ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

Alberto Cruz Juárez
Universidad Veracruzana

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Capítulo IV
Evaluación del impacto de las transferencias federales y el partido político gobernante sobre el esfuerzo recaudatorio de los estados

4.1 Introducción
El presente capítulo tiene el objetivo general de medir el esfuerzo recaudatorio de los gobiernos estatales de México ante la política de transferencias federales (participaciones y aportaciones) durante el periodo 1989 a 2011. Por su parte, los objetivos particulares son: 1) evaluar el esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas a lo largo de los años y entre los estados; 2) analizar si el esfuerzo recaudatorio de los estados estuvo correlacionado con años anteriores; 3) indagar si las entidades federativas que poseen el mismo grado de renta per cápita y que pertenecen a la misma región geográfica varían en sus esfuerzos impositivos durante el periodo de estudio, y 4) determinar si variables políticas, tales como la alternancia política y el partido político gobernante, influyen en el esfuerzo recaudatorio de los estados en el periodo descrito.
Para lograr lo anterior, se analizó a las 32 entidades federativas del país de 1989 al 2011 y se aplicó un modelo multinivel en series de tiempo a fin de observar tanto las diferencias intra e inter estados, así como averiguar si el esfuerzo recaudatorio estuvo correlacionado con años anteriores. Los resultados muestran que las participaciones federales tienen un impacto negativo mayor que las aportaciones federales, mientras que los estados que han sido gobernados por el PAN son los que muestran, en promedio, el menor esfuerzo impositivo.
La estructura del presente capítulo es como sigue. La primera sección se integra de esta introducción. En la segunda sección se expone el modelo a desarrollar y se explican las variables que lo integran. En la tercera sección, se muestran los resultados exploratorios del análisis estadístico realizado en las variables de estudio. En la cuarta sección se exponen los principales resultados del modelo. Finalmente, en la quinta sección, se desarrollan las reflexiones finales de los resultados del modelo.

4.2 Presentación del modelo econométrico
En el capítulo 1 del apartado metodológico se expusieron los motivos para plantear un modelo multinivel con intercepto aleatorio en series de tiempo. Para la construcción de dicho modelo se utilizaron tres variables continuas (Y, X1, y X2) y cuatro variables discretas (Partido Político, Región Geográfica, PIBE per cápita, y Alternancia). A continuación se describe cada una de ellas.
La variable “Y” representa a la variable explicada denominada “esfuerzo fiscal” y se define como el ratio de ingresos propios recaudados a Producto Interno Bruto Estatal (PIBE); es decir, qué porcentaje representan los ingresos propios recaudados con respecto al PIBE. Ahora bien, los ingresos propios son la suma del monto de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribución de mejoras recaudadas por las entidades federativas. Lo que se desea medir con la variable “Y” es cuánto aprovechan los estados la base gravable que tienen a su disposición ante la política de transferencias federales.
Por su parte, la variable “X1” simboliza la razón participaciones federales a ingresos estatales totales. Esta variable intenta responder a la pregunta qué porcentaje representan las participaciones federales en el ingreso estatal total. Finalmente, la variable denominada “X2” representa el cociente de aportaciones federales a ingreso estatal total; es decir, qué porcentaje representan las aportaciones federales en el ingreso estatal total.
En cuanto a la primera variable discreta se encuentra la denominada “Partido”, que representa al partido político gobernante en una determinada entidad federativa. En este caso se crearon variables dummy para cada uno de los partidos considerados. Las categorías de referencia fueron las siguientes: 6 representa al Partido Revolucionario Institucional (PRI), el 7 al Partido Acción Nacional (PAN) y el 8 al Partido de la Revolución Democrática (PRD). Es importante comentar que, a fin de simplificar el estudio, en situaciones en donde hubo alianzas entre dos o más partidos políticos se consideró solo al partido político dominante 1. En el caso especial de aquellas coaliciones en donde estuvieron en alianza dos o más partidos dominantes, se le otorgó una nueva categoría: “Partido 9”, que representa el caso de una coalición en donde estuvieron en alianza tanto el PAN como el PRD2 . Cabe aclarar que no hubo coalición de ningún partido dominante con el PRI en el periodo de estudio. Ahora bien, para simplificar el análisis, la delimitación del año inicial y el año final de la gestión gubernamental de un partido político se hizo en función del siguiente criterio: si éste estuvo gobernando más de 6 meses, se le consideró la totalidad de ese año como gobernado por ese partido político; en caso contrario se le consideró hasta el siguiente año 3.
La segunda variable discreta es la denominada “Región”, que representa la región geográfica a la que pertenece un determinado estado. Con esto en mente, se procedió a crear variables dummy para cada región con las siguientes categorías: “R_1”, representa a la región Noroeste; “R_2”, a la región Noreste; “R_3”, a la región Centro; “R_4”, a la región Centro-Occidente y “R_5”, a la región Sur-Sureste4 . La región Noroeste se integra de Baja California, Baja California Sur, Sinaloa, Sonora; la región noreste de Chihuahua, Coahuila, Durango, Nuevo León, Tamaulipas, Tlaxcala; la región centro por el Distrito Federal, Hidalgo, Estado de México, Morelos, Querétaro; la región centro-occidente por Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Michoacán, Nayarit, San Luis Potosí y Zacatecas; y la región Sur-sureste por Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán.
En cuanto al “PIBE per cápita”, es una variable discreta que mide la riqueza de una entidad federativa a través de su Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) por habitante. De la misma forma, se crearon variables dummy con las siguientes categorías de referencia: Muy Bajo; Bajo; Medio; Alto y, Muy Alto5 .
Finalmente se encuentra la variable discreta denominada “Alternancia”, cuyo propósito es captar si la presencia y/o ausencia de transición democrática en los gobiernos estatales repercute sobre su esfuerzo fiscal. Se trata de una variable binaria, en donde “0” es el valor que asume en ausencia de alternancia política y “1” es el valor que toma una vez que éste se alcanza.
De esta manera, el modelo propuesto adquiere la siguiente forma:
Yij= β0+ β1X1ij + β2X2ij + β3Partidoij + β4 Regiónj + β5 PIBEpercápitaij + β6  Alternanciaij + eij

