 2,65 por 100 anual frente al 2,5 por 100. El alto índice de crecimiento de la población tiene, por supuesto, otro significado más profundo para el desarrollo, además del efecto puramente estadístico de reducir el índice de crecimiento per cápita a sólo la mitad, o menos, que el del crecimiento global.

La alta natalidad de los países pobres significa que la proporción de niños y jóvenes en cualquier época es mucho más alta que en los países ricos. Lo normal es que en los países pobres la mitad de la población tenga menos de quince años, y que casi dos tercios no hayan cumplido los veinticinco. Esto significa que los países pobres tienen que dedicar una proporción de sus recursos aún más elevada a la tarea de educar a una nueva generación de productores, además de tener que suministrar servicios de cierta categoría a una población acrecentada y en vías de rápida urbanización.

Las bajas rentas per cápita de los países pobres impide que se genere un considerable superávit para invertir. Los nuevos sectores del crecimiento económico moderno, de este modo, siguen siendo pequeños, especialmente en lo que al empleo se refiere, y con frecuencia están bajo el control extranjero, mientras que el conjunto de la economía se queda sin la infusión de nuevo capital. En los países pobres la producción agrícola supone alrededor del 40-50 por 100, mientras que en los países ricos el ratio es 5-10 por 100. Además, unos tres cuartos de la población total de un país pobre se ocupa del sector agrícola. Desde que Ragnar Nurkse propuso convertir el «excedente» de mano de obra rural en capital, y desde que Arthur Lewis en su famoso documento de la Manchester School habló de la «oferta ilimitada de mano de obra» en los países en desarrollo, se ha venido discutiendo si puede decirse que la gente del sector agrícola está en paro o si más bien no se la utiliza debidamente. No obstante, el problema de la falta de empleo productivo en los países pobres no se limita ni mucho menos a la agricultura, existe también en grado importante en los sectores urbanos y no agrícolas. De hecho, la infrautilización de todos los factores de la producción (capital, mano de obra, etc.) es una característica fundamental de la economía de un país pobre. La infrautilización de la mano de obra es, a la vez, causa y efecto de la distorsión de los patrones de consumo e inversión y de las grandes y crecientes desigualdades de la distribución de la renta. Un país pobre no se puede permitir el lujo de asignar recursos más que a los usos más esenciales y, sin embargo, tal concentración puede chocar con la estructura de la demanda, lo que refleja una distribución de la renta muy desigual. De todo esto resulta que la inversión en la infraestructura socioeconómica está muy por debajo de su nivel óptimo. El bajo nivel de gastos en educación, sanidad, transportes, disposiciones sobre créditos y comercialización, etc., conduce a altos índices de mortandad, a medidas inadecuadas de sanidad pública, necesidades educacionales y nutritivas, acceso inadecuado a los servicios y ayudas públicas, a la vez que las diferencias de clases del país se acrecientan. Los países piensan con frecuencia, aunque erróneamente, que deben tolerarse tales condiciones y fomentar una distribución de la renta desigual, a fin de conseguir un superávit para invertir y que ello conduce a un crecimiento de la economía que más tarde beneficiará a las masas.

Estos estrangulamientos estructurales «típicos» de una economía pobre reflejan su incapacidad básica para desarrollar y utilizar una tecnología que se abastezca de sus propios recursos y se ocupe del rápido crecimiento de la población. El gran renacimiento científico y tecnológico que está teniendo lugar en el mundo desde principios de este siglo, apenas si se ha dejado sentir en los países pobres. Salvo raras excepciones, estos países dependen de los países más ricos para cubrir sus necesidades tecnológicas.

