GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL: INSTRUMENTOS PARA LECTURA DE LA REALIDAD COMO SUBSIDIO A LA PLANIFICACIÓN

Romualdo Kohler

1.1- Planificación del desarrollo local

Los mercados, del local al global, cada vez se encuentran más relacionados entre sí y, así, exigen de la economía local eficiencia y competitividad para generar su propia riqueza, como forma de garantizar el acceso de sus residentes a los avances tecnológicos mundiales, en bienes de consumo e inversión, lo que permite avanzar en los estadios jerárquicos del desarrollo.
En una visión sistémica, el desarrollo es fruto de múltiples acciones convergentes y complementarias, que no se resumen al enfoque económico, a pesar de ser la base del desenvolvimiento. Otras variables como calidad de vida y sostenibilidad ambiental también deben estar en boga:
“Os debates e reflexões que dominam a cena política e técnico-científica internacional sobre modelos e alternativas de desenvolvimento – capazes de enfrentar os desafios e problemas econômicos, sociais e ambientais contemporâneos – estão levando à formulação de novas concepções de desenvolvimento – endógeno, humano e local –, entre os quais se destaca a proposta de desenvolvimento sustentável. Mesmo com as imprecisões e ambigüidades que ainda cercam os conceitos, todos os esforços recentes de desenvolvimento têm incorporado, de alguma forma, os postulados de sustentabilidade, procurando assegurar a permanência e a continuidade, a médio e longo prazos, dos avanços e melhorias na qualidade de vida, na organização econômica e na conservação do meio ambiente.”1
Buarque aún apunta que, hasta la década del 70, el fordismo fue el modelo de crecimiento económico dominante, tanto en las naciones industrializadas como en las del tercer mundo. El sistema era fundado en el trípode: abundancia de recursos naturales, aumento de la productividad del trabajo y la presencia activa del Estado en la economía.
El fordismo se diferenciaba de la fase anterior del capitalismo por la expansión agigantada del consumo, que amplió mercados y capitaneó el extraordinario avance de la productividad del trabajo. Mientras esa productividad se ampliaba, crecía la masa de salarios y la acumulación, permitiéndose la expansión de la demanda por bienes de consumo y de inversión, que garantizaban el crecimiento económico.
Cuando el fordismo entra en declinación, por agotamiento de las variables de su trípode original, el mundo pasa por una transición de paradigmas, apalancada por una revolución tecnológica y organizacional, con sus desdoblamientos políticos y sociales:
“nos encontramos ubicados en un área de interface entre dos paradigmas, uno todavía dominante y otro emergente, cuyas características definitivas todavía no son suficientemente claras, pero no por ello dejan de tener una importancia notable” 2
Estamos en el pasaje inestable y acelerado de un ordenamiento típicamente industrial para un futuro ordenamiento de la tecnología de la información:
“Esta transição para um novo paradigma de desenvolvimento não só demanda novas concepções e percepções como torna viáveis novas propostas de organização da economia e da sociedade que, no passado recente, não passavam de utopia.” 3
Experimentamos cambios en los patrones de competitividad entre naciones y regiones. Vemos una redefinición en las relaciones de trabajo, en la valoración de la calificación de la mano de obra y en la construcción de nuevas instituciones e instancias asociativas y públicas estatales o paraestatales.
El Estado-nación heredado de la era industrial cae en descrédito y también pasa por reformulación en su papel, en adaptación a los nuevos desafíos. Las privatizaciones indican el fin del Estado-productor y la introducción del Estado-gerencial. Se abre espacio para la rápida expansión del Tercer Sector, con instituciones de derecho privado para prestación de servicios públicos, muchas veces contratadas y financiadas por el propio Estado.
Todo este cambio paradigmático alcanza a las economías locales. Contradictoriamente, a pesar de la exacerbación de la integración global, también se destaca la preocupación con el desarrollo local y la descentralización económica, social y política.
“O desenvolvimento local pode ser conceituado como um processo endógeno de mudança, que leva ao dinamismo econômico e a melhoria da qualidade de vida da população de pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos. Para ser consistente e sustentável, o desenvolvimento local deve mobilizar e explorar as potencialidades locais e contribuir para elevar as oportunidades sociais e a viabilidade e competitividade da economia local, ao mesmo tempo, deve assegurar a conservação dos recursos naturais locais, que são a base mesma das suas potencialidades e condição para a qualidade de vida da população local.”4
En este contexto, Buarque apunta que el desarrollo local depende de la sinergia entre tres grandes condicionantes: la calidad de vida de la población, indicada por la reducción de la pobreza, generación de riqueza y distribución de activos; la eficiencia económica, con agregado de valor en la cadena productiva; y, la gestión pública eficiente:
“A interação entre eles deveria ser mediada pela governança – transbordando da base econômica para as finanças e os investimentos públicos –, pela organização da sociedade – orientando as políticas e os investimentos públicos locais – e pela distribuição de ativos sociais –, assegurando a internalização da riqueza e os desdobramentos sociais da economia. Esses são os três grandes pilares de um processo de desenvolvimento local, formando uma combinação de fatores que pode promover a reorganização da economia e da sociedade locais (sem se esquecer, evidentemente, a conservação ambiental)” 5
