EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS DESDE LAS PERSPECTIVAS AMBIENTALES E INSTITUCIONALES

Patrícia Borba Vilar Guimarães
patriciaborba@ig.com.br

 2.3 INTEGRAÇÃO INSTITUCIONAL

2.3.1 Instituições: Conceito e delimitação

As normas e entes de Estado são instituições que proporcionam o fundamento legal das ações coletivas dos cidadãos. As normas introduzidas pelo Direito são consideradas instrumentos culturais que definem e estruturam as Políticas Públicas (NÓBREGA, 2007).
 Na gestão de recursos hídricos, a regulamentação que fundamenta a Política Nacional passa pela Constituição Federal – com seus princípios delimitadores - as leis ordinárias e regulamentos específicos (BRASIL, 1988). Essa base legal deve definir os órgãos (entes) e competências institucionais de cada setor envolvido e a verificação da funcionalidade e efetividade das políticas perpassa a análise da atuação dos mesmos no contexto social.
Os aspectos gerais da regulação da gestão de recursos hídricos no Brasil serão analisados, tomando-se por fundamento os termos conceituais das teorias neoinstitucionais (NORTH, 1990; YOUNG et al., 2009) e a perspectiva do Desenvolvimento como Liberdade de Sen (2000). A superação da abordagem econômica clássica pela abordagem do desenvolvimento como liberdade, favorece a análise dos processos participativos e as escolhas dos indivíduos e coletividades, no sentido do estabelecimento de uma governança ambiental (FRITSH e NEWIG, 2009) que permita realizar análises político-institucionais direcionadas aos setores de recursos hídricos no país, que tem como princípio fundamental a participação colegiada na gestão.
A análise do comportamento institucional representado pela implantação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos insere-se no contexto do processo de mudanças institucionais e de desenvolvimento, estabelecido pelos padrões teóricos das teorias neointitucionalistas, que tem paulatinamente assumido destaque nos processos de gestão de recursos hídricos (SALETH e DINAR, 2005).
 Segundo a ótica (neo) institucional, as instituições estruturam as interações humanas e constituem-se de restrições formais (regras, leis, constituições) e restrições informais (normas de comportamento, convenções, códigos de conduta autoimpostos).
Parece natural que os aspectos sócio-econômicos e políticos devam ser enxergados como inteiramente relacionados às condições de desenvolvimento sustentável que surgem como paradigmas da atualidade. Por conseguinte, uma condição de desenvolvimento sob esse novo paradigma também sofre a influência direta das instituições que são envolvidas nesse processo, como guias da interação humana (NORTH, 1990). Assume-se, nesse contexto de mudança institucional, que existe uma relação de dependência (path dependence) entre a atualidade das instituições de gestão de recursos hídricos e o seu percurso histórico (NORTH, 1990; SALETH e DINAR, 2005).
 Para relacionar as instituições à eficiência de políticas públicas ambientais de gestão de recursos hídricos, faz-se necessário avaliar se a forma como as instituições funcionam ao longo do tempo e se sua implementação é capaz de provocar mudanças de comportamento que eventualmente se reflitam em eficiência da política de gestão.
Livingston (2005) sustenta que a mudança institucional requer uma visão multifacetada da questão, exigindo enfoque multidisciplinar, que deve abranger não apenas os estudos hidrológicos, mas os aspectos políticos, econômicos, históricos, culturais e institucionais .