Los países más ricos del Tercer Mundo (no sólo los productores de petróleo sino también otros que pueden beneficiarse de alzas en los precios 'de las exportaciones de productos básicos) no tienen el problema de bajos índices de inversión; tienen muchos recursos financieros, pero el subdesarrollo de su infraestructura socioeconómica dificulta el desarrollo y el cambio estructural. Por tanto, a pesar de la abundancia de divisas y de fondos de inversión, las oportunidades de invertir son muy limitadas y su atraso tecnológico refrena sus esfuerzos en favor del desarrollo. Así pues, todas las naciones del Tercer Mundo comparten el deseo de participar en la dirección de la economía internacional e influir en la difusión de la tecnología a nivel internacional. Prácticamente todos los gastos mundiales en ciencia y tecnología se producen en los países más ricos, y, por tanto, la investigación y el desarrollo están naturalmente enfocados a resolver sus problemas con métodos apropiados para sus circunstancias y recursos. Pero los problemas de los países pobres son otros; por ejemplo, les hace falta una investigación que idee productos simples, que desarrolle una producción para mercados más pequeños, que mejore la calidad de los productos tropicales y descubra nuevas utilizaciones de los mismos, y, sobre todo, que desarrolle unos procesos de producción que utilicen su abundante mano de obra. En cambio, se da prioridad a las armas sofisticadas, a la investigación espacial y atómica, a los productos sofisticados, a la producción para grandes mercados de renta alta y, en especial, no dejan de investigar procesos que ahorren mano de obra, sustituyéndola con capital o técnicas de primer orden.

La acumulación de conocimientos, en su mayor parte inaplicables, y a veces incluso nocivos, no hace sino perjudicar a los países pobres en cuanto que todo conocimiento nuevo tiende inevitablemente a destruir o enterrar los conocimientos anteriores, que a menudo son más adecuados y útiles para ellos. Así pues, el fallo de todos los economistas que esperaban que la ciencia y la tecnología facilitaran la gran labor del desarrollo, radica en haber hecho demasiado hincapié en el volumen de conocimientos, sin prestar tanta atención a la composición del mismo. Lo que ha ocurrido en realidad es que cuantos más conocimientos se han acumulado, menos adecuados han sido, por lo general, para el desarrollo de los países más pobres. Algunos economistas y otros científicos tienen la idea un tanto ingenua de que la acumulación de conocimientos científicos y tecnológicos ofrece un creciente stock o inventario de posibilidades, y que, de esta forma, el espectro de posibilidades tecnológicas que se abre a los LDC no cesa de acrecentarse. Lo que pasa por alto esta opinión es que, en realidad, sólo están disponibles las tecnologías conocidas más «recientes», «avanzadas», y «modernas» porque las otras o han desaparecido o han sido reemplazadas. Por tanto, no sólo no aumenta el espectro de tecnologías de que disponen los países en desarrollo, sino que, por el contrario, las tecnologías apropiadas -para los LDC, se entiende- son cada vez menos. En parte no cabe duda de que esto es culpa de los propios LDC, ya que con frecuencia identifican lo que es «apropiado» con lo que es «moderno» o «avanzado». Como «moderno» y «avanzado» casi siempre significa más intensivo en capital y menos en mano de obra, es decir, menos intensivo en empleo, la utilización de tales tecnologías exacerban el creciente paro e infraempleo que ahora ya alcanza proporciones alarmantes en los países más pobres, en especial entre los jóvenes que buscan trabajo al salir de las filas, cada vez más repletas, de las escuelas de primera y segunda enseñanza.

Paradójicamente, el incrementar simplemente las inversiones científicas y tecnológicas en los países subdesarrollados, no sería en absoluto el remedio dentro del actual sistema. Lo que ahora se invierte es demasiado poco y desperdigado como para ser efectivo, y tampoco tienen suficientes personas preparadas para la investigación (especialmente los países que se encuentran por debajo del nivel más alto). Para que las inversiones fueran efectivas, tendrían que multiplicarse en una medida que queda por debajo de las posibilidades de muchos de estos países que no tienen frecuente asistencia técnica y financiera. Más importante y viable es modificar las políticas que en la actualidad no consiguen sino desalentar y acosar a elementos de las tecnologías nacionales e intensivas en mano de obra, tales como se encuentran particularmente en los sectores extraoficiales de dichos países. En el caso de la inversión extranjera privada, todas las fuerzas funcionan en la dirección de los inversores, en especial de las empresas multinacionales, que utilizan sus propias tecnologías. Se desalienta aún más el uso generalizado de mano de obra por los relativamente altos salarios -altos con respecto a las rentas ruralesque se pagan a los obreros; unos salarios por los que se presiona, y que con frecuencia se conceden sin más. La ayuda y la asistencia técnica funcionan en la misma dirección; se concede ayuda para importar bienes de capital, pero mucha menos para gastos de creación de empleo, mientras que la asistencia técnica también adolece de falta de adaptación a las diversas condiciones locales, especialmente si se considera la corta duración de los cometidos de la mayoría de los expertos que proceden de los países más desarrollados. Las becas de capacitación que se conceden a los nativos de los países más pobres son, con demasiada frecuencia, sinónimo de capacitación en métodos que son más apropiados para los países ricos y posiblemente perjudiciales para los países de los becados.  