Según el autor, cualquier estrategia para la promoción del desarrollo local debe estructurarse en la organización de la sociedad, con vistas a la formación de un capital social propio; en el agregado de valor en la cadena productiva, por el aumento de la competitividad de las actividades económicas con ventajas locales; y, en la reestructuración y modernización del sector público local, como forma de descentralización de las decisiones y elevación de la eficiencia y eficacia de la gestión pública. Define, todavía, que todo esto deba estar asociado a la distribución de activos sociales, en especial el activo conocimiento, expreso por la escolaridad y por la capacitación tecnológica.
Para alcanzar estos objetivos, hace falta acciones de planificación del desarrollo local. Conforme Mintzberg 6, planificación es pensar en el porvenir; no es controlar el porvenir, pero actuar sobre él; es el proyecto de un porvenir deseado y de modales efectivos de realizarlo; es un procedimiento formal para producir un resultado articulado, en la forma de un sistema integrado de decisiones.
Según Carvalho 7, el proceso de planificación se divide en cuatro etapas secuenciales interconectadas y continuadas: el conocimiento de la realidad, la toma de decisiones, la ejecución del plan y, finalmente, el acompañamiento, el control y la evaluación de las acciones. Éste debe constituirse en un proceso permanente de construcción, decisión y revisión, en un ciclo continuado de acción de planificación, a pesar del recorte didáctico de la secuencia inicial: conocimiento, decisión, ejecución y acompañamiento.
Para atender a los propósitos de esta investigación, que es de suministrar bases para el conocimiento de la macroeconomía 8 local, vamos a centrar el debate en el conocimiento de la realidad. Ello va a instrumentalizar el proceso de planificación del desarrollo local:
“Para tomar decisões fundamentadas e consistentes, é necessário, antes de tudo, compreender a realidade do município ou localidade, tanto definindo com clareza o objeto de que estamos tratando (visão espacial e institucional do município e localidade) quanto as condições atuais e as perspectivas futuras da realidade local e municipal e do seu contexto.”9
De esa manera, según el autor, el conocimiento de la realidad, primera actividad de la elaboración de un plan, debe pasar por diferentes niveles de profundidad y rigor técnico, con procedimientos secuenciales e interconectados: primero, de delimitación del objeto que se desea planear; segundo, de diagnóstico, como comprensión de la realidad local; y, tercero, de pronóstico, como anticipación de los posibles desdoblamientos futuros de la realidad.
Es en la línea del diagnóstico y del pronóstico, que esta investigación pretende aportar, debatiendo, inicialmente, los fundamentos de la macroeconomía local, en un ambiente impar de economía abierta10 , desde la estructura de contabilidad social11 , de inspiración keynesiana12 .
Los fundamentos teóricos que cimientan el trabajo sirven para instrumentalizar acciones de planificación, volviéndose referencia para la construcción de modelos que puedan contribuir con la lectura del estadio de desarrollo local. Es el conocimiento de la realidad que va a permitir diagnosticar en que estadio de desarrollo la sociedad local se encuentra, como también pronosticar los probables resultados por acciones de planificación. Todavía, es necesario referenciar que los mismos instrumentos pueden aportar también como bases para la cuarta etapa del proceso de planificación, es decir, el acompañamiento, el control y la evaluación de las acciones.
Esto no indica que se esté intentando reducir la libertad de acción y actuación de las empresas, en sus estructuras de mercado, por el contrario, está apuntándose que la planificación puede orientar los rumbos de la sociedad en la búsqueda de un porvenir con más calidad de vida para su población, sin contraponer las fuerzas de mercado.
“No Brasil, como em qualquer outra nação, se alimenta a esperança de construir uma sociedade melhor, mais justa e humana, onde inexistirão barreiras de raça, gênero, classe ou outras. No limite, existe uma utopia social, um desejo que reflete o pensamento de um povo que, diante da realidade em que vive, está sempre disposto a estabelecer objetivos a serem buscados e participar de ações em prol de tais objetivos. Longe de representar qualquer consenso ou mesmo uma condição de similaridade entre os indivíduos ou grupos sociais que compõem esse povo, existem aspectos relevantes para definir uma identidade cultural em prol de um projeto de futuro. A estrutura oligopolizada de produção de bens e serviços se constitui em objeto de estudo de um laboratório que demonstra, por excelência, que empiricamente o mercado, na concepção da “mão invisível” de Adam Smith, não se ajusta nessa utopia. Todavia, em outra dimensão, sempre houve a participação do Estado na determinação dos rumos da sociedade brasileira, em especial, no comportamento da economia.13
Michael E. Porter14 , el autor más citado en los últimos años en investigaciones en las áreas de economía y administración a causa de la obra “La ventaja competitiva de las naciones”, hace parte del grupo que exacerba el papel del mercado. Defiende que en el mundo actual quienes compiten son las empresas y no las naciones. Sin embargo, indica que las naciones pueden crear condiciones favorables al desarrollo de las ventajas competitivas, que, por otro lado, apunta para alguna forma de intervención del Estado en la economía.
