ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

4.4 Resultado de las estimaciones
Dado que uno de los objetivos del presente estudio es explicar la variabilidad en el esfuerzo recaudatorio tanto al interior como entre entidades federativas, en un primer análisis se aplicó un modelo multinivel a dos niveles1 sin considerar series de tiempo (ML_1), derivado del cual las variables que resultaron explicativas del esfuerzo fiscal fueron: X1, X2, y “Partido”. En esta última variable la etiqueta “Coalición” resultó no significativa.
La primera variable descartada fue “Región”, pues en los resultados del ML_1 sólo la categoría “Región 3” resultó ser significativa. La segunda variable no significativa fue “PIBEpercápita” pues, como ya se podía advertir en el análisis exploratorio, no hay un patrón común en el esfuerzo impositivo de los estados ni cuando éstos fueron agrupados en regiones geográficas ni cuando se unieron en torno al nivel de riqueza. La última variable discreta eliminada del modelo fue “Alternancia”, pues hubo estados en donde su presencia mejoró el esfuerzo recaudatorio (Baja California Sur con el PRD, San Luis Potosí con el PAN, por ejemplo), mientras que hubo otros en donde la empeoró (Aguascalientes con el PAN, el Distrito Federal con el PRD, Morelos con el PAN, por ejemplo). En suma, ni la región geográfica, ni el nivel de riqueza ni la alternancia política lograron explicar las diferencias observadas intra e inter estados en materia de esfuerzo fiscal.
Los resultados del ML_1 pueden ser apreciados en el cuadro No. 4.7, en donde se destaca el impacto negativo tanto de las participaciones como de las aportaciones federales sobre el esfuerzo fiscal, al mismo tiempo que se pone en evidencia que los estados que han sido gobernados por el PRD poseen, en promedio, un esfuerzo impositivo superior a aquellos que han sido gobernados por el PRI y por el PAN. Este último fue el que presentó el menor esfuerzo recaudatorio si se compara con los demás partidos.
Ahora bien, en virtud de que uno de los objetivos de este estudio es averiguar si el esfuerzo fiscal presente de una determinada entidad federativa está condicionado por años pasados, se aplicó un modelo multinivel en series de tiempo. Con este último objetivo en mente, se procedió a determinar la estructura ARIMA2 pertinente para cada entidad federativa. Los resultados se exponen en el cuadro No. 2-A de la sección de anexos, en donde se aprecia el valor de los estadísticos AIC, BIC y Log-Verosimilitud 3 para cada entidad federativa. Como se puede apreciar en dicho anexo, los estados de Chihuahua, Guanajuato, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa y Tlaxcala no requieren una estructura ARIMA particular, por lo que se trata de series de tiempo de ruido blanco. Aguascalientes, por ejemplo, presenta una estructura AR(2), lo que significa su esfuerzo recaudatorio futuro va a estar en función del esfuerzo fiscal que tuvo hasta dos años atrás.
A fin de evaluar la pertinencia de diversas estructuras de modelos, se procedió a estimar los estadísticos AIC, BIC y log-verosimilitud para un modelo multinivel sin series de tiempo (ML_1), para un modelo de media móvil de orden uno (ML_MA), para un modelo autorregresivo de orden uno (ML_AR), y para un modelo autorregresivo de media móvil (ML_ARMA) con parámetros p=1 y q=1. Los resultados se ilustran en el cuadro No. 3-A de la sección de anexos. Por su parte, en el cuadro No. 4-A de anexos se resume el análisis comparado de modelos basado en la prueba de la razón de verosimilitud (likelihood ratio). Como se aprecia tanto en el Cuadro No. 4-A y Gráfico No. 1-B, el ML_MA es mejor que el ML_1, mientras que ML_ AR es mejor que el ML_1 y así sucesivamente hasta llegar a comprobar que la mejor estructura es el modelo ML_ARMA. Derivado de estos análisis, se llegó a la conclusión de que el modelo ARMA (1,1) fue el que mejor se ajustó a los parámetros estadísticos analizados.
En el cuadro 4.8 de la página siguiente se exponen los resultados del modelo ML_ARMA y se comparan con los obtenidos por el modelo ML_1.

