CAPÍTULO 4 

4 O MODELO CONCEITUAL DE AVALIAÇÃO

4.1 A CONFIGURAÇÃO DO  MODELO CONCEITUAL

A elaboração de um modelo baseado na GIRH deve considerar perspectivas multifacetadas de análise, com a finalidade de compreender a variedade de elementos que constituem a realidade analisada.

4.1.1 A eleição das dimensões de análise

      A proposta de relacionamento entre as variadas formas de interação na análise das dimensões da mudança institucional sugerida por Gehring e Oberthür (2009), foi utilizada para mensurar o grau de importância das dimensões analisadas na verificação de influência das instituições no processo de mudança ambiental.

Segundo os fundamentos de GIRH propostos pela pesquisa, o nível sistêmico proposto pelos autores visa a agregar ao modelo o elemento da integração institucional. A análise centrada nos atores visa a agregar elementos de governança e de informação e avaliação de políticas públicas.
O modelo de avaliação, baseado nos fundamentos de GIRH deve favorecer a agregação de informações e dados, baseados em premissas do tipo:

1. A forma e os efeitos sobre como uma instituição influencia outra instituição:

 A adoção de determinado comportamento pelo órgão gestor de recursos hídricos favorece a atuação do órgão gestor de meio ambiente e vice-versa, como a fiscalização ou o processo de concessão de licenças ambientais e outorga de direitos de uso?

1. A forma e os efeitos sobre como a interação institucional afeta as demais instituições de um sistema mais amplo:

A definição legal ou normativa que limita o uso de recursos naturais afeta o sistema econômico de determinada região ou segmento de atividade?

1. O modo como os atores exploram as oportunidades que surgem da interação institucional e evitam interações indesejadas; como as interações influenciam as escolhas dos atores:

A adoção do sistema de outorga e futura cobrança pelo uso da água subterrânea explotada afeta as escolhas das organizações para a instalação de novas unidades industriais dependentes desse recurso natural?

1. Como e com que efeitos os atores modificam a estrutura do sistema através da interação institucional:

A aprovação dos Planos de Recursos hídricos pelos Comitês de Bacias Hidrográficas e sua implementação condiciona os parâmetros de concessão de licenças ambientais pelos órgãos gestores de meio ambiente?
É importante salientar, como feito por Livingston (2005), que uma escolha negativa das instituições pode afetar de modo geral a qualidade das relações na GIRH e os modelos de desenvolvimento, não apenas econômico, mas no aspecto do desenvolvimento sustentável, em razão das repercussões ambientais influentes no meio.
Tomando por base essas premissas institucionais, qualquer cenário construído para aplicação do modelo sugerido e posterior análise, portanto, viria a refletir as condições de uso e gestão dos recursos hídricos e, por conseguinte, o grau de eficiência da política adotada, segundo duas perspectivas: a dimensão ambiental e a institucional do desenvolvimento sustentável, numa visão integradora de GIRH e segundo os fundamentos já identificados no quadro teórico, gerando o seguinte esquema conceitual.
Uma vez tendo sido adotadas as dimensões ambiental e institucional como parâmetro de seleção do modelo, pretende-se que a repercussão, a partir da avaliação e produção de informação, gere resultados, como um incremento de qualidade nos aspectos institucionais que produza mudanças no sentido de melhoria dos níveis de sustentabilidade.

4.1.2 A eleição de critérios de indicadores

Em consonância com os objetivos propostos para GIRH, dentro de cada dimensão, e segundo a perspectiva de proporcionar elementos de avaliação e geração de informação útil ao processo de gestão, alguns indicadores de natureza qualitativa e quantitativa foram eleitos para fins composição do modelo conceitual de avaliação.
Para cada dimensão, os indicadores selecionados foram precedidos da escolha criteriosa de metadados de indicadores, que explicam os motivos da sua escolha e demais informações acerca da sua forma de racionalização.
Para Alcantara, Moresi e Prado (2004)

metadado é todo dado utilizado para descrever, indexar, recuperar ou qualificar dados ou fontes de dados, sejam estes (dados ou fontes) estruturados em bases de dados ou não, obtidos por meio de tecnologia ou não, para utilização em quaisquer sistemas de informação com propósitos de atender a necessidades de negócios, tecnologia e usuários, devendo fornecer contexto e podendo indicar o grau de qualidade relativo aos mesmos.

