ANÁLISIS CRÍTICO DEL RECURSO DE REVOCACIÓN ADUANERO EN MÉXICO Y ESTUDIO COMPARADO DE LEGISLACIÓN IBEROAMERICANA Y NACIONAL

3.2   Legislación aduanera internacional

Con el propósito  de hacer un comparativo de la figura jurídica en examen, con lo que disponen diversos ordenamientos aduaneros en el plano internacional, sobre todo en sistemas jurídicos con similitudes al mexicano, como antes se apuntó, se analiza enseguida lo que señalan al respecto las legislaciones de índole tal de: 

       La Comunidad Andina de Naciones, específicamente las de sus países miembros: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. 

       También se realiza un comparativo con lo que disponen los ordenamientos de naturaleza aduanera de Venezuela,  Argentina,  el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (obligatorio para Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica),   Paraguay  y  España (Véase  tabla 5). 

3.3   Comunidad Andina de Naciones

La Comunidad Andina de Naciones (CAN),  según su propia definición, es un organismo regional integrado por cuatro países con un objetivo común, consistente en alcanzar un desarrollo integral, más equilibrado y autónomo, mediante la integración andina, sudamericana y latinoamericana.

       El proceso andino de integración se inició con la suscripción del Acuerdo de Cartagena, el 26 de mayo de 1969. Está constituida por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, además de los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI). Antes de 1996, era conocida como el Pacto Andino o Grupo Andino.
 
       Venezuela fue miembro pleno hasta el 2006, retirándose. Chile originalmente fue miembro entre 1969-1976, pero se retiró durante el régimen militar de Augusto Pinochet 1, debido a incompatibilidades entre la política económica de ese país y las políticas de integración de la CAN.

       Sin embargo, Chile  es miembro asociado desde el 20 de septiembre de 2006, pero ello no supone su reingreso a la CAN.

       En la actualidad, además de los países miembros ya indicados, tiene cinco países asociados: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay (SRE, 2013).

       Finalmente la CAN cuenta con una nación en calidad de observadora: España (CAN, 2013).  

       Ilustrativo resulta transcribir lo substancial de la reseña histórica, que el mismo organismo proporciona en su portal (CAN, 2013):
 

“El 26 de mayo de 1969, cinco países sudamericanos (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú) firmaron el Acuerdo de Cartagena, con el propósito de mejorar, juntos, el nivel de vida de sus habitantes mediante la integración y la cooperación económica y social.

De esa manera, se puso en marcha el proceso andino de integración conocido, en ese entonces como Pacto Andino, Grupo Andino o Acuerdo de Cartagena. El 13 de febrero de 1973, Venezuela se adhirió al Acuerdo. El 30 de octubre de 1976, Chile se retiró de él.

La historia del Grupo Andino, que hoy conocemos con el nombre de Comunidad Andina, se ha caracterizado por avances y retrocesos como ocurre con cualquier otro grupo de integración.

[…] La política o modelo predominante en los setenta era un "modelo de sustitución de importaciones", o "cerrado", que protegía a la industria nacional imponiendo aranceles altos a los productos que venían de afuera. El Estado y la planificación tuvieron mucha importancia en esta etapa.

[…] A fines los ochenta, en 1989, en una reunión efectuada en Galápagos (Ecuador), se decidió abandonar el modelo de desarrollo cerrado y dar paso al modelo abierto. El comercio y el mercado adquirió prioridad, lo que se reflejó en la adopción de un Diseño Estratégico y un Plan de Trabajo, donde el tema comercial era el predominante.

Los países andinos eliminaron entre si los aranceles y formaron una zona de libre comercio en 1993, donde las mercaderías circulaban libremente. Esto permitió que el comercio intracomunitario creciera vertiginosamente y que también se generaran miles de empleos. Se liberalizó también los servicios, especialmente de transporte en sus diferentes modalidades.

En 1997 […] se creó la Comunidad Andina en reemplazo del Pacto Andino.

[…]  El año  2011, declarado como el Año Andino de la Integración Social, se registró avances importantes en lo social.  Se dio fuerte impulso a la inclusión de la participación ciudadana en la CAN mediante la creación de Consejos, Mesas y Redes ciudadanas. Se trabajó en el diseño de dos instrumentos: una Estrategia Andina de Cohesión Económica y Social que en esencia es una propuesta para la igualdad; y los Objetivos Andinos de Desarrollo Social (OANDES), que hacia el 2019 (año del cincuentenario de la CAN), proponen profundizar metas que recogen y complementan las de los Objetivos de Desarrollo del Milenio”.

        La CAN alcanza ya una población de poco más de 101 millones de personas y comprende una extensión territorial de 3´798,000 kilómetros cuadrados (CAN, 2013).

       En lo jurídico, las actividades de la CAN se sustentan en el derecho comunitario, sin embargo existe respeto pleno a la legislación interna de cada país miembro.