En donde:
Yij= porcentaje de ingresos propios con respecto al PIBE en el año i, para la entidad j
X1ij= porcentaje de participaciones federales con respecto al ingreso estatal total del año i, para la entidad j
X2ij= porcentaje de aportaciones federales con respecto al ingreso estatal total del año i, para la entidad j
Partido= partido político gobernante del año i, para la entidad j
Región= región geográfica para la entidad j
PIBEpercápita= Producto Interno Bruto Estatal per cápita del año i, para la entidad j
Alternancia= transición política en el año i, para la entidad j
e= variables no consideradas en el modelo
i= 22 años
j= 32 entidades federativas

Es importante comentar que, en virtud de que el Distrito Federal suele tener un comportamiento atípico al resto de las entidades federativas, en un primer intento se corrió el modelo multinivel en series de tiempo sin él, para luego comparar los resultados con aquel obtenido con la base completa de las 32 entidades federativas del país. Los resultados no arrojaron diferencias significativas, por lo que el modelo final consideró a todos los estados.

4.3. Presentación de resultados
4.3.1 Análisis exploratorio
El cuadro 4.1 expone los valores destacados de las variables continuas seleccionadas para el estudio. La variable X1 mostró que las participaciones federales representaron, en promedio, el 42.8% de los ingresos estatales totales para el periodo 1989 a 2011, mientras que su mediana se ubicó en 37.2%. Esta variable tuvo un valor máximo de 94.7% alcanzado por Tabasco en el año de 1992; mientras que el valor mínimo fue de 4.7% registrado por el estado de Oaxaca en 1989 (Véase Cuadro No. 1-A de la sección de anexos).
            Un aspecto interesante es el que resulta de analizar la variabilidad observada intra e inter estados. En virtud de la existencia de datos atípicos (outliers), es conveniente presentar las medianas en lugar de las medias, mismo que se presenta en el gráfico 4.16 .
Al analizar la variabilidad de X1 ente estados, en el Gráfico 4.1 se observa que Tabasco fue la entidad federativa en el que la mediana de sus participaciones federales representó la mayor proporción en su ingreso estatal total. En contraste, Oaxaca y Guerrero fueron los estados en el que las medianas de las participaciones federales representaron la menor proporción como porcentaje de su ingreso estatal total7 . Esto se debe al hecho de que las participaciones tienen un componente resarcitorio más importante en su fórmula de reparto, por lo que favorece a estados con PIBE altos.
Por lo que se refiere a la variable “X2”, se aprecia que las aportaciones federales representaron, en promedio, el 37.6% de los ingresos estatales totales para el periodo de estudio, mientras que la mediana se ubicó en 46.6%, mostrando que existen valores extremos que hacen ver al promedio más bajo. El valor máximo de esta variable, 72.5%,  fue registrado por Guerrero en el 2000 (Véase Cuadro 1-A de anexos). Es importante hacer notar que las aportaciones federales se institucionalizaron hasta el año 1998, por lo que hay estados que no recibieron dicho recurso –al menos no con el nombre de esta partida- en los primeros años de los noventas.
Para tener una mejor idea de la dispersión intra e inter estatal de la variable X2, en el Gráfico 4.2 sólo se presenta información de 1998 al 2011. En cuanto a la variabilidad intra estatal, se observa que Tabasco y Baja California Sur fueron los estados en el que el 50% de sus observaciones registraron la mayor dispersión con respecto a su mediana. En contraste, San Luis Potosí y Colima fueron los que mostraron la menor variabilidad en este sentido. En cuanto a la variabilidad inter estatal, se aprecia que Guerrero y Oaxaca fueron los estados cuyas medianas de aportaciones federales representaron la mayor proporción en su ingreso estatal total. Esto se debe a que las aportaciones federales tienen un alto componente compensatorio en sus fórmulas de reparto, por lo que se favorece a los estados con renta baja. En contraste, los estados cuyas medianas de aportaciones federales representaron la menor proporción en sus ingresos estatales totales fueron el Distrito Federal y Nuevo León, dos entidades con los mayores índices de renta per cápita.
En el Cuadro 4.2 de la página siguiente se aprecia que los ingresos propios estatales crecieron a una tasa promedio anual real de 4.58%, mientras que el volumen total de transferencias (participaciones y aportaciones) aumentaron a una tasa promedio anual de 8.51%. Esto significa que prácticamente el volumen de recursos federales creció al doble que las fuentes propias de ingreso de los estados. De manera desagregada, se observa que mientras que las participaciones mostraron una tasa de crecimiento media anual real de 4.15%, las aportaciones lo hicieron a una tasa de 39%. Se destaca que los ingresos estatales totales (que incluyen ingresos propios, transferencias federales y deuda) crecieron a una tasa de crecimiento media anual en términos reales de 6.36%.