La estructura social y económica de un país del Tercer Mundo se caracteríza por lo que se llama «dualismo», a falta de una palabra mejor. La mayoría de los LDC tienen un gran sector agrícola paralizado cuya conexión con el reducido sector industrial moderno y a gran escala consiste, principalmente, en el suministro de recursos de mano de obra y capital, por parte del primero al segundo. El incremento del sector industrial de los países pobres ni impulsa un crecimiento correspondiente en el sector rural, ni tampoco genera el suficiente empleo como para evitar que la población de los sectores estancados se incremente. El sector industrial de los países pobres es, en realidad, la periferia de las economías industriales metropolitanas de las que dependen, de forma crítica, para la tecnología que utilizan. Es por eso que su modelo de producción no consigue hacer impacto en el conjunto de la economía. Las personas responsables de la planificación del desarrollo deben centrar su tarea en integrar los sectores industrial y agrícola, de tal forma que el incremento y cambio estructural en un sector inicie y apoye los correspondientes desarrollos en el otro, a la vez que se utilizan más plenamente los recursos humanos y naturales del país. La inmigración del sector deprimido rural, unido al bajo potencial de empleo del sector industrial moderno, dan lugar al crecimiento de un gran distrito de chabolas superpoblado en las , áreas urbanas.

En esta sección nos hemos ocupado de unas cuantas características sobresalientes de la «típica» economía menos desarrollada. Hemos visto que dicha economía se caracteriza por bajos niveles de renta, altos índices de población y dependencia tecnológica. Tales características conllevan bajos índices de ahorro, pocos ingresos de divisas y falta de integración de los sectores rural y urbano de la economía. El proceso de desarrollo económico debe romper los círculos viciosos de la pobreza y el estancamiento que impiden el crecimiento económico y el cambio estructural. Existen unos pocos países ricos del Tercer Mundo que no son víctimas de este círculo vicioso, pero incluso ahí el dualismo sigue siendo considerable y el desarrollo real es limitado debido a la falta de tecnología adecuada. El apartado siguiente se dedica a un análisis de los principales aspectos de este proceso de desarrollo.

3.2. El proceso de desarrollo

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial los estudios teóricos sobre el desarrollo económico se han multiplicado con gran rapidez. No existe un cuerpo central de doctrina que haya sido aceptado como la teoría del desarrollo económico, ya que los distintos autores han hecho hincapié en aspectos diversos del proceso del desarrollo. Un aspecto sorprendentemente importante de este tema es su complejidad, ya que es la interacción de factores económicos, políticos, sociales, demográficos, y culturales la que da lugar al crecimiento y al cambio. Nos es imposible hacer una análisis global de la relación y comportamiento de todos estos factores dado el estado actual de conocimiento de las ciencias sociales. La sociología, y en particular la economía, intenta deliberadamente abstraer la complejidad del proceso, a fin de centrar la atención en aquellas relaciones que considera cruciales. Todas las teorías del desarrollo basadas en un solo factor, buscan identificar el círculo vicioso dominante, en el sentido de que sacan una hipótesis acerca de la serie concreta de relaciones entre unas cuantas variantes a las que se considera principales causas del subdesarrollo.

Es imposible, y tampoco es necesario, en un libro como éste, hacer un estudio global de las principales teorías y escuelas relativas al desarrollo. Existen excelentes estudios al respecto (3). Aquí nos ocuparemos principalmente en entender el papel del sector exterior como estimulante del desarrollo y, más concretamente, el papel del comercio exterior, el capital extranjero, la tecnología y las técnicas extranjeras en el proceso del desarrollo. Queremos saber no sólo cómo afectan al nivel de producción los diferentes niveles de recursos extranjeros, sino también cuáles serían los efectos al sustituir los recursos internos por otros extranjeros y viceversa.