       Por lo que hace al tema medular de investigación, la CAN no regula de manera específica el tópico, es decir lo relativo a los mecanismos de defensa en vía de control interno al alcance de personas físicas, morales y organizaciones,  contra las resoluciones o fallos de las autoridades aduaneras de los Estados miembros, que afecten sus intereses,  remitiéndose en el tema a lo que disponen los ordenamientos de índole aduanal e incluso tributarios de los países que la integran, lo que se infiere de su propia normatividad. 

       Tenemos así que uno de los documentos básicos de la CAN, como lo es el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en su  capítulo III  “De las competencias del Tribunal”, Sección Tercera “De la Interpretación Prejudicial”, contiene varias disposiciones que dan pauta al   argumento expuesto: 

“Artículo 33. Los jueces nacionales que conozcan de un proceso en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, podrán solicitar, directamente, la interpretación del Tribunal acerca de dichas normas, siempre que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho interno 2. Si llegare la oportunidad de dictar sentencia sin que hubiere recibido la interpretación del Tribunal, el juez deberá decidir el proceso.

En todos los procesos en los que la sentencia no fuere susceptible de recursos en derecho interno3 , el juez suspenderá el procedimiento y solicitará directamente de oficio o a petición de parte la interpretación del Tribunal.

Artículo 34. En su interpretación, el Tribunal deberá limitarse a precisar el contenido y alcance de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, referida al caso concreto. El Tribunal no podrá interpretar el contenido y alcance del derecho nacional ni calificar los hechos materia del proceso4 , no obstante lo cual podrá referirse a éstos cuando ello sea indispensable a los efectos de la interpretación solicitada”.

  
       En las apuntadas condiciones, está prohibido al órgano comunitario interpretar el derecho nacional  y  calificar de cualquier forma los hechos materia del proceso.

       Entonces es claro que son las legislaciones de índole aduanera y tributaria de los países que integran la CAN, las que instituyen sus mecanismos de defensa, concretamente los recursos de índole administrativa.    

3.3.1   Bolivia

Bolivia u oficialmente llamado Estado Plurinacional de Bolivia, actualmente  tiene una población de 10´389,913 habitantes; su extensión territorial es de 1´098,581 kilómetros cuadrados y el idioma oficial es el español (Sitio del Estado Plurinacional de Bolivia, Instituto Nacional de Estadística (INE, 2013).

       Este país regula su actividad aduanera mediante  la  Ley General de Aduanas (LGAB)  y su Reglamento (RLGAB), los  cuales datan del 28 de Julio de 1999 y del 11 de Agosto del 2000,  respectivamente. 

       Sin embargo en materia de RA, tanto la referida ley como su reglamento fueron modificados,  remitiendo completamente todo lo concerniente a tales MI, a las disposiciones  relativas del Código Tributario Boliviano (CTB), promulgado el 2 de agosto del 2003.  

       Y es que con anterioridad, en materia de RA, de acuerdo al artículo 246 de la LGAB,  contra las resoluciones administrativas de la AA procedía el denominado recurso de revocatoria, que se interponía ante la misma autoridad que emitió la resolución en un término de diez días  posteriores a la notificación. 

       Por su parte,  la  AA  recurrida debía resolver la revocatoria  en el plazo de diez días siguientes a su interposición.  La falta de pronunciamiento dentro del término, equivalía a silencio administrativo denegatorio, dando lugar al recurso jerárquico que debía sustanciarse  ante el Directorio de la Aduana Nacional (artículo 247).

       La resolución denegatoria del recurso jerárquico agotaba al procedimiento administrativo, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso administrativa (artículo 248).

       Por lo que hace al llamado recurso de revocatoria, el mismo se preveía integralmente en cuanto a su sustanciación,  en los artículos del 291 al 293 del RLGAB, disponiéndose en términos generales,  que en caso de resoluciones administrativas adversas al procesado, este podía  interponer  en forma escrita el recurso de revocatoria debidamente fundamentado, dentro del término fatal de diez días siguientes a su notificación,  ante  la  misma  AA  que dictó la resolución recurrida. En el recurso de revocatoria podían admitirse nuevas pruebas.

       Cuando el procesado no presentaba  impugnación a la resolución mediante el respectivo recurso de revocatoria, se daba  por agotada la vía administrativa, procediéndose a la ejecución de la resolución emitida.

       Pero no  obstante la disposición realizada por la ley y su reglamento  de  dicho procedimiento, que en estricta apreciación jurídica se antojaba adecuado al contexto aduanero, al promulgarse el 2 de agosto del 2003 el CTB, se dio un vuelco radical a tal circunstancia. 
 
       Así, según el párrafo segundo del  artículo 2 del CTB, el ámbito espacial de dicha normatividad alcanza ahora al territorio nacional y las áreas geográficas de territorios extranjeros donde rige la potestad aduanera boliviana.