Como se puede apreciar en el cuadro 4.8, tanto las participaciones federales (X1) como las aportaciones federales (X2), en ambos modelos, tienen un impacto negativo sobre el esfuerzo fiscal. El ML_ARMA predice que, manteniendo todo lo demás constante, por cada incremento de uno por ciento en las participaciones federales, el esfuerzo recaudatorio se ve mermado, en promedio, en 0.007%. Por su parte, manteniendo todo lo demás constante, por cada incremento de uno por ciento en las aportaciones federales, el esfuerzo fiscal se reduce, en promedio, en 0.003%. Este resultado avala la hipótesis general planteada en esta tesis, al mismo tiempo que coincide con estudios previos (Véase Nicholson-Crotty, 2008; Kim, 2007; Sour, 2004), en el sentido de que las transferencias intergubernamentales desincentivan el esfuerzo fiscal de los gobiernos receptores de dichos recursos.
En cuanto a la variable “Partido”, en ambos modelos se utilizó como variable de referencia al PRI, a partir del cual se interpretan los siguientes resultados: en ambos modelos esta variable resultó significativa, excepto la categoría “Coalición”. Al analizar los resultados por partido político, se observa que, a diferencia del modelo multinivel sin series de tiempo (ML_1), la categoría “PRD” resultó ser no significativa para ML_ARMA. Esto es un hallazgo importante, pues el hecho de que el PRD (Partido_8) no sea significativo en el ML_ARMA es un indicativo de que el modelo anterior estaba sobreestimando el efecto del PRD en la realidad. De esta manera, no hay suficiente evidencia estadística a favor de que el PRD tenga, en promedio, un esfuerzo recaudatorio superior al PRI, pero sí de que ambos partidos tengan un esfuerzo fiscal mejor al PAN. En otras palabras, se puede afirmar que, estadísticamente hablando, no existen diferencias significativas entre los estados que han sido gobernados por el PRI del de aquellos gobernados por el PRD en materia de esfuerzo fiscal.
            El ML_ARMA predice que los estados que han sido gobernados por el PAN presentan, en promedio, un esfuerzo recaudatorio de 0.132% menor a los estados que han sido gobernados por el PRI y el PRD. Este resultado coincide con estudios similares (Véase Nicholson-Crotty, 2008; Ringquist y Garand, 1999; Alt y Lowry, 1994; Dye, 1966) en el sentido de que encuentran que la ideología política del gobierno en turno impacta tanto sobre el volumen de gastos como sobre la política de recaudación, en particular de que los partidos políticos de izquierda tienden a favorecer un gasto público más grande, así como implementar una política impositiva más agresiva.
Otro resultado que es importante destacar es que el esfuerzo recaudatorio de los estados parece sólo estar correlacionado, a lo mucho, con el resultado del esfuerzo fiscal del año anterior. El ambiente económico, institucional y político en el que están sumergidas las finanzas públicas estatales parece ser tan volátil que hay poca garantía de que esfuerzos fiscales elevados en años pasados tengan como resultado continuidad en el presente. Al considerar la alta dependencia fiscal de las haciendas estatales, es posible advertir que efectivamente hay una incertidumbre permanente en los ingresos estatales totales, dificultando la planeación de largo plazo y condicionando los proyectos de desarrollo estatal a la evolución de las transferencias federales.
El coeficiente de correlación intraclase (obtenido al dividir la varianza del nivel 2 entre la varianza total), medida aproximada de la bondad de ajuste del modelo, arrojó un resultado de 0.2 o 20% en el ML_ARMA, lo que indica que la variabilidad interna en cada entidad federativa es significativa respecto a la variabilidad total 4. Heurísticamente se acepta como significativo un coeficiente de correlación intraclase superior al 10%, por lo que el resultado presentado en este estudio avala y justifica la aplicación de un análisis multinivel en series de tiempo.
Es importante comentar que se cumplieron los supuestos del modelo, pues los errores se comportaron de manera normal, con media cero y varianza constante (Véase Gráfico No. 2-B y Gráfico No. 3-B en el apartado de Anexos). De la misma manera, el modelo ML_ARMA fue sujeto a pruebas de estacionariedad 5 como las que se aprecian en el Apéndice B. Finalmente, se aplicó una prueba de homocedasticidad, en la cual se aprecia la necesidad de incorporar más variables explicativas tanto del nivel 1 como del nivel 2 para estudios futuros (Véase Apéndice C).