As análises qualitativas e quantitativas baseadas em metadados de indicadores permitem selecionar variáveis e campos de estudo para definição do modelo conceitual de avaliação. São dados que descrevem os dados, e que orientam a construção de indicadores de avaliação propostos pela pesquisa e que permitirão aos atores sociais imbuídos da gestão, tomarem decisões conhecendo o contexto em que estão inseridos, os objetivos a serem alcançados e um conjunto de elementos fáticos que darão suporte à essas decisões.
A opção pela metodologia de elaboração conceitual do modelo, baseada em experiências institucionalmente referendadas de avaliação por modelos de indicadores de sustentabilidade, combinada com a eleição de critérios para metadados de indicadores que o informam, segundo uma metodologia dedutiva baseada no contexto da filosofia de GIRH, faz contraposição à metodologia tradicional dos painéis de especialistas consagrada em alguns estudos (MAGALHÃES Jr, 2007), mas que pode deixar vulnerável a eleição de critérios, em face da pouca representatividade dos membros, da baixa oferta de respostas obtidas ou do descontrole na qualidade das mesmas.
Como resultados esperados com a aplicação do modelo, estão a adoção de atributos de sustentabilidade nas atividades de gestão e a mudança ambiental, caracterizada pelo comportamento dos usuários de acordo com os parâmetros institucionais da GIRH.

4.2 A DIMENSÃO INSTITUCIONAL

A produção de metadados, aplicação preliminar do modelo e análise, no tocante à dimensão institucional, está baseada no cruzamento dos dados e informações constantes dos cadastros de órgãos públicos responsáveis pela gestão de recursos hídricos no Estado da Paraíba. Essa dimensão considera dados relativos à outorga para usos industriais em atividades demandantes de água subterrânea na região delimitada, conforme o detalhamento metodológico.
Dentro da delimitação e metodologia proposta foram obtidos os seguintes inputs, a seguir explicitados.

4.2.1 Critério da outorga de água

O critério da outorga de água está baseado na definição alguns indicadores de eficiência, quais sejam:

a) Número de usuários de água subterrânea regularizados (com outorga emitida e vigente);
b) O critério de outorga inclui eficiência no uso, boas práticas (reúso) e objetivos econômicos e sociais;
c) O critério de outorga respeita o zoneamento;
d) Há monitoramento do uso de águas subterrâneas.

Para o indicador “a” (Número de usuários de água subterrânea regularizados com outorga emitida e vigente) os dados do cadastro de usuários do órgão gestor, a AESA forneceram os elementos para aplicação e análise.
A Região do Baixo curso do Rio Paraíba, representada pelo CBH-PB, está caracterizada pelo uso intensivo de água subterrânea em atividades industriais, à exemplo da indústria cerâmica, explotação de água mineral e agronegócio voltado para produção sucroalcooleira.  Possui no total, ou seja, sem diferenciar usuários de água subterrânea e superficial, 863 usuários cadastrados, 154 usuários outorgados, 88 usuários em processo de outorga e 308 usuários com outorga vencida (AESA, 2009). Apresenta, portanto o maior número absoluto das unidades industriais do estado, usuárias de água subterrânea cadastradas.
Segundo dados históricos obtidos no cadastro de outorgas da AESA para a Região, do ano de 2008, o percentual outorgado ao setor industrial, com o uso da água de poço, apresenta-se aparentemente pouco significativo em relação aos demais usos num percentual de beirava os 7 %. Entretanto, esse dado pode significar, hipoteticamente, a pouca institucionalização do órgão gestor para esse segmento usuário à época.
Desde a implantação de outorga na Paraíba, em 1998 até meados de maio de 2008, tramitaram no órgão gestor 64 processos relativos às águas subterrâneas na Região do Baixo Curso do Rio Paraíba. Do total do volume até então outorgado para o setor industrial da Bacia do Rio Paraíba, 97,33% estava no Baixo Paraíba, área mais industrializada, e 2,67% nas outras regiões hidrográficas (Alto, Médio e Taperoá).
Em linhas gerais, o cenário de institucionalização segundo dados do órgão gestor, até 2008, pode ser sintetizado no quadro que segue.

O cenário atual da institucionalização indica uma elevação nos números absolutos do cadastro do órgão gestor (AESA, 2010a). Atualmente, são esses os números absolutos da outorga para o usuário industrial de água subterrânea na Região de estudo.

 