       En su artículo 131, comprendido por el Título III denominado “Impugnación de los actos de la administración”, Capítulo I de “Recursos Administrativos”, se precisan los RA admisibles contra los actos de la Administración Tributaria y al  alcance de los particulares, instituyendo al efecto el  Recurso de Alzada  y el Recurso Jerárquico.

       Dicho dispositivo determina que: 

“[…] Contra los actos de la Administración Tributaria de alcance particular podrá interponerse Recurso de Alzada en los casos, forma y plazo que se establece en el presente Título. Contra la resolución que resuelve el Recurso de Alzada solamente cabe el Recurso Jerárquico, que se tramitará conforme al procedimiento que establece este Código”.

       Se indica  igualmente en el aludido numeral,  que la interposición de ambos recursos será ante  las autoridades competentes de la Superintendencia Tributaria creada por disposición del mismo ordenamiento legal, teniendo efecto suspensivo.

       Por otra parte el referido precepto determina que  la  vía administrativa se agotará con la resolución que solucione el Recurso Jerárquico, pudiendo acudir el contribuyente y/o tercero responsable a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo, ante la Sala competente de la Corte Suprema de Justicia.

       Indica además que la interposición del proceso contencioso administrativo, no inhibe la ejecución de la resolución dictada en el Recurso Jerárquico, salvo solicitud expresa de suspensión formulada a la Administración Tributaria por el contribuyente y/o responsable, presentada dentro del plazo perentorio de cinco (5) días siguientes a la notificación con la resolución que resuelve dicho recurso, disponiendo que la solicitud contenga  además, el ofrecimiento de garantías suficientes y el compromiso de constituirlas dentro de los noventa (90) días siguientes.

       A este respecto precisa que si el proceso fuera rechazado o si dentro de los noventa (90) días señalados, no se constituyeren las garantías ofrecidas, la Administración Tributaria procederá a la ejecución tributaria de la deuda no pagada. 

       Por determinación del artículo 132 del CTB, se establece la figura de la  Superintendencia Tributaria, precisando que  tiene por objeto  conocer y resolver los recursos de alzada y jerárquico que se interpongan contra los actos definitivos de la Administración Tributaria.

       Por otra parte,  el artículo 143 del CTB contiene los presupuestos de procedencia del Recurso de Alzada, indicando que deberá interponerse dentro del plazo perentorio de veinte (20) días improrrogables, computables a partir de la notificación del acto motivo de impugnación.

       En similares condiciones, el diverso 144  prevé que quién considere que la resolución que resuelve el Recurso de Alzada lesione sus derechos, podrá interponer de manera fundada  el  Recurso Jerárquico ante el Superintendente Tributario Regional que resolvió el Recurso de Alzada, fijando un  plazo de veinte (20) días improrrogables para ello, computables a partir de la notificación con la respectiva Resolución. Sin embargo el indicado  Recurso Jerárquico debe ser  sustanciado por el Superintendente Tributario General. 

       Llama la atención la determinación  adoptada por el legislador de Bolivia, al establecer en el artículo 145 del código de mérito la institución de la “Revisión Extraordinaria”, aunque condicionando a que únicamente por medio de la máxima autoridad ejecutiva, la Administración Tributaria y las Superintendencias  podrán revisar, de oficio o a instancia de parte, dentro del plazo de dos (2) años, sus actos administrativos firmes, en  supuestos tales como cuando exista error de identidad en las personas; cuando después de dictado el acto se recobren o descubran documentos decisivos  en poder de la parte favorecida; cuando los  actos tengan como base documentos declarados falsos por sentencia judicial ejecutoriada; y, en caso de actos que se hubieran dictado como consecuencia de prevaricato, cohecho, violencia u otra acción delictiva y se haya declarado así en sentencia judicial ejecutoriada.

       También, en el artículo 147 de determina el Proceso Contencioso Administrativo procedente contra la resolución que decida el Recurso Jerárquico, orientando que  será conocido por la Corte Suprema de Justicia sujetándose al trámite contenido en el Código de Procedimiento Civil, precisando las causales de procedencia al efecto.

       En lo concerniente a la sustanciación integral de los indicados Recursos de Alzada y Jerárquico, según el artículo 146 del CTB se determinaba que se sujetarán  a los plazos, términos, condiciones, requisitos y forma dispuestos por el  Decreto Supremo Reglamentario, sin embargo,  por virtud de la Ley 3092 del 7 de julio del 2005,  se incorporó  al CTB el Título V, intitulado  “Procedimiento para el conocimiento y resolución de los Recursos de Alzada y Jerárquico, aplicables ante la Superintendencia Tributaria”, en el cual se dispuso la sustanciación integral de tales MI.
 
       Según lo anterior, por lo que respecta al Recurso de Alzada, de alcance y efectos similares al RRA, quedó asentado en los artículos del 195 al 217 la procedencia del mismo, los efectos de su interposición, la autoridad competente para conocerlo, la forma y efectos de la interposición, el régimen probatorio, principios, normas supletorias en caso de lagunas, legitimación, capacidad, representación, notificaciones, plazos, audiencias, desistimientos, resoluciones, ejecución de éstas, etcétera. 