Conclusiones y recomendaciones de política
El federalismo fiscal en México ha sufrido transformaciones importantes desde la década de los 80´s, particularmente con la creación del SNCF. A partir de ese momento cambiaron las reglas del juego en materia fiscal, pues las entidades federativas cedieron parte importante de sus potestades tributarias a cambio de transferencias federales. Esta situación ha provocado que las finanzas públicas estatales sean cada vez más dependientes de dichos recursos, en demérito de su independencia y esfuerzo fiscal.
En efecto, al analizar la estructura de los ingresos, se mostró que los estados dependieron, en promedio, en un 42.8% de las participaciones federales, mientras que su dependencia respecto a las aportaciones se ubicó en 37.6% para el periodo 1989 a 2011. Por su parte, si se analiza a las aportaciones federales se aprecia que este recurso intergubernamental ha venido ganando importancia como proporción del ingreso estatal total en los últimos años, particularmente a partir de su institucionalización en el Ramo 033 en 1998. Hoy en día, estados como Oaxaca y Guerrero dependen en casi en un 70% de sus ingresos totales de este vital recurso.
En general, se observó que los estados con baja renta per cápita dependieron en mayor proporción de las aportaciones federales, mientras que los de renta más alta de las participaciones. Esto se debe a que en sus fórmulas de reparto las aportaciones federales contienen elementos compensatorios, mientras que las participaciones federales poseen elementos resarcitorios. Juntos, participaciones y aportaciones federales, promediaron el 80.4% del ingreso de los estados para el periodo de análisis, quedando en evidencia el aumento de la dependencia fiscal en los últimos 22 años, pues mientras que en 1989 las transferencias federales representaron, en promedio, el 67.8% de los ingresos totales de los estados, para 2011 lo hicieron en 80.9%. El estado con la mayor dependencia fiscal en el periodo analizado fue Tabasco, pues el 90% de sus ingresos estatales fueron transferencias federales; en contraste, el Distrito Federal fue la entidad federativa con el menor índice de dependencia fiscal, pues menos del 55% de sus ingresos estatales fueron por este concepto.
Los resultados de los análisis realizados parecen sugerir que los estados que tienen la mayor dependencia fiscal también son los que tienen un menor esfuerzo impositivo. No obstante, se presentan casos atípicos, por ejemplo Chiapas, quien posee una alta dependencia fiscal, pero un buen esfuerzo recaudatorio. Esto deja la puerta abierta a futuras investigaciones a fin de confirmar esta idea tentativa.
Si bien la descentralización fiscal del ingreso en México ha presentado avances en años recientes (por ejemplo, a los estados se les transfirió potestades tributarias tales como: el impuesto a la nómina, el impuesto al hospedaje, el impuesto a la tenencia vehicular, el impuesto a la gasolina, entre otros), los datos muestran que los desequilibrios verticales se han profundizado, pues mientras que los gobiernos subnacionales gastaron alrededor del 50% del gasto público total, éstos tan sólo generaron cerca del 10% de los ingresos públicos para 2011. La necesidad de mayores transferencias federales para cubrir esa brecha fiscal es la consecuencia directa tanto del actual esquema de coordinación fiscal intergubernamental, como del hecho de que la estrategia descentralizadora se ha centrado más en el lado del gasto.
Respecto al impacto fiscal del sistema de transferencias federales sobre el esfuerzo impositivo de los estados, el ML_ ARMA encontró que tanto las aportaciones como las participaciones perjudicaron su esfuerzo. En particular, se observó que el impacto de las participaciones fue mayor al de las aportaciones. Esto puede deberse al hecho de que las participaciones, al ser de libre asignación, son consideradas por los estados como un sustituto de sus ingresos fiscales, por lo que no tienen incentivos fiscales a esforzarse lo suficiente. Por su parte, las aportaciones federales están diseñadas para incentivar un gasto mayor en bienes públicos específicos, por lo que el impacto en el esfuerzo fiscal es menor si se considera que una parte del costo los cubre el mismo estado, como sucede con los aportes condicionados con contrapartida (matching grants).