Si bien los ingresos propios de los estados han crecido a una tasa promedio anual de 4.58% en términos reales, no sucede lo mismo cuando se les compara con el ingreso estatal total. Como se aprecia en el Cuadro 4.3, los ingresos propios como porcentaje del ingreso estatal total han tenido un comportamiento errático con una tendencia a la baja, pues de representar el 12% en 1990 se ubicaron en 7.9% en 2011. Para todo el periodo, los ingresos propios representaron, en promedio, el 8.8% del ingreso estatal total. En consecuencia, los estados se han hecho cada vez más dependientes de los recursos federales, pasando de representar el 68% en 1989 a casi 81% en 2011. De hecho, las transferencias federales representaron, en promedio, el 80% del ingreso estatal total para los años analizados.
Con el fin de ayudar al lector a observar la evolución de los componentes del cuadro anterior de una forma más ilustrativa, se presenta el gráfico 4.3. Se destaca que las participaciones federales han cedido su lugar en importancia a las aportaciones federales como porcentaje del ingreso estatal total a partir de 1998, fecha en que se institucionaliza el Ramo 033 (Ver gráfico 4.3). También se aprecia que la dependencia fiscal 8 de los estados creció ininterrumpidamente hasta el 2001, manteniéndose ligeramente a la baja en los últimos 4 años del periodo de estudio. De la misma forma se observa un declive permanente en los ingresos propios como porcentaje del ingreso estatal total.
Para un análisis más desagregado de la evolución de los ingresos propios como porcentaje del ingreso estatal total se presenta el Cuadro 4.4 de la siguiente página. En él se observa que sólo 8 entidades superaron el promedio nacional. Se destaca que el Distrito Federal generó, en promedio, el 43% del total de sus ingresos para el periodo analizado9 .  Le siguieron en ese orden Chihuahua, con 17.3%; Quintana Roo, con 12.16%; Nuevo León, con 11.3%; Morelos, con 10.6%; Guanajuato, con 9.7%; Tamaulipas, con 9.67%; Estado de México, con 9.31%, y Sinaloa, con 9.3%. En contraste, Oaxaca fue la entidad federativa que menos aportó, en promedio, a su ingreso total con únicamente el 3%. Otros estados con muy bajas aportaciones de ingresos propios al ingreso estatal total fueron: Tabasco, con 4.5%; Baja California Sur, con 5.27%, y Guerrero, con 5.28%.
Este cambio porcentual en las fuentes de financiamiento del ingreso estatal es revelador del grado de la dependencia fiscal de los gobiernos estatales hacia los recursos federales. El problema de esta situación es claro: los gobiernos estatales están gastando más con dinero proveniente de otra jurisdicción de gobierno que como producto de sus ingresos propios. Ahora bien, para saber cuál ha sido el comportamiento individual de los estados con respecto a su dependencia fiscal se presenta el gráfico 4.4. En dicho gráfico se aprecia un comportamiento heterogéneo de los estados en materia de dependencia fiscal.
De acuerdo al gráfico anterior, hay estados en los que, en promedio, más del 85% de sus ingresos estatales totales fueron por concepto de transferencias federales, por ejemplo: Tabasco (90.1%), seguido por Zacatecas (89.1%), San Luis Potosí (88.7%), Michoacán (88.4%), Hidalgo (88.2%), Chiapas (88.1%), Aguascalientes (87.7%), Yucatán (87.5%), Puebla (87%), Guanajuato (86.4%) y Querétaro (86.06%). En contraste, para el Distrito Federal y Nuevo León representaron, en promedio, menos del 60% de sus ingresos estatales totales.
En cuanto a la variable dependiente, Y, se observa que el esfuerzo fiscal promedio de los estados para el periodo 1989 a 2011 fue de 0.73%, mientras que su mediana fue de 0.65% (Remítase al Cuadro 4.1). Como se puede analizar, hay valores extremos que jalan a la media hacia arriba. En este sentido, el valor mínimo para esta variable fue de 0.08% obtenido por Baja California Sur en 1989; mientras que Chihuahua alcanzó el valor máximo de la serie en el año de 1992, en el que registró un esfuerzo recaudatorio de 3.12% (Véase Cuadro 1-A de la sección de Anexos).
En el gráfico 4.5 se muestra la evolución promedio del esfuerzo recaudatorio global obtenido por los gobiernos estatales entre los años 1989 a 2011. Para un mejor análisis es conveniente examinarlo por sexenios presidenciales 10. El primero, de 1989 a 1994, a cargo de Carlos Salinas de Gortari de extracción priísta. El segundo, de 1995 al 2000, gobernado por Ernesto Zedillo Ponce de León, también de extracción priísta. El tercer periodo, de 2001 al 2006, a cargo de Vicente Fox Quesada; mientras que el último, de 2002 al 2011, gobernado por Felipe Calderón Hinojosa. Estos dos últimos de extracción panista.