       Es decir, en el referido capítulo se estableció la sustanciación integral de dicho  MI  de  una  forma, debe mencionarse, casuista y completa.

       Por lo anterior, en este ejercicio comparativo debe concluirse que inicialmente en Bolivia se instituyó en la legislación aduanera y su reglamento,  la  figura  de  los RA, sin embargo por determinación legislativa expresada en el CTB del 2 de agosto de  2003 y consecuentes enmiendas efectuadas a la LGAB y al RLGAB,  fueron trasladados por completo  tales MI  a la esfera tributaria donde se instituyen actualmente,  según lo comentado.

       De esto se sigue entonces que lejos de consolidarse el SNA de dicho país, con la enmienda que permitió trasladar los MI previstos por la  LGAB y el RLGAB al ámbito tributario, ello tornó defectuoso ese sistema, como acontece actualmente en el ámbito nacional mexicano,  máxime cuando ni siquiera se previó una remisión expresa a las normas aplicables del CTB, según se indicó. 

3.3.2   Colombia

La República de Colombia, según el Banco Mundial (BM, 2013), al año 2011 contaba con una población de 46´927,125. Su extensión territorial es de 1´141,748 kilómetros cuadrados y el idioma oficial es el español (Ministerio de Relaciones Exteriores, República de Colombia, 2013).

       Este país posee un moderno Estatuto Aduanero (EAC) vigente a partir del 1º de julio del 2012, por virtud del cual se regula de forma integral, pormenorizada y sistemática toda su actividad aduanera, comprendiendo una gama variada y completa de temas de ese ámbito.

       Sin duda la legislación de la materia es una de las más evolucionadas, no sólo en Latinoamérica sino en el orbe mismo, lo que salta a la vista sin mayor asomo del  articulado que la  integra, en total 776 preceptos.   

       El EAC instituye en contra de las resoluciones que emita la autoridad aduanera, en vía administrativa,  la figura del Recurso de Reconsideración,  el cual prevé de manera suficiente en su Capítulo VII, artículos del 710 al 717, sobresaliendo  la completa regulación adjetiva que contiene.

       Se indica también para determinados y específicos casos, la procedencia del Recurso de Reposición (artículos 715 y 717).

       Para ilustrar de forma más oportuna tales argumentos,  enseguida se realiza una transcripción de los indicados numerales del referido EAC:

“Artículo 710. Procedencia del recurso de reconsideración. Contra el acto administrativo que decida de fondo procede el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación.

Artículo 711. Presentación del recurso de reconsideración. El recurso se puede presentar directamente por la persona contra la cual se expidió el acto administrativo que se impugna, o a través de apoderado especial.

La presentación personal del recurso, dentro del término previsto en el artículo 710 del presente Decreto, se podrá efectuar ante la Autoridad Aduanera o ante juez o notario, con exhibición del documento de identidad del signatario y si es apoderado especial, de la correspondiente tarjeta profesional de abogado, dejando constancia en todos los casos de la presentación personal del escrito.

Cuando la presentación personal se efectúe ante juez o notario, el recurso de reconsideración deberá allegarse a la Autoridad Aduanera o remitirse a la misma a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería expresa autorizada, dentro del término previsto en el artículo 710 del presente Decreto.

Artículo 712. Remisión del memorial del recurso y del expediente administrativo. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la interposición del recurso, la Autoridad Aduanera deberá remitirlo a la dependencia competente para fallarlo y solicitar a la dependencia en donde repose el expediente administrativo, que el mismo le sea remitido al competente para fallar.

En este evento, la remisión del expediente deberá efectuarse a más tardar dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de recepción de la comunicación.

Artículo 713. Constancia de presentación del recurso. El funcionario que reciba el memorial del recurso, deberá dejar constancia escrita de la fecha de presentación y de los datos que identifiquen al recurrente y devolverá al interesado uno de los ejemplares con la referida constancia.

Artículo 714. Requisitos del recurso de reconsideración. El recurso de reconsideración deberá cumplir los siguientes requisitos:

1) Que se formule por escrito, con expresión concreta de los motivos de inconformidad.

2) Que se interponga dentro de la oportunidad legal.

3) Que se interponga directamente por la persona contra la cual se expidió el acto que se impugna, o se acredite la personería, si quien lo interpone actúa como apoderado o representante.

Artículo 715. Período probatorio en el recurso de reconsideración. Dentro del mes siguiente a la fecha de recepción del expediente del respectivo recurso de reconsideración, en la dependencia competente para decidirlo, mediante auto motivado se decretará la práctica de las pruebas solicitadas en el memorial del recurso, que sean conducentes, eficaces, pertinentes y necesarias para el esclarecimiento de los hechos materia de discusión, se denegarán las que no lo fueren y se ordenará de oficio la práctica de las que se consideren pertinentes y necesarias, distintas a las relacionadas en el Requerimiento Especial Aduanero, en el acta de aprehensión o a las decretadas en el auto de pruebas proferido dentro del trámite para decidir de fondo.