Este estudio encontró que el esfuerzo fiscal global de las entidades federativas ha mejorado, aunque modestamente y de manera asimétrica, a pesar del impacto negativo que las transferencias federales tienen sobre dicho indicador. Así, mientras en el sexenio salinista el promedio de esfuerzo recaudatorio fue de 0.68%, en el sexenio calderonista se ubicó en 0.86%. Los estados con el mejor desempeño impositivo para el periodo analizado fueron el Distrito Federal, Chihuahua y Chiapas; mientras que los de más bajo esfuerzo recaudatorio fueron para San Luis Potosí, Aguascalientes y Campeche. De la misma manera, se aprecia que la evolución del esfuerzo fiscal a lo largo del tiempo ha sido desigual. En particular, es de destacar las mejoras de estados como Baja California Sur, Hidalgo, Zacatecas, Michoacán, Durango y Sonora, los cuales mejoraron su posición en el ranking nacional de esfuerzo fiscal en el último sexenio comparado con el primero. Por el contrario, los estados de Morelos, Aguascalientes, Jalisco, Guerrero, Guanajuato, Nuevo León, Tabasco y Campeche son los que han empeorado. Es de destacar que para todo el periodo de estudio, el promedio de esfuerzo fiscal de los estados se ubicó en 0.74% del PIBE.
Referente a la pregunta específica: ¿Existe variabilidad en el esfuerzo recaudatorio de cada estado a lo largo de los años y entre éstos? El modelo ML_1 mostró que variabilidad en el esfuerzo fiscal es mayor entre estados que cuando se compara a cada uno a lo largo del tiempo. En contraste, resulta interesante ver que con la aplicación del modelo ML_ ARMA sucedió todo lo contrario: es mayor la variabilidad entre años que entre estados. Lo anterior revela que el ML_1 estaba subestimando las variaciones en el esfuerzo fiscal de cada estado a lo largo de los años, por lo que una mejor aproximación de la realidad es cuando se introducen las series tiempo (ML_ARMA). Dicho modelo estableció que las variaciones, tanto entre años como entre estados, se deben principalmente a la política de transferencias federales, así como al partido político gobernante.
Respecto a la pregunta ¿El esfuerzo recaudatorio de los estados está correlacionado con años anteriores? El modelo ML_ARMA estimó que dicho esfuerzo se correlaciona hasta un año previo. En este caso, hay que recordar que el factor que más afecta el comportamiento del esfuerzo fiscal son las políticas de transferencias y éstas, por definición, son sumamente volátiles al desempeño de la economía y a los precios del petróleo, por lo que si su volumen cambia, también lo hará el comportamiento recaudatorio de los estados. De ahí que no haya continuidad en las políticas públicas estatales de esfuerzo fiscal, pues este último depende de factores exógenos a las finanzas públicas estatales.
Una de las hipótesis tentativas en este estudio era que los estados del norte poseían un mejor esfuerzo fiscal que los estados del sur. En este sentido, una pregunta que se formuló fue: ¿Existen diferencias en los esfuerzos recaudatorios de las entidades federativas cuando éstas se agrupan por zonas geográficas? El modelo ML_ARMA descartó la significancia estadística de esta variable, pues no se observó que los estados del norte tuvieran mejor esfuerzo fiscal que los del sur o los del centro. De la misma manera, hay que recordar que la zona fronteriza mantuvo un régimen especial en materia tributaria hasta 2014, por lo que esto está en concordancia con los resultados del modelo. En suma, este resultado descarta la regionalización como un factor que influya en el esfuerzo fiscal. La heterogeneidad de los estados es tan diversa, que no es posible regionalizar políticas en materia de promoción del esfuerzo recaudatorio. En todos los casos, la política de descentralización fiscal deberá ser confeccionada a las particularidades de cada entidad federativa.
Sin duda, uno de los resultados más importantes fue el relativo al de la influencia del nivel de riqueza sobre el esfuerzo impositivo de los estados. A este respecto, el modelo ML_ARMA mostró que no hay correlación entre ambas, pues lo mismo hay estados ricos con bajo desempeño recaudatorio, que estados pobres con un alto desempeño fiscal. Este resultado va a contra corriente de lo que otras investigaciones han encontrado a nivel nacional, en el sentido de que países con alto nivel de riqueza, suelen tener los mayores esfuerzos fiscales (Véase Martín-Mayoral y Andrés, 2010; Pessino y Fenochietto, 2010; Ansari, 1982; Tait et al., 1979; Bahl, 1971; Musgrave, 1969). De esta manera, al menos en el espacio subnacional de la realidad mexicana, no existe una relación directa entre desarrollo económico y esfuerzo fiscal. En suma, ni la regionalización ni el nivel de renta per cápita fueron factores que influyeron sobren el esfuerzo fiscal de las entidades federativas.