Como se puede apreciar, con excepción de 1993, el primer periodo sexenal registra una mejora del esfuerzo fiscal global de los estados, pues éste pasó de 0.56% en 1989 a 0.71% en 1994, registrando su mejor desempeño en 1992, cuando alcanzó 0.83%. Para todo el periodo analizado, el esfuerzo recaudatorio promedio se ubicó en 0.68%.
Para el segundo sexenio, correspondiente a Ernesto Zedillo, se registró una caída importante en el esfuerzo impositivo en 1996, a saber: 0.61%. No hay que olvidar la crisis económica ocurrida en diciembre de 1994, la cual repercutió en una afectación al crecimiento económico, y que bien se pudo reflejar hasta 1996. Para todo el periodo se registró un promedio recaudatorio de 0.70%, con lo que el desempeño recaudatorio global de los estados apenas mostró mejoría con respecto al primer sexenio.
Por su parte, el tercer periodo sexenal coincide con una transición política en el nivel federal de gobierno. Se aprecia que los primeros años de este sexenio existe una caída en el esfuerzo impositivo de los estados, pues mientras que en el 2001 fue de 0.73% en 2004 se ubicó en 0.67%. No obstante, en los últimos dos años de ese sexenio el esfuerzo recaudatorio mejoró, de tal forma que, en promedio, el esfuerzo fiscal estatal fue mejor que en los dos sexenios anteriores, pues se ubicó en 0.72% (Véase Gráfico 4.5).
Los resultados anteriores podrían sugerir la idea de que la caída en el esfuerzo fiscal de los estados durante los primeros años del panismo podría deberse a la transición política experimentada en varios estados en aquellos años, por algo que podríamos denominar  “la curva de aprendizaje”. No obstante, hay que probar si en el modelo propuesto esta variable es significativa al esfuerzo recaudatorio.
Finalmente se encuentra el sexenio calderonista, en el cual se aprecia una mejora continua del esfuerzo recaudatorio, siendo la única excepción el año de 2010. El promedio de esfuerzo impositivo para este lapso alcanzó el 0.86%, el más alto de los sexenios analizados.
En suma, el esfuerzo fiscal promedio de los estados a lo largo de los sexenios analizados ha mejorado, pasando de un promedio de 0.68% en el primer sexenio a 0.86% en el último. En este punto se podría argumentar que, si bien en sus primeros años la alternancia política a nivel federal y estatal tuvo efectos nocivos sobre el esfuerzo recaudatorio, su consolidación parece ser positiva al esfuerzo recaudatorio de los estados.
Si bien el gráfico anterior aclara el desempeño global del esfuerzo fiscal de los gobiernos estatales, no ofrece pistas sobre el desempeño individual de éstos en los sexenios analizados, por lo que en el cuadro 4.5 se presentan dichos resultados.
La misma información del cuadro anterior queda plasmada en las figuras 1, 2, 3 y 4. La ventaja de utilizar este tipo de figuras es que ayuda al lector a tener un entendimiento más rápido y general del comportamiento del esfuerzo fiscal de los estados para los periodos considerados. Como se aprecia en la figura 1, los estados con el peor esfuerzo fiscal aparecen más obscurecidos, mientras que los mejores lucen más claros. De esta forma, las entidades con el peor desempeño recaudatorio en el sexenio de Salinas de Gortari fueron: Baja California Sur (0.18%), Durango (0.33%), Coahuila y Michoacán (ambos con 0.38%) y Veracruz (0.43%). En contraste, los de mejor esfuerzo fiscal fueron el Distrito Federal (2.2%), Morelos (1.31%), Chihuahua (1.13%), Quintana Roo (0.92%) Aguascalientes (0.91%) y Nuevo León (0.8%).
Por su parte, en la figura 2 se aprecia que los estados con los peores esfuerzo impositivos durante la administración de Ernesto Zedillo fueron San Luis Potosí (0.34%), Baja California Sur (0.35%), Aguascalientes (0.36%), Hidalgo (0.43%), Michoacán (0.46), Coahuila y Colimas (ambos con 0.47%). En contraste, los estados con el mejor esfuerzo impositivo fueron el Distrito Federal (2.31%), Chiapas (1.44%), Chihuahua (1.04%), Quintana Roo (0.92%) y Nuevo León (0.9%).
Por su parte, en la figura 3 se presenta el esfuerzo fiscal estatal durante la administración de Vicente Fox. En dicha figura se observa que las entidades federativas que experimentaron el peor esfuerzo tributario fueron Aguascalientes (0.32%), Morelos (0.36%), Campeche (0.37%), Guerrero (0.49%), Guanajuato y Tabasco (ambos con 0.53%). En contraste, los mejores resultados fueron para el Distrito Federal (2.14%), Chihuahua (1.5%), Chiapas (0.99%), Baja California (0.89), Veracruz (0.87%) y Zacatecas (0.83%
            Finalmente en la figura 4 se muestran los resultados del esfuerzo fiscal de los estados durante el sexenio presidencial de Calderón.