Por se tratar de função estatal estratégica, a análise da mudança institucional está inserida no corpo das políticas públicas nacionais e seu percurso histórico. Necessita-se, para avaliá-las, considerar o ciclo de implantação dessas políticas, que tem início com a produção legislativa e que possui fases de estabelecimento de princípios e detalhamento, e, após a vigência da lei, exige uma fase de racionalização institucional, na qual o sistema proposto é transportado para as instituições já existentes ou a serem criadas, que irão adaptá-la à estrutura da Administração e executar o planejamento proposto (GUIMARÃES e RIBEIRO, 2008).
O ciclo completa-se com procedimentos de avaliação e revisão, com vistas à aplicação do Princípio da Eficiência da Administração Pública (BRASIL, 1988) e o estabelecimento das regras da governança para o setor então regulamentado.
É possível igualmente estabelecer relações entre fatores que influenciam os processos de mudança institucional e a mudança de comportamento dos sujeitos intervenientes no processo, com base na informação e no aprendizado proporcionados pelas práticas de avaliação.
Os fatores intervenientes no processo de mudança institucional envolvem aspectos objetivos e subjetivos que comporão a avaliação instrumental adaptativa. O centro do modelo é a informação e o aprendizado. A avaliação promove a mudança de comportamento, que influencia os entes políticos e a articulação política. Essa, por sua vez, promove as mudanças no programa atual e, por sua vez, concretizam a mudança institucional, que provoca as mudanças de comportamento (SALETH e DINAR, 2005).
Os processos de informação e de aprendizagem, bem como o de avaliação institucional são inerentes à mudança institucional. No segmento ambiental, associado ao Princípio da Educação contido na PNMA, a mudança institucional é fundamental para evolução das políticas dessa natureza (BRASIL, 1981).
A mudança institucional faria parte de um processo mais amplo de gestão adaptativa, também referenciado por Santos e Medeiros (2009:92) como “um processo sistemático de aperfeiçoamento de políticas e práticas de gestão através da estratégia de aprendizado social”. 
Em Limeira et al. (2010) a ferramenta da gestão adaptativa é caracterizada como “os ajustamentos na gestão à medida que novas informações tornam-se disponíveis [...] se não houver adaptação no processo de gestão, ao se esforçar em fazer bem muitas coisas e em saber integrá-las, não há estratégia distintiva nem sustentabilidade”. Para a mudança institucional pretendida, a informação torna-se ferramenta essencial para um processo de gestão eficiente.
No cenário de estudo proposto, as empresas constituídas que usufruem do recurso natural água como insumo produtivo são analisadas como um dos atores no contexto institucional delimitado e enquanto setor usuário de água, ao lado do Estado e da sociedade civil. Essa constituição teórica permite distinguir as instituições e as organizações, que possuem personalidade jurídica própria, materialidade, recursos financeiros e operam no mercado e ambiente institucional (NORTH, 1990; YOUNG, 2009). As organizações industriais são responsáveis pelo cumprimento das regras e atendimento aos preceitos institucionais.
No contexto de análise, fundamental é o papel dos atores e das organizações para o resultado final de equilíbrio e de mudança ambiental.