Un hecho que abonaría a la explicación anterior es que, en contraste con los impuestos asignados a nivel federal, a los gobiernos subnacionales se les asigna potestades tributarias caracterizadas por una baja elasticidad con respecto al nivel de actividad económica (Piffano et al., 1998), por lo que el PIB per cápita no sería un factor que influiría en su esfuerzo fiscal. Esta explicación deberá tomarse con reserva, pues el estudio de las elasticidades queda fuera del marco de este trabajo, por lo que este resultado deja la puerta abierta a futuras investigaciones. De la misma manera, habrá que analizar otros factores que, de acuerdo a la literatura, inciden sobre el objeto de estudio, por ejemplo, el impacto de la evasión y elusión fiscales, factores que pueden hacer que no necesariamente el nivel de riqueza se asocie a mayor generación de impuestos.
Con respecto a la pregunta de si la alternancia política influye sobre el esfuerzo fiscal de los estados, es interesante observar que éste cayó durante los primeros años de la alternancia política a nivel federal, periodo que coincide con varias alternancias políticas a nivel estatal. La caída en el esfuerzo impositivo global durante los primeros años del panismo a nivel federal sugirió la idea de que esto se debía a la “curva de aprendizaje” por la que atravesaron los estados recién ganados por la oposición en aquel periodo. Sin embargo, el análisis exploratorio mostró resultados mixtos, pues si bien en algunos estados que tuvieron transición política cayó el esfuerzo recaudatorio (Aguascalientes con el PAN, el Distrito Federal con el PRD, Morelos con el PAN, por ejemplo), otros lo mejoraron (Baja California Sur con el PRD, San Luis Potosí con el PAN, por ejemplo). De hecho, la aplicación del ML_ARMA descartó la variable “transición política” como explicativa del esfuerzo recaudatorio.
En cuanto a la pregunta: ¿Influye el partido político gobernante sobre el esfuerzo fiscal de las entidades federativas? En ambos modelos la variable “Partido” resultó significativa, y en ambos la etiqueta “Coalición” no lo fue. Sin embargo, la diferencia entre ambos modelos fue que el ML_ARMA encontró que el ML_1 estaba sobreestimando el impacto del PRD en materia de esfuerzo recaudatorio. De esta manera, de acuerdo a ML_ARMA, no existen diferencias estadísticas significativas en el esfuerzo fiscal de los estados que han sido gobernados ya sea por el PRI o por el PRD. Ambos se pueden considerar con semejante esfuerzo recaudatorio. Lo que sí es claro para ambos modelos es que, en promedio, los estados que han sido gobernados por el PAN son los que mostraron el menor esfuerzo fiscal. Este último hecho resulta interesante, pues en virtud de que el PAN es considerado un partido de derecha, llama la atención su bajo esfuerzo recaudatorio comparado con partidos del ala izquierda. Esto sugiere que los gobiernos del PAN, al ser más proclives al mercado, relajan su política tributaria en aras de fomentar la iniciativa privada6 .
El resultado anterior avala una de las hipótesis específicas planteadas en este estudio, en donde se mencionó que la plataforma política de los partidos políticos sí afecta a la política tributaria, en particular el nivel de recaudación y el esfuerzo fiscal. Estos resultados confirman lo que la literatura especializada del tema había sugerido: que los partidos políticos con ideas intervencionistas en la economía tienden a expandir el ámbito de acción gubernamental (gasto público) y, por ende, tienden a gravar más a la sociedad  (ingresos públicos) para soportar un administración pública más grande y onerosa.
En suma, la variabilidad del esfuerzo recaudatorio a lo largo de los años para cada estado, así como la variabilidad observada entre entidades federativas se deben a los incentivos que produce el actual esquema de transferencias federales, pero también al tipo de partido político que gobierna en cada estado.