Para esto nos puede. servir una de las herramientas de análisis que utilizan los economistas, es decir, la función de producción. Se trata de una relación técnica que expresa el volumen de output de un proceso de producción como función de la cantidad de inputs desembolsados. Para una tecnología concreta una función de producción indica en qué modo varía el nivel de output con diferentes niveles de inputs, lo que permite calcular las productividades marginales de los diferentes inputs y, también, hasta qué punto éstos son sustituibles. Por tanto, para nuestros fines podemos utilizar una función de producción para enjuiciar la contribución de los recursos extranjeros a la producción y las consecuencias, en términos de output, de sustituir los recursos extranjeros por los internos.

La función de producción de la elasticidad de sustitución constante (CES) (4), en concreto, permite calcular en qué medida pueden ser sustituidos por otros los diferentes factores de la producción. Si a las divisas o a las importaciones pueden sustituirles fácilmente el ahorro o las producciones internas, respectivamente, el sector exterior no es críticamente importante para la política de desarrollo, bastando una política fiscal enérgica u otras políticas de fomento. Por otro lado, si dicha sustitución es difícil, las políticas económicas nacionales del gobierno no serán adecuadas para enfrentarse con una escasez de recursos extranjeros. El valor del parámetro de la sustitución en una función de producción CES es una importante medida de las características estructurales de una economía. En teoría no hay razón para que no podamos definir primero una función de producción CES que especifique como sus inputs al capital nacional y a las divisas, y después calcular la elasticidad de sustitución entre dichos factores. La importancia del sector exterior, y, por tanto, del comercio y la ayuda en el proceso del desarrollo, puede venir indicada (aunque sea aproximadamente) por el valor del parámetro de sustitución en una función de producción CES de este tipo. La formulación de la función de producción CES ha permitido a los economistas centrar la atención en el problema de las posibilidades de sustitución de cada uno de los factores. La mayoría de las teorías del desarrollo económico relativamente más nuevas, en especial los modelos two-gap (5) que aparecieron ,por primera vez en los años sesenta, han reconocido la importancia del mencionado tema. Todos los estudios más importantes del desarrollo económico han especulado en tomo a la posibilidad de sustitución de los factores. La teoría «clásica» presupone que el único límite del desarrollo son los ahorros de la sociedad, y si éstos se producen en forma de un superávit del consumo a nivel «subsistencia», las posibilidades de sustitución de los factores son infinitas. Las teorías «por fases», en la tradición de Walt Rostow, sostienen, como la teoría clásica, que los ahorros son el único obstáculo para el desarrollo. Las teorías del «crecimiento equilibrado» hacen hincapié en las economías externas, las condiciones del mercado y la demanda en general. Hirschman, en su teoría del «crecimiento desequilibrado», resalta las pocas posibilidades de sustitución entre capital y «capacidad de inversión», es decir, capacidad de iniciar y dirigir nuevos negocios; recomienda que los esfuerzos se concentren en la inversión «inducida» más que en la «autónoma», porque en la primera el incremento del capital va acompañado de la capacidad de iniciar nuevos negocios. Finalmente, las teorías del «capital» en la tradición de Harold-Domar y las del «excedente de mano de obra» (Lewis, Ranis y Fei, etc.) mantienen que la posibilidad de sustitución de los factores es infinita y que el ahorro es el único obstáculo para el crecimiento (6).

Los modelos two-gap se han ocupado de este tema en extensión. El crecimiento puede paralizarse porque los recursos de que se dispone no pueden ser sustituidos por otros que no están disponibles, es decir, que para solucionar los estrangulamientos estructurales que limitan el desarrollo se necesita una mínima cantidad de cada uno de los factores de la producción. Los modelos three- gap identifican los frenos que obstaculizan el desarrollo, a saber, «ahorros», «balanza de pagos» y «capacitación técnica». Tales obstáculos representan lagunas entre la demanda y la oferta de capital, divisas y capacitación, respectivamente. Se supone (y se han aportado bastantes pruebas que apoyan esta suposición) que el capital, la mano de obra y las divisas no son intercambiables libremente, es decir, que la elasticidad de sustitución de estos factores es baja. En lo que respecta a la mayoría de los países en desarrollo, puede considerarse que la inversión y el crecimiento están muy influenciados por las divisas disponibles para importar bienes de capital. Chenery ha demostrado que el límite al desarrollo de muchos países pobres radica principalmente en la falta de divisas y en que no pueden sustituirlas por recursos internos, a fin de alcanzar las metas del desarrollo proyectadas. De igual modo, Weiskopf y Marris, y muchos otros investigadores, han demostrado que los países pobres necesitan grandes sumas de divisas. En el muestreo realizado por Marris, la mitad de los países tenían este problema, mientras que la otra mitad, aunque tenían las divisas y la mano de obra especializada necesarias, les faltaban ahorros internos. Lo que demuestra que el sector exterior puede desempeñar un papel crucial en la determinación del ritmo y la dirección del desarrollo de un país pobre (7).