El auto que decrete las pruebas se deberá notificar por estado o de manera electrónica, conforme a lo establecido en el artículo 766 o en el parágrafo 1º del artículo 763 del presente Decreto. Cuando se denieguen pruebas, procederá el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación y resolverse dentro de los cinco (5) días siguientes a su interposición.

El término para la práctica de las pruebas será de tres (3) meses si es en el país y de cuatro (4) meses, cuando deban practicarse en el exterior y correrá a partir de la ejecutoria del acto que las decretó.

Artículo 716. Término para resolver el recurso de reconsideración. El término para resolver el recurso de reconsideración será de cinco (5) meses, contados a partir de la fecha de la recepción del expediente del respectivo recurso en la dependencia competente.

Parágrafo. El término para resolver el recurso de reconsideración se suspenderá por el término que dure el período probatorio, cuando a ello hubiere lugar.

Artículo 717. Incumplimiento de términos. Los términos para resolver el recurso de reconsideración previstos en el presente Capítulo son perentorios y su incumplimiento dará lugar al silencio administrativo positivo, así:

1. Cuando el procedimiento se haya adelantado para imponer una sanción, se entenderá fallado a favor del administrado.

2. Cuando el procedimiento se haya adelantado para formular una Liquidación Oficial, dará lugar a la firmeza de la declaración.

3. En los casos de mercancía aprehendida para definición de situación jurídica, dará lugar a la entrega de la misma al interesado, previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar y sin el pago de rescate.

4. Cuando se trate de la efectividad de una garantía, de la pérdida de la declaratoria de existencia de una Zona Franca o de la pérdida de la autorización del Usuario Operador, el acto que así lo declare quedará sin efecto.

No habrá lugar al silencio administrativo positivo, cuando no se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión y cuando se trate de mercancía respecto de la cual no sea procedente la legalización de que trata el artículo 303 del presente Decreto, ni de aquellas mercancías sobre las cuales existan restricciones legales o administrativas para su importación, a menos que en este último evento, se acrediten los documentos que prueban el cumplimiento de la obligación que constituye restricción legal administrativa, y en todo caso, sin perjuicio de los términos previstos para decidir de fondo.

Contra la negativa al silencio administrativo positivo, procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo.

Igualmente, transcurrido el plazo para resolver el recurso de reconsideración sin que se haya notificado decisión expresa, se entenderá fallado a favor del recurrente, en los términos previstos en los incisos anteriores, en cuyo caso la autoridad competente, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.

Siempre que se declare el silencio administrativo positivo en el proceso administrativo para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas, dentro del mismo acto que decida de fondo, se otorgará el término de un mes para presentar la declaración que corresponda bajo el concepto de legalización. Vencido este término, sin que la declaración presentada bajo el concepto de legalización haya obtenido levante, quedará en firme el acto administrativo que ordenó el decomiso”.

       Como conclusión y sin margen a la duda, el EAC significa un moderno y consumado ordenamiento legal, compatible con las reiteradas prácticas aduaneras globales, cuyas normas se ajustan cabalmente al contexto de su aplicación y, por lo que concierne al objeto medular en análisis,  el recurso administrativo que dispone se ajusta a la realidad  y  necesidad específica del SNA al que pertenece. 

 
3.3.3   Ecuador

La República del Ecuador contaba al 2011, con una población total de 14´666,055 habitantes (BM, 2013). Su extensión territorial es de 256,370 kilómetros cuadrados y el idioma oficial es el español o castellano (Instituto de Promoción de Exportaciones e Inversiones/PRO ECUADOR. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, 2011: 1).
 
       El Estado ecuatoriano norma toda su actividad aduanera a través del nuevo Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones (COPCIE) publicado en el Registro Oficial, órgano de difusión del gobierno, el miércoles 29 de diciembre del 2010;  y  del  Reglamento del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones (RCOPCIE), publicitado en el mismo medio el día Jueves 19 de Mayo del 2011.
 
       Este ordenamiento contiene una amalgama de instituciones del Derecho del Comercio Exterior,  del DA,  del  Derecho Penal e incluso extrapola conceptos del Derecho Tributario, adaptándolos al contexto aduanero,  aspecto que se ve reflejado, por ejemplo, al establecer expresamente el término “obligación tributaria aduanera”, como acontece con otros temas. Todo esto convierte a la indicada legislación en vanguardista  y situada en la realidad comercial internacional. 

       No obstante lo anterior, en materia de RA, según el artículo 124 del COPCIE, toda persona puede presentar reclamo en contra de los actos administrativos dictados por el Director General o los Directores Distritales del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador, que afecten  directamente sus derechos, previendo así el Recurso de Reclamo cuya sustanciación  y resolución la remite al procedimiento establecido en el Código Tributario del país.