De los resultados aquí expuestos se aprecia que si bien el esfuerzo fiscal de la mayor parte de las entidades federativas ha mejorado, es necesario reconsiderar el actual federalismo fiscal mexicano, pues la excesiva concentración del ingreso en el gobierno federal, la alta dependencia fiscal de los estados y el impacto negativo de las transferencias federales sobre el esfuerzo recaudatorio son factores que no se pueden soslayar. Incluso los niveles de deuda de la que son objetos varias entidades federativas en México son un indicador de preocupación. Si bien por motivos de equidad no es deseable una correspondencia perfecta entre la capacidad de gastar y la potestad de fijar impuestos, es evidente que el desequilibrio fiscal vertical que hoy sufren las entidades federativas mexicanas es sumamente alto, incluso comparado con los estándares internacionales de los países de la OCDE.
Derivado de lo anterior es que se justifica la necesidad de vigorizar el federalismo fiscal en México, no con más transferencias, sino mediante el incremento de potestades tributarias, pues cuando los desequilibrios fiscales son demasiado altos se crean distorsiones en el funcionamiento del federalismo fiscal, tales como:

1. Se rompe la conexión entre la potestad de fijar impuestos (debido a la excesiva concentración de potestades tributarias en la federación) y la de gastar, creando un efecto “ilusión” de mayores ingresos públicos sin colocar más impuestos, lo que induce a establecer un tamaño de presupuesto superior al óptimo (Jones et al., 1999; Winer, 1983; Courante et al., 1979);
2. Cuando los gobiernos estatales empiezan a ser dependientes y se acostumbran a los recursos federales, se provoca un relajamiento en su esfuerzo tributario (Véase Nicholson-Crotty, 2008; Kim, 2007; Sour, 2004);
3. Los gobiernos receptores de volúmenes crecientes de transferencias federales como porcentaje de su ingreso estatal total, tienden a considerar dichos recursos como sustitutos de sus ingresos propios, siendo renuentes a cobrar impuestos que les son permitidos y/o no aumentar las tasas impositivas, en demerito, nuevamente, de su esfuerzo fiscal (Véase Nicholson-Crotty, 2008; Schroeder y Smoke, 1998), y
4. Las transferencias federales que provienen de participaciones fijas en impuestos nacionales y no vinculados a sus respectivos esfuerzos recaudatorios, junto con la ausencia de control del endeudamiento subnacional, tienden a generar desequilibrios fiscales. Además, en virtud de que el monto de transferencias federales es sensible a las variaciones en el producto, se introduce un alto grado de volatilidad en los ingresos de los gobiernos subnacionales, con lo que la política fiscal de éstos se vuelve procíclica (Piffano et al., 1998; Ter-Minassian, 1997).

Si bien el tema de las deudas estatales no fue objeto de estudio de esta tesis, no es posible soslayar el hecho de que muchos estados se encuentran en una situación vulnerable en sus finanzas públicas, pues sus participaciones federales se encuentran comprometidas para el pago de la deuda y sus intereses, dejando con poco margen de maniobra a algunos estados para impulsar proyectos de desarrollo estatal. Tampoco es posible olvidar el hecho de que el gobierno federal, consciente de las elevadas deudas estatales, decidió hacer un rescate financiero en silencio en octubre de 2013, al condonarles el pago de la retención del ISR a sus trabajadores de 2009 a 2013. Estas conductas solo refuerzan los incentivos para que los gobiernos estatales sigan incurriendo en esa dinámica de finanzas irresponsables, pues son sabedores de que el gobierno federal estará ahí para rescatarlos nuevamente. En este sentido, es necesario dejar de tratar como infantes a los estados, obligarlos a transparentar su información y a responsabilizarlos por sus fracasos financieros. Una propuesta para reducir la brecha es impulsar aún más la descentralización fiscal del ingreso, pues como se demostró las transferencias federales pueden llegar a ser tan adictivas que desinhiben la capacidad de los gobiernos para allegarse de más ingresos, impactando negativamente sobre el esfuerzo fiscal.
La posibilidad de allegarse de recursos no tributarios (como las transferencias) desincentivan a los gobernantes a cobrar impuestos que les son transferidos por la federación. Un caso que se puede comprobar es el impuesto a la tenencia vehicular, gravamen recientemente transferido a los estados y en donde muchos gobernadores se han rehusado a cobrarlo plenamente mediante la aplicación de un subsidio, en una actitud francamente populista si se toma en cuenta los elevados niveles de deuda que muchos de ellos enfrentan, con el resultado que los gobiernos estatales han obtenido cada vez más recursos para gastar sin incurrir en el costo de recabarlos o justificar su destino.