El índice de crecimiento que puede llegar a alcanzar un país pobre en unas condiciones determinadas de oferta y demanda de los factores de la producción se fija al nivel más bajo donde opera el freno más fuerte. Si la economía funciona a este nivel, los otros factores de la producción naturalmente no están siendo utilizados a pleno, rendimiento porque no pueden ser sustituidos por el factor que está limitando el crecimiento. Por tanto, la laguna que se produce puede definirse como la diferencia entre a) las cantidades de factores de la producción que son necesarias para que el país crezca al máximo ritmo posible en donde opere el freno menos restrictivo, y b) las ofertas existentes de los factores. Por ejemplo, si el índice de crecimiento alcanzable, conforme a la disponibilidad de ahorros internos, es más alto que el que se alcanzaría conforme a la disponibilidad de divisas, puede decirse que domina el freno de divisas y que existe una escasez de importaciones.

Así pues, vemos que, expuesta así, esta teoría del proceso de desarrollo es compleja. Hace hincapié en la importancia de la disponibilidad de los factores de la producción necesarios, en las «proporciones adecuadas», para las sociedades en desarrollo. Los modelos two- gap han demostrado que la estrategia del desarrollo debe estar encaminada a mitigar el freno dominante. Cuando lo que domina es la escasez de ahorros, el aumento de las divisas no sirve, así como un incremento de los ahorros internos no tiene apenas valor si la principal limitación es la escasez de mano de obra, salvo en la medida en que exista una sustitución o pueda conseguirse.

3.3. La estrategia del desarrollo: nacional e internacional

La mayoría de los países en desarrollo han intentado eliminar los obstáculos estructurales que limitan el crecimiento y el cambio, por medio de la utilización general de planes económicos nacionales. En la mayor parte de las economías en desarrollo de Asia, África y Latinoamérica, la planificación económica se ha hecho dentro del contexto de una «economía mixta» (8), lo que ha significado que los responsables de los planes los han elaborado en función de los balances financieros. El meollo de un plan de desarrollo «típico» de un «típico» país pobre de los años cincuenta eran las secciones que describían cómo se tenían que movilizar los ahorros (privados y públicos) y cómo asignados entre los diferentes usos de la inversión (privada y pública). En los planes se veía la preocupación implícita por los modelos de crecimiento del tipo Harrod-Domar, los cuales consideran que la deficiencia de ahorros es el mayor obstáculo para uná economía en desarrollo. Es verdad que algunos planes adoptaron un enfoque menos global e identificaron varios sectores diferentes de la economía. A este respecto, el plan del profesor Mahalanobis para la economía india merece especial mención (9). No obstante, ni uno ni otro enfoque se ocuparon explícitamente del problema de la posibilidad de sustitución de los factores (o de los recursos).

Durante los años sesenta algunos países pobres adoptaron los modelos two- gap como marco en los que se elaboraron sus planes. El Tercer Plan Quinquenal (1965-1970) y el Modelo de Perspectiva (1965-1985) de Paquistán, se basaron en las teorías two-gap. Los responsables de la planificación buscaron utilizar las divisas disponibles junto con otros factores, de forma que la dependencia de la asistencia extranjera se eliminara para 1985. Lo que, según previeron los planificadores, supondría, por un lado, el aumento de la capacidad de la economía para obtener divisas, y por otro, la sustitución de las importaciones por la producción nacional. En otras palabras, se previó un cambio en los coeficientes de los inputs de las funciones de producción global y sectorial, sustituyendo: a) los ahorros internos de la exportación por la asistencia extranjera en las fases iniciales, y b) la asistencia extranjera por los ahorros internos y los ingresos de la exportación en los años posteriores.