Segue-se o quadro descritivo de usuários de água subterrânea outorgados no setor industrial da região estudada.
No ano de 2010, até o final de maio, o volume outorgado para o usuário industrial de água subterrânea na região de estudo é de 1.12733,00 m³/ano, com 25 outorgas no prazo de validade. 
Segundo informações do órgão gestor, o Cadastro de usuários da indústria no estado da Paraíba contém 2000 usuários. “A maioria não outorgados” (AESA, 2010a).
Acredita-se que, com o delineamento dos parâmetros da cobrança no estado (PARAÍBA, 2010b), a institucionalização dos usuários pela outorga tende a crescer num futuro próximo.
O indicador “b” refere-se ao fato de os critérios de outorga incluírem eficiência no uso, boas práticas (reúso) e objetivos econômicos e sociais. Todos esses sub-critérios são altamente desejáveis nesse procedimento, para caracterizar o uso ou atividade demandante de água como sustentável.
O mais objetivo desses parâmetros está representado pelo reúso, que significa a utilização de água residuária, e é regulamentado pela Resolução CNRH nº 54/2005, que considera que “o reúso reduz a descarga de poluentes em corpos receptores” e conserva os recursos públicos para “usos mais exigentes” (CNRH, 2005). Esse dispositivo legal impõe ao órgão gestor que mantenha a informação em cadastro, do usuário que adota a prática do reúso, que é sobremaneira valorizada para o usuário industrial.
O Decreto que regulamenta a outorga na Paraíba, no seu artigo 8º impõe que não serão outorgados o lançamento de efluentes que contenham “resíduos sólidos, radioativos, metais pesados e outros resíduos tóxicos perigosos”; idem para o lançamento de resíduos poluentes em águas subterrâneas e a outorga está sujeita à comprovação de que o uso da água não cause poluição ou desperdício. Os usos abaixo de 2000l/h são considerados insignificantes, no caso de outorga de águas subterrâneas (PARAIBA, 1997). Embora a mesma regulamentação determine explicitamente a integração entre os procedimentos de outorga e licenciamento ambiental, com integração de dados dos dois órgãos de competência respectiva, não foram identificadas práticas formais que induzissem a ideia de que há estímulo institucional no sentido do atendimento desse critério no ambiente estudado. Não há regulamentação que imponha o reúso, por exemplo, como indispensável nos usos industriais, à exemplo da legislação de estados como São Paulo ou do Rio Grande do Norte.
Para o indicador “c” (O critério de outorga respeita o zoneamento), foram estabelecidos critérios de zoneamento como mais um elemento de proteção contra atividades nocivas ao meio ambiente, tanto do ponto de vista hidrológico, como econômico-ecológico.
O indicador encontra respaldo inicial na definição das atividades do Projeto ASUB-PB, em cujas atividades estão previstas como meta específica na definição de critérios de outorga para água subterrânea (ASUB-PB, 2009). Na definição de critérios para a área do subprojeto ASUB-PB foram estabelecidos os conceitos de níveis de abrangência e zonas de gerenciamento.

Pelo fato do nível intermediário de abrangência de critérios de outorga demandar áreas de gerenciamento menores que a bacia hidrográfica ou área de estudo, foram criadas as chamadas “zonas de gerenciamento”. Tais zonas foram definidas através de consultas a profissionais e especialistas na área de hidrogeologia no âmbito do projeto de pesquisa, a partir do conhecimento acumulado sobre a área através de visita de campo e da pesquisa relativa a seus problemas de gestão de recursos hídricos. Para definição das zonas de gerenciamento, levaram-se em consideração informações acerca de: i)  níveis topográficos da área de estudo; ii) falhas tectônicas presentes na área de estudo; iii) condição de pressão dos aquíferos; iv) uso da água subterrânea na região (Idem).

 

As Zonas 6 e 7 representam as regiões relacionadas à área desse estudo, com a presença marcante dos usuários industriais de água subterrânea outorgados. Esses critérios estão em vias de definição na PNRH estadual.
 Os critérios internos das zonas de gerenciamento são: i)prioridades de uso das águas superficiais; ii)potencial de água subterrânea; iii)prioridades de uso da água; iv) intrusão Salina; v)vulnerabilidade dos aqüíferos; vi)qualidade de água; vii) interferência entre poços; viii)rebaixamentos máximos permissíveis e ix)gestão da demanda, que podem ser combinados com os critérios do modelo de avaliação, resultando em sub-critérios em um nível mais aprofundado a ser utilizado em aplicações futuras do mesmo. Para os demais tipos de zoneamento identificados no corpo dessa pesquisa, não há registro ou correlação alguma de integração, restando como recomendação para pesquisas futuras a integração institucional e a adoção dos mesmos numa perspectiva de GIRH, a saber: o Estatuto da Cidade, o Zoneamento Industrial, o Zoneamento Ambiental, o Zoneamento Costeiro e o Zoneamento Econômico-ecológico.
Para o indicador “d” (Há monitoramento do uso de águas subterrâneas) apresentam-se como metadados os elementos do meio natural, necessários e indispensáveis a todo o processo de avaliação da política, sob o aspecto físico, químico e biológico. Esse indicador guarda relação direta com possíveis critérios de enquadramento estabelecidos no âmbito do Projeto ASUB (ASUB-PB, 2009).

No tocante ao monitoramento de qualidade representado pelos parâmetros do enquadramento (Tabela 11) e quantitativo (Tabela 12) não é possível afirmar que exista um monitoramento satisfatório na região de estudo (AESA, 2010b).

Passa-se à caracterização do critério do planejamento em nível de bacia, como mais um elemento do modelo conceitual de avaliação.

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