       Tal dispositivo legal determina:

“Artículo 124. Reclamos y Recursos Administrativos. Toda persona podrá presentar reclamo administrativo en contra de los actos administrativos dictados por el Director General o los Directores Distritales del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador que afectaren directamente sus derechos, dentro del plazo de veinte días contados desde la fecha en que hubiere sido notificado con dicho acto.

Los reclamos que se presentaren se sustanciarán y resolverán de acuerdo al procedimiento establecido en el Código Tributario, dentro del plazo de sesenta días contados desde que el reclamante hubiere presentado dicho reclamo”.

       Por otra parte, en los  artículos del 212 al 223 se instituye lo concerniente al  “Servicio Nacional de Aduana del Ecuador”, determinando el primero de dichos preceptos el alcance institucional:

“Artículo 212. Del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador. El Servicio Nacional de Aduana del Ecuador es una persona jurídica de derecho público, de duración indefinida, con autonomía técnica, administrativa, financiera y presupuestaria, domiciliada en la ciudad de Guayaquil y con competencia en todo el territorio nacional.

Es un organismo al que se le atribuye en virtud de este Código, las competencias técnico-administrativas, necesarias para llevar adelante la planificación y ejecución de la política aduanera del país y para ejercer, en forma reglada, las facultades tributarias de determinación, de resolución, de sanción y reglamentaria en materia aduanera, de conformidad con este Código y sus reglamentos”.

       El artículo 213 del COPCIE determina la entidad encargada de la administración del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador, indicando  que será el Director General.

“Artículo 213. De la administración del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador. La administración del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador corresponderá a la Directora o el Director General, quien será su máxima autoridad y representante legal, judicial y extrajudicial, en razón de lo cual ejercerá los controles administrativos, operativos y de vigilancia señalados en este Código, a través de las autoridades referidas en el artículo anterior en el territorio aduanero”.

       Ahora bien, del artículo 216 se infiere que los MI en vía administrativa que admite dicho ordenamiento, con la remisión indicada al Código Tributario, son los recursos de Reclamo, Queja y Revisión.

“Artículo 216. Competencias. La Directora o el Director General tendrá las siguientes atribuciones y competencias:

c. Conocer y resolver los recursos de queja presentados por los contribuyentes en contra de las o los servidores a cargo de las direcciones distritales, así como los recursos de revisión5 que se propusieren en contra de las resoluciones dictadas por éstos;

d. Conocer y resolver los reclamos administrativos propuestos en contra de sus propios actos”.

 
       No debe escaparse la mención de que el RCOPCIE,  nada dispone con relación a MI o RA dejando implícitamente el tema al Código Tributario de Ecuador (CTE).

       Por su parte el CTE actualizado y publicado en el Registro Oficial, suplemento número 38 del 14 de junio del 2005,  establece el denominado Recurso de Reclamo, previendo su sustanciación íntegra en los artículos del 115 al 134.

       Con relación a los demás recursos administrativos, el citado CTE  los instituye en los artículos del 139 al 148, determinando igualmente su sustanciación integral, indicando dichos preceptos:
 

“Art. 139.-Invalidez de los actos administrativos.-Los actos administrativos serán nulos y la autoridad competente los invalidará de oficio o a petición de parte, en los siguientes casos:

1. Cuando provengan o hubieren sido expedidos por autoridad manifiestamente incompetente; y,

2. Cuando hubieren sido dictados con prescindencia de las normas de procedimiento o de las formalidades que la ley prescribe, siempre que se haya obstado el derecho de defensa o que la omisión hubiere influido en la decisión del reclamo.

Art. 140.-Clases de recursos.-Las resoluciones administrativas emanadas de la autoridad tributaria, son susceptibles de los siguientes recursos, en la misma vía administrativa:

1. De revisión por la máxima autoridad administrativa que corresponda al órgano del que emanó el acto, según los artículos 64, 65 y 66 de este Código; y,

2. De apelación en el procedimiento de ejecución.
 
Art. 141.-Queja ante el superior jerárquico.-El contribuyente o responsable y todo el que presente una reclamación o petición ante un funcionario o dependencia de la administración tributaria, y no fuere atendido en los plazos legales, sin perjuicio de su derecho a formular la acción que corresponda por silencio administrativo, podrá presentar su queja ante la autoridad administrativa jerárquicamente superior, la que correrá traslado de ella al funcionario contra el que se la formula por el plazo de tres días, y con la contestación o en rebeldía, dictará resolución en los cinco días subsiguientes.

Art. 142.-Efectos del recurso.-La presentación de la queja, no suspenderá la competencia del funcionario contra quien se la dirige ni la tramitación del asunto.