En la figura 4 se aprecia que, en general, el mapa de la república mexicana se ha aclarado en comparación con los últimos tres, evidencia de que el esfuerzo fiscal global de los estados sí ha mejorado, aunque asimétricamente entre estados. En dicho gráfico se aprecia que los estados con el peor desempeño fiscal fueron: Campeche (0.31%),  Tabasco (0.41%), Veracruz  y Aguascalientes (ambos con 0.56%), y Jalisco y Coahuila (ambos con 0.57%). En contraposición, los estados con el mejor desempeño fiscal en el sexenio calderonista fueron el Distrito Federal (1.99%), Chiapas (1.4%), Chihuahua (1.31%), Estado de México (1.3%), Baja California Sur (1.27%), Zacatecas (1.2%) e Hidalgo (1.13%).
Derivado de este análisis se encuentra que aparentemente no existe un vínculo entre la región geográfica a la que pertenece un determinado estado con su esfuerzo recaudatorio, pues lo mismo hay estados del norte con buen desempeño, por ejemplo Chihuahua, que estados del centro, como el Distrito Federal, o del sur, como Chiapas. Esta primera aseveración se tendrá que demostrar con la aplicación de un modelo econométrico, pues hay que recordar que el análisis exploratorio sirve para proponer variables al modelo econométrico, a fin de que las relaciones que aparentemente se identificaron en esta etapa de estudio sean válidas. De la misma manera, no parece existir una relación entre el nivel de renta per cápita de un estado con su esfuerzo fiscal, pues hay estados con baja renta per cápita y alto desempeño impositivo, Chiapas, por ejemplo. Por otra parte, se aprecia que existen estados que han mejorado y empeorado su esfuerzo fiscal. Un ejemplo de ello es Aguascalientes, cuyo esfuerzo impositivo se ubicaba entre los más altos de la República mexicana en el primer sexenio, pero que al transcurrir el tiempo se convirtió en uno de los peores.
Con la finalidad de mostrar la evolución en el esfuerzo recaudatorio de los estados11 , se presenta el cuadro 4.6. Si comparamos las posiciones ocupadas por los estados durante el primer y el último sexenio presidencial, se observa que los estados que más perdieron posiciones fueron: Morelos (-24), Aguascalientes (-24), Jalisco (-19), Guerrero  (-13), Guanajuato (-11), Nuevo León (-10), Tabasco (-10) y Campeche (-10). En contraste, los que mostraron mayor avance fueron: Baja California Sur (+27), Hidalgo y Zacatecas (ambos +20), Michoacán (+13), Durango (+12) y Sonora (+11).
Derivado del análisis anterior, se observa que a pesar de que el Distrito Federal ocupó la primera posición en el ranking nacional en todos los sexenios analizados, esto no implicó que su esfuerzo recaudatorio haya aumentado. De hecho, se advierte que éste ha disminuido, pues mientras que en el primer sexenio su esfuerzo recaudatorio promedio fue 2.2%, para el último sexenio se ubicó en 1.99% (Véase cuadro 4.5). Esto se debe a que su esfuerzo recaudatorio es tan grande, comparado con los demás estados, que a pesar de un menor ritmo de esfuerzo fiscal, sigue siendo el de mayor desempeño nacional.
En el caso del desempeño recaudatorio del estado de Veracruz se presentan claros-obscuros pues, por un lado, presenta mejoras durante los primeros tres sexenios gubernamentales federales, para luego caer estrepitosamente a los últimos sitios. ¿A qué se debe dicho comportamiento? Para averiguarlo se presenta el gráfico 4.6 en donde se analiza el comportamiento recaudatorio de dicho estado. Dicho gráfico se puede dividir en cuatro administraciones estatales12 . El primero, corresponde al mandato de Dante Delgado Rannauro (1 diciembre de 1988 al 30 noviembre 1992); el segundo, al de Patricio Chirinos Calero (del 1 de diciembre de 1992 al 30 noviembre de 1998); el tercero, de Miguel Alemán Velasco (1 diciembre 1998 al 30 noviembre de 2004); el cuarto, de Fidel Herrera Beltrán (1 diciembre de 2004 al 30 noviembre de 2010); y, el último, de Javier Duarte de Ochoa (1 diciembre 2010 a la fecha).
En el primer periodo existe una clara mejora del esfuerzo impositivo, pues éste pasó de 0.4% en 1989 a 0.6% al finalizar 1992; durante este periodo el esfuerzo recaudatorio promedio fue de 0.47%. En cuanto a la administración de Chirinos, se aprecia un desenvolvimiento negativo durante gran parte de dicho sexenio gubernamental, llegando a caer el esfuerzo impositivo hasta 0.25% en 1995, muy a tono con la crisis económica de ese momento. En ese año los ingresos propios experimentaron un retroceso real de 39% con respecto al año anterior. El rubro de ingresos propios que más cayó en ese año con respecto al anterior fue el de aprovechamientos (-80.9%), seguido por los derechos (-35.9%), impuestos (-26.3%) y productos (-18.7%). El promedio de esfuerzo recaudatorio de este periodo fue de 0.38%.
