ANÁLISIS CRÍTICO DEL RECURSO DE REVOCACIÓN ADUANERO EN MÉXICO Y ESTUDIO COMPARADO DE LEGISLACIÓN IBEROAMERICANA Y NACIONAL

1.4   El  recurso  administrativo

La justificación de los actos de la administración pública federal está contenida en la ley, debido a  que  la Constitución General de la República (CGR) exige determinada forma jurídica, de la cual deben estar revestidos  todos  los actos administrativos.

       Ahora bien, una definición generalmente aceptada por la doctrina  indica que por acto administrativo se debe entender: 

“Una manifestación unilateral y externa de la voluntad que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente,  en  ejercicio  de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica, transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el interés general” (Acosta, 2003: 439).

      Sin embargo es normal que en ocasiones las actuaciones de la citada administración, no se ciñan o circunscriban a los mandatos legales o reglamentarios; esto suele deberse a razones tales como contener interpretaciones incorrectas, arbitrariedad del servidor público actuante, exceso en el cumplimiento de las atribuciones,  etcétera.

       Como resulta lógico suponer, dichos actos provocan una violación en los derechos de los gobernados.

       Sucede que la autoridad tiene, como administradora pública, la obligación de apegarse a criterios y normas que se encuentren contenidas en las leyes u ordenamientos del país, en este caso México, para justificar plenamente su actuación frente a los gobernados.

       Desafortunadamente  no siempre  la actuación de las autoridades es tan eficaz y oportuna como se quisiera, debido, principalmente, a que como la interpretación de las leyes y las actuaciones derivadas de ellas son realizadas bajo el criterio de las personas, se generan fisuras que,  en la mayoría de las ocasiones, son  infundadas  y  provocan  un  importante perjuicio.    

       Ante tal circunstancia, el legislador se vio obligado a incorporar sistemas de control de la legalidad de tales acciones, a fin de darle oportunidad al particular de protegerse.

       De esa manera, los recursos proporcionan a los gobernados y a la propia autoridad administrativa, la oportunidad de subsanar, mediante reglas jurídicas prestablecidas, las actuaciones y resoluciones contrarias a derecho,  en aras de preservar el principio de legalidad que deben observar todas las autoridades.

       En las apuntadas condiciones  los  RA  son  los  MD  que tienen a su alcance los particulares para rebatir, ante la propia autoridad, los actos o resoluciones dictados por ella y que le provoquen  o acarreen un perjuicio, ya sea por la aplicación indebida de la ley,  la no aplicación o la inexacta aplicación, o bien por arbitrariedades del funcionario que los realizó o los emitió.

       Así, se puede hablar de que en el recurso administrativo se busca dirimir una controversia; un punto de desacuerdo que se le da a conocer a la autoridad ejecutante  antes  de  acudir  a  instancias  superiores.   

       Sobre este particular el PJF (2002) se ha pronunciado en tesis aislada de la siguiente manera:

“RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA. NO IMPLICAN EL DESARROLLO DE UNA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL. Los recursos administrativos y los pronunciamientos en ellos emitidos son actos de naturaleza administrativa, en tanto que el órgano que los tramita y resuelve no realiza una verdadera función jurisdiccional, ya que no hay controversia entre el particular que lo hace valer y el órgano de la administración pública, pues se trata de un mero control interno de legalidad de sus actos, que no es resuelto por un órgano imparcial e independiente del que emite el acto, además de que al promoverse el recurso por el particular afectado en contra de un acto administrativo, hay colaboración del gobernado para lograr eficiencia administrativa, para lo cual no obsta que el interesado recurrente resulte beneficiado con la resolución que se emita, por lo que, en todo caso, el recurso administrativo constituye un medio de control en la administración. 1 De lo anterior se concluye que el recurso en sede administrativa no implica una función jurisdiccional propiamente dicha, sino simplemente administrativa, pues no existe una verdadera controversia, ya que para ello sería indispensable que las pretensiones de la administración pública fueran contradictorias con las del particular, lo que no sucede, toda vez que hasta en tanto no haya sido agotada la vía administrativa, no podrá afirmarse que la administración sostiene un punto de contradicción con el particular.

Amparo directo en revisión 980/2001. Enlaces Radiofónicos, S.A. de C.V. 1o. de marzo de 2002. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: María Dolores Omaña Ramírez.

Nota: Esta tesis está relacionada con las tesis cuyos números y rubros se detallan a continuación:

2a. L/2002. "ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN AQUEL DERECHO PÚBLICO SUBJETIVO, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES.", 2a. LI/2002. "RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA. LOS PRINCIPIOS DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA, ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL DEBEN ADECUARSE A LA NATURALEZA DE INTERÉS PÚBLICO DE AQUÉLLOS.", 2a. LIII/2002. "SEGURO SOCIAL. EL ARTÍCULO 25 DEL REGLAMENTO DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD PREVISTO EN LA LEY CORRESPONDIENTE, QUE ESTABLECE LOS REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIR LAS RESOLUCIONES, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE JUSTICIA PRONTA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." y 2a. LIV/2002. "SEGURO SOCIAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 25 DEL REGLAMENTO DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD PREVISTO EN LA LEY CORRESPONDIENTE, NO VIOLA LA GARANTÍA QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL AL PERMITIR QUE LA RESOLUCIÓN SE EMITA SIN ABORDAR LA TOTALIDAD DE LOS AGRAVIOS PLANTEADOS, SI ALGUNO DE ELLOS RESULTA FUNDADO.", citadas en las páginas 299, 303, 310 y 311 de esta misma  publicación, respectivamente”.