2.3.2 Instituições e mudança ambiental

Pode-se afirmar que há uma ligação entre a causalidade de eventos e o  desempenho institucional, entendido esse como um resultado da análise dos sistemas institucionais. O mesmo conceito pode ser utilizado na análise do comportamento institucional e sua performance sobre os sistemas ambientais, pois uma instituição que afete de modo negativo uma questão ambiental qualquer sem, contudo, resolvê-la, pode ser considerada ineficiente do ponto de vista prático (YOUNG, 2009).
A análise da mudança institucional, nesse caso, pretende relacionar aspectos de causa e efeito da adoção de determinados comportamentos segundo uma dimensão de análise específica, como por exemplo, os impactos causados ao meio ambiente (MITCHEL, 2009).
Livingston (2005) aponta ainda a relevância da configuração institucional no processo de mudança na gestão de recursos hídricos, pelo fato de ser ela a responsável por: i)Definir de quem tem acesso aos recursos hídricos; ii) Estabelecer o quadro de opções (legais) de legitimação dos usuários e iii) Determinar quem pode reclamar as receitas obtidas pelo uso da água e quem irá suportar seu custo .
No contexto da gestão dos recursos hídricos, a configuração institucional acerca dos potenciais autorizados ou permitidos para a explotação de água subterrânea podem ser um elemento indicativo da eficiência da política de gestão. A definição das normas e instituições que regulam aspectos gerenciais do ecossistema atingido são igualmente relevantes para a definição da eficiência dessa política, segundo a filosofia de GIRH.
Outra dimensão a ser analisada diz respeito aos impactos negativos da adoção de determinados comportamentos institucionais, à exemplo da edição de normas ambientais que venham a limitar sobremaneira o crescimento econômico ou o desenvolvimento de determinada atividade, especificamente localizada (GUIMARÃES e XAVIER, 2010). No segmento industrial esse referencial de análise é importante, tanto pelo potencial impactante das atividades industriais no meio ambiente, como pelo potencial degradador desse tipo de atividade-usuário.
A distribuição equitativa de direitos e a justiça ambiental são enfoques que requerem análise detida, pois a implementação de instituições ambientais pode afetar o equilíbrio social, conferindo restrições ao poder de uso ou o acesso ao recurso natural em questão (ACSELRAD et al., 2008; MITCHELL, 2009) ou ainda beneficiar alguns segmentos sociais ou setores econômicos demandantes de determinado bem ambientalmente protegido.
Impactos culturais e éticos da adoção de instituições podem variar desde os benefícios pedagógicos no uso racional, aos enfoques étnicos específicos, à exemplo da explotação de recursos em territórios indígenas , a estruturação de limites urbanos e territoriais e adoção de práticas limpas nos sistemas produtivos. No mesmo sentido, as instituições afetarão a forma como a governança será exercida, utilizando-se de práticas inclusivas ou exclusivas no tocante aos modelos de gestão dos recursos naturais, com repercussão direta nos aspectos de justiça ambiental no uso de determinado recurso.
Todos esses aspectos de análise ou dimensões da influência das instituições na mudança ambiental estão interligados e repercutem na dinâmica da mensuração das  políticas de gestão (GEHRING e OBERTHÜR, 2009).
A construção de escalas de valor pode ser realizada mediante a adoção de indicadores que permitam orientar o gestor e a sociedade beneficiária de determinada política pública no tocante à eficiência e justiça, definindo características que permitam indicar níveis de desenvolvimento sustentável em determinada região ou sob o foco de análise escolhido.
No tocante aos aspectos culturais mencionados uso de recursos hídricos, como a ética e a justiça ambiental, associados aos aspectos de legitimidade reforçados pela forma da participação nos órgãos colegiados de gestão, à exemplo dos CBH e Conselhos de Gestão, revelam-se ainda a repercussão da mudança ambiental sobre os modelos de desenvolvimento.
Desde os tempos coloniais no Brasil,  a adoção de formatos de ocupação e uso dos recursos naturais vem definindo relações de poder e assimetrias condicionantes do modelo de exploração econômica. 

passados quase dois séculos, percebe-se que as orientações básicas das administrações públicas quanto a regularização de atividades poluidoras – e sua conseqüente naturalização - permanecem praticamente inalteradas. Os subúrbios são os locais preferidos para a instalação de indústrias  poluidoras [...] a escolha desses locais é motivada pelas características socioeconômicas e raciais da população. A instalação de plantas industriais poluidoras constitui um padrão econômico e define a reputação ou “vocação” econômica de uma região (ACSELRAD et al., 2009:109)

Essa é uma manifestação típica de disputas de poder edificadas com base na segmentação da sociedade e que formatam comportamentos baseados em instituições culturais. Esses comportamentos institucionalizados podem ser modificados por meio da disseminação da informação e do fortalecimento da governança ambiental.
Um sistema de governança inclusivo opera fortemente como fator de mudança institucional ambiental, diminuindo a repercussão de eventuais omissões no tocante aos riscos das atividades degradadoras. Os mecanismos de avaliação de políticas públicas ambientais, dentro do seu ciclo de vida natural, servem à promoção e valorização das instituições e da mudança ambiental.

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