Para el tercer periodo, correspondiente al de Alemán Velasco, se registra un crecimiento sostenido durante los primeros años de este sexenio, llegando a su punto más alto de esfuerzo recaudatorio en el año 2000, al registrar 0.94%. En general, el desempeño del esfuerzo impositivo del periodo mejoró con respecto a sus antecesores, pues su promedio se ubicó en 0.76%.
En el cuarto periodo, gobernado por Herrera Beltrán, muestra claro-oscuros. Así, durante los primeros dos años de gobierno se registra un aumento significativo en el esfuerzo fiscal, siendo el del año 2006 el más alto registrado durante todo el periodo de estudio: 1.46%. Dicho comportamiento se debió a un aumento real con respecto al año anterior en la partida “productos”, la cual subió 11.6 veces. En ese año la estructura porcentual de los ingresos propios de Veracruz fue: 19.1% por concepto de impuestos, 11.3% por derechos, 60.2% por productos y 9.5% por aprovechamientos. Sin embargo, en el resto del sexenio se registró un retroceso notable, particularmente en el 2007, al ubicarse en 0.5%. El principal motivo de la caída fue una contracción real, con respecto al año anterior, en la partida “derechos” (- 98%), seguido por los “aprovechamientos” (-49%) y los impuestos (-0.63%). El punto más bajo de esfuerzo recaudatorio de este periodo fue en el 2008, en donde se ubicó en 0.49%, justo en el año de la crisis financiera internacional. El promedio de esfuerzo fiscal de este sexenio se ubicó en 0.72%.
Finalmente, durante el primer año de Duarte de Ochoa (para fines estadísticos) se registra un avance en el esfuerzo impositivo en el 2011 de 0.73%. Aunque no hay datos consolidados del 2012, es de esperar que dicho esfuerzo se haya visto mermado por el subsidio que el gobierno estatal decidió aplicar al pago de la tenencia vehicular.
Como se puede observar, Veracruz va a contracorriente de la tendencia nacional en materia de esfuerzo recaudatorio, pues mientras que a nivel nacional los últimos años son de ascenso, en Veracruz se registra un retroceso importante. Uno podría pensar en que la falta de alternancia política es también un factor que ha impedido que Veracruz haya mejorado en este rubro, aunque como se expresó línea arriba, esto es tan sólo una hipótesis que se tendrá que probar más adelante.
Los resultados de la evolución del esfuerzo impositivo inter e intra entidades federativas para el periodo 1989-2011 se presentan en el gráfico 4.7. En virtud de la existencia de datos atípicos (outliers) es conveniente presentar las medianas en lugar de las medias. En dicho gráfico se aprecia que el Distrito Federal, Chihuahua y Chiapas fueron los estados con la mayor mediana de esfuerzo impositivo durante los años de estudio, con 2.2%, 1.3% y 1.1%, respectivamente. En contraste, San Luis Potosí (0.4%), Aguascalientes y Campeche (ambos con 0.41%) fueron las entidades con las medianas más bajas de esfuerzo recaudatorio. En el mismo gráfico 4.7 se aprecia que Veracruz ocupa las últimas posiciones en materia de esfuerzo recaudatorio al colocarse en el lugar 24 de un total de 32 estados, pues la mediana de su esfuerzo impositivo se ubicó en 0.55% para el periodo de estudio.
Ahora bien, al analizar la variabilidad intra estatal del esfuerzo recaudatorio a lo largo del periodo analizado, se aprecia que Baja California Sur, Morelos, Chiapas y Chihuahua13 fueron los de mayor dispersión con respecto a su mediana. En contraste, los estados con la menor variabilidad en este aspecto fueron Baja California Norte, Guanajuato, Coahuila, Jalisco y Tamaulipas. Con respecto a la variabilidad del esfuerzo recaudatorio de Veracruz, se puede apreciar que éste ha oscilado, aproximadamente, entre 0.4% y 0.65%, valores que corresponde al 50% de las observaciones alrededor de su mediana (0.54%). Se observa también que registró un outlier en 2006, periodo que corresponde al último año de la administración de Miguel Alemán Velasco (Véase gráfico 4.7).
Finalmente en el gráfico No. 4.8 se expone la variabilidad del esfuerzo recaudatorio a través del tiempo y entre entidades federativas. Cada línea representa una entidad. Se observa que el esfuerzo recaudatorio ha variado mucho tanto en el tiempo como entre estados. La línea más alta corresponde al D.F.
A partir de esta apreciación, se busca analizar a qué se debe esta variabilidad del esfuerzo recaudatorio entre estados y a lo largo de los años, situación que se intentará explicar mediante la aplicación de un modelo multinivel.
Del análisis exploratorio se destacó lo siguiente:

  • Los estados que presentan el mayor porcentaje de aportaciones federales en relación a sus ingresos estatales totales son los de más baja renta per cápita, pues la fórmula para su reparto pondera en mayor medida componentes compensatorios;
  • las entidades federativas con la mayor proporción de participaciones federales en su ingreso estatal total fueron las de mayor renta per cápita, así como las entidades petroleras, pues su fórmula de reparto pondera en mayor medida componentes resarcitorios;
  • la dependencia fiscal de los estados, en general, es alta, pero ha ido disminuyendo levemente en los últimos cuatro años;
  • los estados que presentaron la mayor mediana de esfuerzo fiscal no presentan un patrón común en cuanto a la región geográfica a la que pertenecen;
  • la riqueza que poseen los estados pareció no relacionarse con su esfuerzo impositivo, pues los estados más ricos no necesariamente son los que presentaron mayor esfuerzo fiscal (Chiapas, por ejemplo, es un estado con baja renta per cápita y alto desempeño recaudatorio);
  • el esfuerzo impositivo de los estados, en general, ha mejorado en los últimos 25 años, especialmente en los últimos años de la administración de Vicente Fox y en el último sexenio de Calderón. Tentativamente podemos decir que la mayor pluralidad política experimentada en el país ha sido benéfica para el aumento del esfuerzo recaudatorio, al ir de la mano de un impulso al federalismo;
  • parece haber evidencia para señalar una relación inversa entre dependencia fiscal y esfuerzo impositivo. En general, los estados con menor dependencia fiscal (por ejemplo, el D.F., Nuevo León y B.C.N). poseen los mayores esfuerzos impositivos. La excepción sería el estado de Chiapas, el cual posee un esfuerzo fiscal alto, pero una alta dependencia fiscal, y
  • la variabilidad en el esfuerzo recaudatorio inter estados parece ser mayor a la variabilidad intra estado.
1 Se consideró como partido político dominante al PRI, al PAN o al PRD.