Existen fuerzas reales que limitan la utilidad de la ayuda extranjera. En los años cuarenta y cincuenta, cuando se pensaba que el subdesarrollo no era sino un estado de escasez de capital, se suponía que todo el dinero que obtenía un país pobre como asistencia extranjera se gastaría en inversión e importaciones de capital. No existía nada en la teoría convencional en que pudiera basarse tal suposición, ya que no cabe duda de que parte de la asistencia extranjera se asignaría a objetivos de consumo (10). Recientemente se ha mantenido que la ayuda y la inversión extranjeras ayudan muy poco a conseguir más ahorros. Diversos estudios de ciclos temporales y selecciones representativas han descubierto que existe una asociación negativa entre las entradas extranjeras (asistencia e inversiones extranjeras incluidas) y los índices del ahorro nacional; cuanto mayores sean las primeras, menores son los segundos. Es posible que esto se deba a que un aumento de la ayuda extranjera permite a los gobiernos bajar los ahorros públicos (conseguidos mediante impuestos) o porque quizá el capital extranjero reduzca las oportunidades de inversión de los inversores nacionales, induciéndoles de esta forma a incrementar sus niveles de consumo (11). Estas apreciaciones tienen, sin embargo, una validez limitada debido a la imprecisión de los conceptos y metodologías en los que se basan. El encontrar una correlación negativa entre dos variables no es lo mismo que descubrir un modelo causal. El que los ahorros internos estén asociados negativamente con las entradas extranjeras, no significa necesariamente que la disponibilidad de ayuda extranjera origina una reducción de los ahorros internos; es posible que tanto los índices de ahorro como las entradas extranjeras estén asociadas con otro factor que sea el causante de que el primero baje cuando el segundo suba. Según Papanek, la relación existente entre ahorro interno y entradas extranjeras es compleja; los bajos ahorros y las elevadas entradas extranjeras se producen por factores exógenos, y la asociación negativa entre las dos variables, basada en estadísticas, no dice nada de la aportación de la ayuda y la asistencia extranjeras al proceso del desarrollo. La utilidad de la asistencia extranjera varía según los países. Los países con recursos naturales, como los estados productores de petróleo del Oriente Medio, no tienen graves problemas de ahorro ni de balanza de pagos. Sin embargo, para estos países los ingresos comerciales son una fuente vital para financiar el desarrollo, y la ayuda extranjera pueda contribuir muy poco a su desarrollo.

Por otra parte, los países que tienen escasos recursos naturales y bajos índices de ingresos de la exportación dependen, de forma crítica, de la asistencia extranjera. Los países semi-industrializados, que tienen dificultades para vender sus exportaciones manufacturadas, encuentran que la ayuda y la afluencia de capital extranjero son muy útiles para mitigar sus problemas del ahorro y de la balanza de pagos. Así pues, está claro que la importancia de la afluencia de capital extranjero varía de acuerdo con las necesidades de los países en desarrollo.

Un hecho importante que Papanek y otros investigadores han resaltado es que, cualquiera que sea la relación entre el ahorro y la ayuda extranjera, la asociación entre ahorro y crecimiento, por un lado, y entre ahorro e ingresos de la exportación, por otro, es significativamente positiva. Un país con bajo nivel de exportaciones tiene menos posibilidades de desarrollo. Así pues, el sector exterior es de vital importancia ya que puede estimular el crecimiento y facilitar el cambio estructural al proporcionar recursos que no pueden obtenerse a nivel interno.

Sin embargo, los planificadores económicos de un país pobre se encuentran normalmente ante un gran número de factores que escapan a su control cuando tratan de acelerar la entrada de recursos extranjeros, hecho que refleja la generalmente débil posición de los países pobres en los mercados internacionales de productos y factores. Puesto que los métodos de producción y los poderes de innovación tecnológica de los países ricos son mucho más eficaces que los de los países pobres, los primeros pueden sustituir los productos de los segundos con mucha más facilidad e incluso prescindir totalmente de ellos. Sin embargo, es posible que esto no sea tan fácil a corto plazo, y los países de la OPEP han demostrado recientemente su capacidad para influir en el volumen de sus ingresos de la exportación y decidir las condiciones en que deben ser comercializadas sus exportaciones en las bolsas internacionales de mercancías. Sin embargo, ahora se enfrentan con el problema de proteger sus ganancias negociando condiciones favorables para sus importaciones dirigidas al desarrollo. Por otro lado, tal y como están las cosas, el desarrollo de los países pobres se ve gravemente restringido por la disponibilidad de algunas importaciones. La ventaja de que disfruta el país rico, está articulada en los modelos comerciales y los convenios arancelarios que existen hoy en día en el mundo.