La autoridad superior que encuentre al inferior culpable de negligencia en el cumplimiento de sus deberes, o de dolo o  malicia en perjuicio del reclamante, le impondrá una sanción de cuarenta a cuatrocientos dólares de los Estados Unidos de América según la gravedad del caso, pudiendo ordenar aun la destitución del cargo de comprobarse reincidencia, decisión que se cumplirá mediante oficio en que se comunique el particular a la autoridad nominadora y al Director de la Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Público, SENRES.

Art. 143.-Causas para la revisión.-El Director General del Servicio de Rentas Internas, en la administración tributaria central y los prefectos provinciales y alcaldes, en su caso, en la administración tributaria seccional y las máximas autoridades de la administración tributaria de excepción, tienen la potestad facultativa extraordinaria de iniciar, de oficio o por insinuación debidamente fundamentada de una persona natural o jurídica, que sea legítima interesada o afectada por los efectos jurídicos de un acto administrativo firme o resolución ejecutoriada de naturaleza tributaria, un proceso de revisión de tales actos o resoluciones que adolezcan de errores de hecho o de derecho, en los siguientes casos:

1. Cuando hubieren sido expedidos o dictados con evidente error de hecho o de derecho, verificados y justificados según informe jurídico previo. En caso de improcedencia del mismo, la autoridad competente ordenará el archivo del trámite;

2. Cuando con posterioridad aparecieren documentos de valor trascendental ignorados al expedirse el acto o resolución de que se trate;

3. Cuando los documentos que sirvieron de base fundamental para dictar tales actos o resoluciones fueren manifiestamente nulos, en los términos de los artículos 47 y 48 de la Ley Notarial, o hubieren sido declarados nulos por sentencia judicial ejecutoriada;
 
4. Cuando en igual caso, los documentos, sean públicos o privados, por contener error evidente, o por cualquiera de los defectos señalados en el artículo 167 del Código de Procedimiento Civil, o por pruebas posteriores, permitan presumir, grave y concordantemente, su falsedad;

5. Cuando habiéndose expedido el acto o resolución, en virtud de prueba testimonial, los testigos hubieren sido condenados en sentencia judicial ejecutoriada, por falso testimonio, precisamente por las declaraciones que sirvieron de fundamento a dicho acto o resolución; y,

6. Cuando por sentencia judicial ejecutoriada se estableciere que, para dictar el acto o resolución materia de la revisión, ha mediado delito cometido por funcionarios o empleados públicos que intervinieron en tal acto o resolución.

Art. 144.-Tramitación del recurso.-Cuando la autoridad competente tuviere conocimiento, por cualquier medio, que en la expedición de un acto o resolución se ha incurrido en alguna de las causales del artículo anterior, previo informe del Departamento Jurídico, si lo hubiere, o de un abogado designado para el efecto, dispondrá la instauración de un expediente sumario con notificación a los interesados, siempre y cuando se trate de cuestiones que requieran de la presentación o actuación de pruebas. Si el recurso se refiere a cuestiones de puro derecho no se requerirá la apertura del referido expediente sumario. El sumario concluirá dentro del término fijado por la administración tributaria el cual no será menor a cinco días ni mayor a veinte días, dentro de los cuales se actuarán todas las pruebas que disponga la administración o las que presenten o soliciten los interesados.

Art. 145.-Improcedencia del recurso.-No procede el recurso de revisión en los siguientes casos:

1. Cuando el asunto hubiere sido resuelto por el Tribunal Distrital de lo Fiscal, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios y empleados de la administración;

2. Cuando desde la fecha en que se dictó el acto o resolución hubieren transcurrido tres años, en los casos de los numerales 1, 2, 3 y 4, del artículo 143;

3. Cuando en los casos de los numerales 5 y 6 del mismo artículo, hubieren transcurrido treinta días, desde que se ejecutorió la respectiva sentencia y siempre que hasta entonces no hubieren transcurrido cinco años desde la notificación de la resolución o del acto de que se trate;

4. Cuando, habiendo sido insinuado por el afectado directo no fundamentare debidamente la existencia de cualquiera de las causales del artículo 143 en la que estos habrían incurrido; y,

5. Cuando el asunto controvertido haya sido resuelto mediante resolución expedida por la máxima autoridad de la administración tributaria respectiva.
 
Art. 146.-Rectificación de errores de cálculo.-La administración podrá rectificar en cualquier tiempo, dentro de los plazos de prescripción, los errores aritméticos o de cálculo en que hubiere incurrido en actos de determinación o en sus resoluciones.

Art. 147.-Plazo y contenido de la resolución.-Concluido el sumario la autoridad administrativa correspondiente dictará resolución motivada, en el plazo de noventa días, en la que confirmará, invalidará, modificará o sustituirá el acto revisado.

Art. 148.-Presunciones de legitimidad y ejecutoriedad.-Las resoluciones que se dicten en recursos de revisión, gozarán de las presunciones de legitimidad y ejecutoriedad, sin que haya lugar a ningún otro recurso en vía administrativa, pero sí a la acción contencioso-tributaria”.