“Este livro trata da razão pela qual as nações têm êxito em determinadas indústrias e das implicações para empresas em determinadas indústrias e das implicações para empresas e economias nacionais. Seus conceitos e idéias, porém, podem ser facilmente aplicados a unidades políticas ou geográficas menores do que um país”... “As políticas governamentais em nível estadual e municipal têm papel importante na formação da vantagem nacional.”15
Así, a pesar de la hegemonía declarada del mercado, se pone clara la reserva del papel del Estado en la planificación del desarrollo, con vistas a la formación de la ventaja competitiva. La citación también permite indicar que su teoría, aunque volcada para el desarrollo de naciones, puede ser extendida para recortes territoriales menores, como los municipios, objeto de esta investigación.
El autor sintetiza los principales determinantes de las ventajas competitivas en el modelo conocido como el “Diamante de Porter” en cuatro factores: condiciones de los factores – trabajo y capital –, refiriéndose a la posición de la nación en cuanto a la mano de obra calificada e infraestructura necesaria para competir en determinada industria; condiciones de demanda - la naturaleza de la demanda interna para los productos y servicios de una dada industria; industrias correlacionadas y de apoyo - la presencia o ausencia de una red de abastecedores que sean internacionalmente competitivos; y, estrategia de la empresa – estructura y rivalidad –, las condiciones institucionales en que las empresas son creadas, organizadas y gestionadas, como la naturaleza de la competitividad doméstica.
Según Porter, el factor estrategia de la empresa es el único del modelo de competitividad que depende, exclusivamente, de cada organización, al contrario de los tres restantes que se relacionan fundamentalmente al ambiente. Este indicativo ya apunta que los otros tres factores son susceptibles a la acción del Estado, en nuestro juicio, por la planificación del desarrollo.
No hay duda de que el instrumental desarrollado por Porter es muy útil para evaluarse las fuerzas de la competencia enfrentadas por la empresa en determinada industria y los factores determinantes de esta competencia. Sin embargo, Porter no goza de unanimidad entre los intelectuales, en especial, por haber transformado la ventaja competitiva en una especie de dogma, en que todo está hecho para ser competitivo y estratégico.
Entre los críticos, Aktouf 16 afirma que la carrera ciega por las ventajas competitivas puede ser egoísta e inmediatista. Porter ignora las condiciones iniciales e históricas diferentes entre las naciones, desconsiderando valiosas contribuciones de teóricos marxistas, neo marxistas y tercermundistas. No considera que las ventajas adquiridas por las naciones occidentales modernas ocurrieron muchas veces en detrimento de regiones colonizadas.
Sus recomendaciones llevan, inevitablemente, a políticas de reducción de mano de obra, con sus implicaciones sociales. A la luz de los economistas que idolatran el mercado, Porter postula implícitamente que el mercado es el instrumento de producción y distribución de la riqueza, que la generación de esta riqueza puede ser infinita y que, en la sociedad capitalista, existe un constante progreso que acaba siendo generalizado a todos.
¿Cuántos planetas Tierra serían necesarios para abrigar la producción si el actual modelo consumista americano se extendiera al mundo? ¿Qué pasaría en este caso con el medio ambiente? No se puede negar el constante dinamismo del sistema capitalista en la permanente creación de nuevas formas de producir, lo que se plantea es ¿cómo extender el progreso y la riqueza para todos?
Por medio de estos cuestionamientos afloran como inconsistentes los preceptos teóricos de Porter en la dimensión macroeconómica del desarrollo, sin embargo se reconoce la relevancia de los preceptos específicos del comportamiento de las empresas y de los mercados, que se constituye en objeto de estudio en el ámbito de la microeconomía.
En una sociedad, o más específicamente, en una economía, las partes sumadas constituyen el todo, pero no son suficientes para explicarlo, pues no son yuxtapuestas. El comportamiento del todo también no se extiende de la misma forma a todas las partes. En la ciencia económica, las partes son tratadas por la microeconomía, mientras que el todo es objeto de estudio de la macroeconomía. Esto no indica contraposición, simplemente, representan formas diferenciadas de mirar los eventos, es decir, son métodos propios de observación.
Los indicativos aquí destacados apuntan que es factible la planificación del desarrollo local, en la misma lógica de las empresas que, desde sus planificaciones estratégicas, se posicionan en los mercados específicos. Para ratificar estas premisas, Oliveira17 plantea que el proceso de planificación estratégica empresarial incluye varias etapas: se inicia con la determinación de la visión; establecimiento de la misión; propósitos y escenarios; de los desafíos y de las metas; de las estrategias y políticas para, por fin, permitir la elaboración de los proyectos y planes de acción, que son vinculados al presupuesto económico y financiero.
De la misma forma que las empresas establecen su planificación, el desarrollo global también puede ser planificado. Tanto uno como el otro necesitan conocer la realidad para instrumentalizar diagnósticos y pronósticos.
En ese sentido, para planearse los rumbos de la economía local aún se carece de la producción de indicadores que permitan lecturas más balizadas de la realidad, así, se descortina el escenario para avanzar en la investigación propuesta.
Bajo esta perspectiva, se suceden, en éste primer capítulo rescates y reflexiones sobre los paradigmas de las ciencias, sobre las bases del pensamiento económico y sobre las construcciones teóricas acerca de los movimientos de la economía local.