Por tanto, es necesario formular una estrategia internacional del desarrollo, apoyada y, lo que es más, promocionada por los países ricos (tanto nuevos como antiguos), prestando asistencia en un creciente movimiento de recursos mediante el comercio, capital de ayuda y la transferencia de tecnología y capacitación a los países pobres. Tanto las organizaciones multilaterales como los países ricos industriales, tienen un papel vital que desempeñar en este aspecto, y dicha estrategia debe estipular cierta discriminación en favor de los países pobres en el comercio internacional y en los acuerdos de pago. Las políticas comerciales y asistencia les de los países ricos nuevos -y antiguos- y la de las organizaciones multilaterales (que éstos financian y controlan en gran medida) deben ser elaboradas para suplir la capacidad de los países pobres para obtener aquellos productos y servicios del mundo exterior que se requieran para superar los estrangulamientos que ahora impiden el desarrollo. Esto significa que los países pobres deben tener a su disposición no sólo un mayor volumen de productos, sino también que éste sea más adecuado. En general, han de estar capacitados para importar una tecnología que les permita incrementar el empleo, elevar los niveles de productividad, mejorar las pautas de distribución de la renta, y desarrollar su infraestructura socioeconómica. Estas estrategias internacionales fueron concebidas por las Naciones Unidas para la Primera (1960) y Segunda (1970) Décadas del Desarrollo, aunque son susceptibles de crítica detallada y en cualquier caso no han sido llevadas a la práctica eficazmente.  

1 Divatia, v. v., y Bhatt, Y. Y.: «On measuring the pace of development», Revista trimestral de la Banca Nazianale del Lavara, junio 1969. .

2 Dandekar y Nath: Poverty in India, Fundación Ford, Nueva Delhi, 1971.

3 Para una bibliografía más detallada véase Meier, Gerald M.: Leading Issues in Economic Development, OUP, Londres, 1977, págs. 119-120. Véase también Reynolds, Lloyd: «The content of development economics», American Economic Review, ponencias y actas, mayo 1969.

4 La función de producción CES fue presentada por primera vez por Arrow, Chenery, Minhas y Solow en Capital Labour Substitution and Economic Efficiency, agosto 1961.

5 Las dos limitaciones son la escasez de divisas y la escasez de ahorro interior.

6 No se analizan en detalle estas teorías porque este libro versa sobre comercio y asistencia y no sobre el desarrollo en general. Se remite a los lectores a Singer y Schiavo-Campo: Perspectives o/ Economic Development, Houghton Miffiin, Boston, 1970, y Adelman, l.: Theories o/ Economic Growth and Development, John Hopkins, Baltimore, 1961.

7 Estos estudios son tratados por Papanek en «The effect of aid and other resource transfers on savings and growth in less developed countries», Economic Journal, septiembre 1972, págs. 934-50.  

8 Las excepciones son, por supuesto, Vietnam del Norte, Corea del Norte, Mongolia, Albania, Bulgaria y Cuba, a los que se incluye en la categoría de países pobres o en desarrollo.

9 Los Planes Segundo y Tercero de la India se basaron en el modelo Mahalanobis.

10 Esto no es en absoluto totalmente indeseable. Si la ayuda exterior lleva a un aumento del nivel de consumo de los niños, de los obreros rurales o de los pobres urbanos, puede que, en efecto, contribuya más al desarrollo que la proporción de asistencia extranjera que financie un proyecto muy intensivo en capital el cual, aunque incremente el PNB, no contribuye al incremento del empleo o a la mejora de la pauta de distribución de la renta.

11 Para un análisis de estos estudios, véase Papanek, op. cit., págs. 939-950.  

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