2 Esto sólo sucedió cuatro veces durante el periodo analizado: 1) en las elecciones para gobernador en Chiapas en el 2000, 2) para las elecciones de gobernador en Nayarit en 1999, 3) en las elecciones de 2010 en Oaxaca, y 4) en las elecciones de 2010 en Puebla.

3 Supongamos que un partido ganó las elecciones en junio del 2010 y que el candidato ganador toma posesión del cargo el 1 de diciembre de ese año. Para fines de simplicidad estadística se le considera el inicio de su administración en 2011, mientras que la fecha de terminación de la misma sería hasta terminar 2016 (aunque el 30 de noviembre de este año estaría dejando el cargo).

4 Dicha regionalización se tomó de la propuesta del INEGI.

5 Se realizó una distribución de frecuencias simples para los datos en 5 clases mutuamente excluyentes: MUY ALTO, ALTO, MEDIO, BAJO, MUY BAJO. Esto con la intención de ver el número de observaciones que entraban en cada una de las categorías que fueron a la vez completamente incluyentes.

6 El interior de la caja contiene el 50% de las observaciones alrededor de la mediana (raya al interior de la caja), mientras que los extremos de la misma (líneas discontinuas) señalan la variabilidad en el comportamiento del esfuerzo recaudatorio de cada estado: entre más variabilidad, mayor será dicha longitud, y viceversa. En este caso los asteriscos simbolizan los datos extremos o atípicos (outliers).

7 No es de extrañar que Tabasco ocupe la primera posición, pues al ser un estado petrolero recibe cuantiosos recursos por concepto de participaciones federales, en virtud de que la fórmula para su reparto tiene criterios resarcitorios. Cabe recordar que dicho criterio reparte más recursos a las entidades federativas que más aportan a las arcas nacionales.

8 Recuérdese que la dependencia fiscal es el porcentaje que las transferencias federales representan en los ingresos estatales totales.

9 Es pertinente recordar que la demarcación del Distrito Federal cuenta con facultades recaudatorias de un estado y un municipio.

10 Aunque los mandatarios tomaron posesión el 1º de diciembre del año que les corresponde, para fines de análisis estadísticos se les considera hasta el 1 de enero del siguiente año; mientras que, aunque su salida es el 30 de noviembre del año correspondiente, se les considera el año entero.

11 En virtud de que no hay una medición absoluta de esfuerzo recaudatorio, los resultados comparan a cada estado con sus contrapartes a fin de construir un ranking nacional de esfuerzo tributario.

12 Nuevamente, para fines estadísticos se considera el año completo de un sexenio a partir del 1 de enero del año siguiente a la toma de protesta como gobernador, mientras que su año final se le considera  hasta el 31 de diciembre del año que corresponda, a pesar de que la entrega del encargo a gobernador en Veracruz se realiza el 30 de noviembre del año que corresponda.

13 Este estado registró un valor extremo en su esfuerzo recaudatorio –denotado por un asterisco en el gráfico- de 3.1% alcanzado en 1992.