       De lo referido se concluye que en el caso ecuatoriano, pese a contar con una legislación moderna, integrada y consumada, con principios lógicos, axiológicos y semánticos propios bien definidos, respecto de su comercio exterior y aduanas, en lo concerniente a los MI de índole administrativa, el COPCIE simple y llanamente se limita a remitirlos a las reglas previstas por el CTE, como acontece en el caso de México, perdiéndose así la oportunidad de haber diseñado una acabada  ley de la materia, provista  tanto de  la figura de los RA como de  su trámite completo,  lo que le hubiera significado contar con un depurado SNA. 

3.3.4   Perú

La República del Perú, acorde a cifras del BM (2013), al año 2011 tenía una población total de 29´399,817 personas. Su extensión territorial es de 1´285,215 kilómetros cuadrados y el idioma oficial es el castellano o  español (INEI, 2013).
  
       En este país la totalidad de su actividad aduanera se codifica  por medio de la Ley General de Aduanas Texto Único Ordenado (LGATUOP), publicada el 27 de junio del 2008, a través del decreto legislativo número 1053.  

       En su artículo 205, la LGATUOP establece  que el procedimiento contencioso, incluido el proceso contencioso administrativo, el no contencioso y el de cobranza coactiva, se regirán por las disposiciones aplicables del Código Tributario (CTP).

“Artículo 205°- Procedimientos Aduaneros. El procedimiento contencioso, incluido el proceso contencioso administrativo, el no contencioso y el de cobranza coactiva se rigen por lo establecido en el Código Tributario”.

          Es decir se remite íntegramente en tal aspecto a las disposiciones fiscales, donde el ordenamiento tributario observa como recurso administrativo, el Recurso de Reclamación ante la propia autoridad tributaria y en el orden jurisdiccional, dispone la Apelación ante el Tribunal Fiscal. 

       Para una hipótesis normativa específica prevista por el último párrafo del artículo 144, se prescribe además el  Recurso de Queja.

       La sustanciación completa de tales MD de índole administrativa, se encuentra consignada en los artículos del 124 al 156 del CTP que data del 19 de agosto de 1999, con reformas posteriores. 

       Por su relación con la argumentación anterior, trascendente resulta la transcripción de los siguientes dispositivos del CTP:

“Artículo 124º.- ETAPAS   DEL   PROCEDIMIENTO   CONTENCIOSO-TRIBUTARIO. Son etapas del Procedimiento Contencioso-Tributario:

a) La reclamación ante la Administración Tributaria.
b) La apelación ante el Tribunal Fiscal.

Cuando la resolución sobre las reclamaciones haya sido emitida por órgano sometido a jerarquía, los reclamantes deberán apelar ante el superior jerárquico antes de recurrir al Tribunal Fiscal.

En ningún caso podrá haber más de dos instancias antes de recurrir al Tribunal Fiscal.
 
[…] Artículo 132º.- FACULTAD PARA INTERPONER RECLAMACIONES.

Los deudores tributarios directamente afectados por actos de la Administración Tributaria podrán interponer reclamación.

Artículo 133º.- ÓRGANOS COMPETENTES.

Conocerán de la reclamación en primera instancia:

1. La SUNAT6 respecto a los tributos que administre
2. Los Gobiernos Locales
3. Otros que la ley señale 
 
[…] Artículo 144.- RECURSOS CONTRA LA DENEGATORIA FICTA QUE DESESTIMA LA RECLAMACIÓN.

Cuando se formule una reclamación ante la Administración Tributaria y ésta no notifique su decisión en los plazos previstos en el primer y segundo párrafos del artículo 142º, el interesado puede considerar desestimada la reclamación, pudiendo hacer uso de los recursos siguientes:

1. Interponer apelación ante el superior jerárquico, si se trata de una reclamación y la decisión debía ser adoptada por un órgano sometido a jerarquía.

2. Interponer apelación ante el Tribunal Fiscal, si se trata de una reclamación y la decisión debía ser adoptada por un órgano respecto del cual puede recurrirse directamente al Tribunal Fiscal.

También procede la formulación de la queja a que se refiere el Artículo 155º cuando el Tribunal Fiscal, sin causa justificada, no resuelva dentro del plazo a que se refiere el primer párrafo del Artículo 150º.
 
 […] Artículo 155.- QUEJA.

La queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Código, en la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera; así como en las demás normas que atribuyan competencia al Tribunal Fiscal”.

       En síntesis, en Perú, muy similar a lo sucedido en Ecuador, a pesar de tener actualmente una legislación moderna e integrada de su comercio exterior y aduanas, esto es la LGATUOP,  por lo que hace a los MD de carácter administrativo, ni tan siquiera los denomina y se limita a remitirlos al contexto fiscal, en específico a las reglas preestablecidas del CTP en la materia, privándose de esa manera de conformar un ordenamiento aduanero terminado.