Esta situación de dependencia fiscal se transforma también en una situación de sumisión política hacia el gobierno federal, por lo que también se atenta contra la autonomía de los gobiernos subnacionales, rompiéndose el delicado balance que debe existir en un sistema federal. En cambio, la dependencia fiscal sigue agudizándose; mientras que el gobierno federal justifica su ambición de recentralizar funciones por estos malos resultados. En suma, estamos pasando de un entusiasmo descentralizador a una decepción centralizante.
Es necesario dejar en claro que el presente estudio no está en contra del sistema de transferencias en sí, pues es evidente que son necesarias a la luz de los graves desequilibrios regionales existentes en el país, sino de la excesiva concentración de potestades tributarias en el orden federal. De ahí que se vuelva necesario impulsar la descentralización de potestades tributarias a los estados, proceso que tendrá que ser gradual y asimétrico, a fin de ir modulando los ritmos de descentralización en estados que poseen tanto capacidades fiscales como niveles de desarrollo desiguales.
La recomendación de este trabajo gira en torno a una estrategia nacional de descentralización de potestades tributarias de los estados, política pública que tendrá que ir de la mano de un fortalecimiento en las capacidades administrativas y de gestión, así como de esquemas de transparencia de la información presupuestaria y rendición de cuentas de los resultados de la gestión. Éstos factores institucionales parecen ser imprescindibles y condición sine qua non para garantizar que dicha estrategia asegure el máximo éxito posible (Cabrero, 2006). En este sentido, de nada sirve ir descentralizando potestades tributarias si éstos, los estados, se rehúsan a cobrarlas o no poseen un sistema eficiente de cobro o si, por ejemplo, existe nula transparencia y rendición de cuentas al interior de los estados, en cuyo caso el monto de recaudación no se acercará a su potencial tributario, afectando su esfuerzo fiscal.
Si bien ofrecer recomendaciones puntuales respecto a qué cambios realizar en materia de potestades tributarias a fin de mejorar el esfuerzo impositivo y reducir la dependencia fiscal de los estados rebasan los límites de este trabajo, sí es posible ofrecer una recomendación de carácter general, misma que tendrá que ser analizada en sus costos y beneficios para futuras investigaciones. En cuanto a qué tipo de impuestos se podrían otorgar a los estados, valdría la pena analizar la posibilidad de que el cobro de los impuestos al consumo (IVA) se comparta con los estados, de tal manera que éstos cobren un porcentaje de éste. Se insiste en que establecer una propuesta más puntual como qué porcentaje establecer y cómo establecerlo requeriría un estudio muy serio de los estados ganadores y perdedores de estas medidas aquí esbozadas.
En cuanto al impuesto sobre la tenencia vehicular, valdría la pena que se abriera un debate democrático entre autoridades fiscales estatales en torno a la necesidad de homologar dicho impuesto, justamente para evitar la tentación populista de su “subsidio” y competencias indeseadas en este rubro.
En cuanto los impuestos al ingreso, se podría homologar la tasa del impuesto sobre la nómina en todo el país, en virtud de que existen diferencias significativas en su cobro entre los estados; esta medida podría reducir la competencia y las disparidades horizontales entre los mismos.
Finalmente es necesario reconocer los límites de esta tesis, pues hay una serie de factores que, de acuerdo a la literatura, influyen sobre el esfuerzo fiscal y que no fueron abordados. Por ejemplo, las capacidades administrativas e institucionales, el tamaño de la economía informal, los niveles de corrupción, el grado de confianza en las autoridades fiscales, el grado en que las instituciones responden a las preferencias de los ciudadanos, el tipo de gobierno, entre otros factores. A este respecto los resultados obtenidos en la prueba para detectar heterocedasticidad justifican la necesidad de incorporar más variables explicativas tanto del nivel 1 como del nivel 2, a fin de asegurar un mayor poder explicativo del modelo presentado. A nivel personal esto me motiva a seguir la pesquisa sobre el tema para futuras investigaciones.

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