       Consecuentemente la finalidad que se persigue al hacer uso de un recurso administrativo se basa en obtener la nulidad de la referida actuación o resolución, según sea el caso, parcial o totalmente.

       Según  lo  ha  establecido  puntualmente   en  su  estudio   el   maestro   Gabino  Fraga (2003: 435):

“El recurso administrativo constituye un medio legal de que dispone el particular afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener en los términos legales de la autoridad administrativa, una revisión del propio acto, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada  la  ilegalidad  o  la  inoportunidad  del mismo”.

       Por su parte, la instancia judicial mexicana (2005) en este tenor ha determinado:

“RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y JUICIO DE NULIDAD. SUS DIFERENCIAS. Existen distintos medios de protección administrativos y jurisdiccionales, establecidos a efecto de lograr la extinción de actos administrativos contrarios a derecho. Esos medios se han considerado de dos tipos: indirectos y directos. En los primeros el gobernado afectado no tiene intervención alguna ya que constituyen, por un lado, mecanismos de autotutela administrativa derivados del poder de revisión que ejercen los órganos superiores sobre los inferiores y que consisten en la supervisión de la actuación de sus subordinados a fin de verificar su legalidad y oportunidad. Por su parte, en los medios directos, la participación de los gobernados es fundamental, ya que sin ella no tiene lugar esta forma de control. Dentro de ellos encontramos los recursos administrativos, así como los procesos jurisdiccionales, bien sea ante tribunales administrativos o ante tribunales judiciales. Estos medios de control constituyen una garantía para la protección de los derechos de los gobernados, y  tienen como fin la revisión de la legalidad de la actuación administrativa, con el propósito de encauzarla dentro del marco legal. Algunas diferencias entre los recursos administrativos y el juicio de nulidad, son: a) La autoridad que conoce de los recursos administrativos, generalmente es la misma que emitió el acto o su superior jerárquico. En cambio la autoridad que resuelve el juicio de nulidad, es una autoridad ajena a la autoridad que emitió el acto impugnado, autónoma e independiente del poder al que pertenece. b) Los efectos de los recursos administrativos pueden ser de simple anulación, de reforma del acto impugnado, o de reconocimiento de un derecho. Los efectos del juicio de nulidad son de mera anulación y de plena jurisdicción, en este último caso, sólo a efecto de reconocer y reparar un derecho subjetivo del actor, lesionado por el acto impugnado, teniendo el alcance no sólo de anular el acto, sino también de fijar los derechos del recurrente y condenar a la administración a restablecer y a hacer efectivos tales derechos. c) En los recursos administrativos, la autoridad que conoce de los mismos se sujeta a los agravios y cuando es el superior jerárquico, en algunos casos, al examen de la oportunidad del acto impugnado. En el juicio contencioso administrativo, el tribunal se sujeta a los agravios y en algunos casos está facultado para analizar oficiosamente algunas cuestiones, como la incompetencia de la autoridad que emitió la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación y motivación. d) La función del recurso administrativo es el control en la administración, con el objeto de lograr la eficacia de su actuación, que es de orden público, y no a la tutela de intereses particulares, no obstante que el particular resulte beneficiado, puesto que cuando éste interpone el recurso, existe colaboración de su parte para lograr la eficiencia administrativa. En cambio en el juicio de nulidad, la función del tribunal es dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. e) Por tanto, los recursos administrativos no implican una función jurisdiccional, sino simplemente administrativa, 2a diferencia del juicio de nulidad, en el que sí existe una verdadera controversia entre el particular afectado y la administración pública, por lo que realiza una función jurisdiccional. En ese orden de ideas, cuando una Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa declara la nulidad de una resolución que negó la devolución de impuestos, en términos de los artículos 238, fracción IV y 239, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, no debe ser para efectos de indicar a la autoridad administrativa la forma en que debe proceder, al analizar si es procedente o no la devolución de impuestos solicitada por el actor, como si fuera superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto impugnado (no obstante que es un tribunal ajeno a la administración pública) y asumiendo plena jurisdicción, pero no para tutelar un derecho del gobernado.

SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.

Amparo directo 282/2004. Óscar J. Adame Garza. 9 de marzo de 2005. Unanimidad de votos. Ponente: José Carlos Rodríguez Navarro. Secretaria: Rebeca del Carmen Gómez Garza”.

       Los principales RA que pueden interponerse en lo general, contra cualquier acto o motivo ante la misma autoridad que dictó la resolución que agravia al particular, conocidos como recursos ordinarios, mismos que agotan la vía administrativa y abren las etapas jurisdiccionales, son la reconsideración, la revocación, reposición, oposición o reclamación.   

       Los recursos ordinarios administrativos que pueden interponerse ante el superior jerárquico de la autoridad que dictó la resolución que agravia al particular, pero que no agotan la vía administrativa, suelen ser los recursos de alzada, revisión y jerárquico (Véase tabla 1).

       Hay también recursos denominados especiales, que se pueden interponer ante un organismo administrativo especial o distintos de los organismos que han dictado la resolución y pueden afectar o no la vía administrativa, como el caso del recurso de inconformidad al que alude la Ley del Seguro Social (LSS) y el Reglamento de dicho medio de impugnación.