1 BUARQUE, Sergio C., Construindo o desenvolvimento local sustentável: Metodologia de planejamento, 2ª Ed., Rio de Janeiro, Garamond, 2004, p. 15.

2 BOISIER, S., El dificil arte de hacer región: las regiones como actores territoriales del nuevo orden internacional (conceptos, problemas y métodos). Cuzco: Centro de Estudios Regionales Andinos Bartolomé de las Casas, 1982.

3 BUARQUE, Sergio C., Construindo o desenvolvimento local sustentável: Metodologia de planejamento, 2ª Ed., Rio de Janeiro, Garamond, 2004, p. 17.

4 BUARQUE, Sergio C., Construindo o desenvolvimento local sustentável: Metodologia de planejamento, 2ª Ed., Rio de Janeiro, Garamond, 2004, p. 25.

5 BUARQUE, Sergio C., Construindo o desenvolvimento local sustentável: Metodologia de planejamento, 2ª Ed., Rio de Janeiro, Garamond, 2004, p. 27.

6 MINTZBERG, Henry. Ascensão e queda do Planejamento Estratégico. Porto Alegre: Bookman, 2004.

7 In: BUARQUE, Sergio C., Construindo o desenvolvimento local sustentável: Metodologia de planejamento, 2ª Ed., Rio de Janeiro, Garamond, 2004, p. 103.

8 La macroeconomía debe ser entendida como el estudio del comportamiento de una economía como un todo, de la verificación y análisis de desempeño de sus agregados económicos: producción, renta, consumo, inversión, ahorro, exportaciones, importaciones, entre otros. Así, es un método de análisis sistémico sobre el conjunto de la generación y distribución de la riqueza.

9 BUARQUE, Sergio C., Construindo o desenvolvimento local sustentável: Metodologia de planejamento, 2ª Ed., Rio de Janeiro, Garamond, 2004, p. 105.

10 Por economía abierta, se comprende el espacio territorial con libertad de ingreso y salida de factores de producción, rentas, capitales, bienes y servicios, fruto de la estructura federativa en que se insieren los municipios brasileños. El Estado local no dispone de instrumentos para imponer barreras al libre tránsito.

11 En este trabajo, se referencia la contabilidad social como una técnica de registro y de mensuración de un conjunto interrelacionado de grandezas y de variables definidas por la ciencia económica. Más específicamente, la contabilidad social trata de la contabilización de los agregados macroeconómicos, en tres tópicos: producción (oferta agregada), gasto (demanda agregada) y renta (remuneración de los factores de producción). La contabilidad social, también conocida como contabilidad nacional, se estructuró desde los preceptos keynesianos, balizadores de la macroeconomía.

12 PAULANI, L. M., BRAGA, M. B. A Nova Contabilidade Social. São Paulo: Saraiva, 2000.

13 TRENNEPOHL, D. et al., Desenvolvimento, planejamento e cultura: relações e conflitos. Desenvolvimento em Questão, UNIJUÍ, v. 9, ano 5, p. 147-161, 2007.

14 PORTER, Michael E. A vantagem competitiva das nações. Rio de Janeiro: Campus, 1989.

15 PORTER, Michael E. A vantagem competitiva das nações. Rio de Janeiro: Campus, 1989, p.30.

16 AKTOUF, O. Governança e Pensamento Estratégico: Uma Crítica a Michael Porter. Revista de Administração de Empresas – RAE. Fundação Getúlio Vargas. São Paulo, v. 42. Jul/set. 2002, p. 43.

17 OLIVEIRA, Djalma P. R. Planejamento estratégico: conceitos, metodologias e práticas. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2002.

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