LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

3.2.2. Las políticas públicas y el fortalecimiento de las capacidades tecnológicas

Como se mencionó anteriormente, el Pacto del Automóvil en 1965 expresa las tendencias de la economía canadiense hacia la integración con su poderoso vecino, asimismo he señalado como las políticas comerciales utilizadas durante la posguerra estaban marcadas por un proteccionismo pragmático más que una estrategia comercial e industrial global. La crisis de la economía mundial de la década de los setenta es el punto de inflexión de esas políticas y, al mismo tiempo, el surgimiento de las políticas neoliberales, resumidas en el denominado Consenso de Washington. En el caso de Canadá esto se concretará a través de las políticas implementadas a partir de la década de los ochenta, con la firma del TLC con EUA en 1988, la privatización y las políticas macroeconómicas de estabilización; esto tuvo como consecuencias no sólo la reestructuración de las ramas económicas sino también la consolidación de los intereses del capital estadounidense trasnacional-financiero en alianza con los grandes capitales oligopólicos canadienses (Judson, 2002).

La crisis de los setenta abrió la posibilidad de definir el rumbo de la economía canadiense dentro de un abanico de opciones, en esos años se elaboran políticas que tienden hacia la diversificación a nivel económico y comercial, su objetivo era reducir la vulnerabilidad de una fuerte relación económica, política y cultural con Estados Unidos (García, 1995: 102); sin embargo, en los ochenta se optó, finalmente, por tratar de fomentar la diversificación sin abandonar la integración con Estados Unidos, el informe de la Comisión MacDonald (1985) expresó claramente esta visión y la firma del TLC la concretó (Shearer, 1986).

Según dicho informe, se trataba de implementar una política realista, en un entorno en el que se fortalecía el proteccionismo de su principal socio y en el que el multilateralismo no sería una opción; por tanto se propone la firma del TLC como una forma de mantener el acceso a sus mercados al mismo tiempo que se negociaría la protección de algunos sectores (Scott, 1986); en este sentido se podría ubicar la eliminación gradual, en diez años, de las barreras arancelarias pactada en el TLC. Cuando entra en vigor éste, el 73.4% de las exportaciones y el 69.7% de las importaciones canadienses se hacían con Estados Unidos, asimismo el 75% de las importaciones de Estados Unidos estaba ya exento de aranceles (McFetridge, 1994: 146); durante su vigencia, 1989-1993, esta integración se profundizará, de tal manera que el comercio se eleva al 78.4 y 76.3% del total de exportaciones e importaciones canadienses respectivamente, datos de 1993.

La ampliación del TLC a México no modificó estas tendencias, para el año 2002 Estados Unidos representó el 83.8% de las exportaciones y el 71.5% de las importaciones canadienses y atrajo en promedio el 3.8% de la IED mundial.

Ahora bien, las políticas de liberalización implicaban restricciones para continuar con la política industrial, por ejemplo los requisitos de adquisición de insumos en el país se consideraron violatorios a lo firmado en el GATT, de igual manera tanto en el TLC como en el TLCAN los requerimientos de abastecimiento y contenidos locales fueron prohibidos. Asimismo, en términos de los incentivos fiscales, los créditos y la depreciación acelerada de maquinaria y equipo de manufactura y procesamiento fueron eliminados a partir de 1988 (Mcfetridge, 1994:162 y subs.). Sin embargo, aun hacia principios de la década de los noventa se calculaba que los subsidios y ayudas económicas a las empresas no agrícolas era ligeramente superior al 2% del PIB –en 1984 habían llegado a representar el 3.6%– (McFetridge, 1994: 168).

Con base en diversos diagnósticos elaborados entre 1989 y 1992, se identificaron diversas carencias de la economía canadiense, entre ellas destacan.

* fuerte inversión en educación pero con tasas de analfabetismo importantes y con pocos graduados en ciencias, así como escasa inversión en calificación de la mano de obra;

* una baja inversión en ciencia y tecnología en relación con los países desarrollados, bajo financiamiento a la investigación en las universidades;

* baja competitividad en la mayor parte de los sectores.

Estos diagnósticos sirvieron de base para iniciar un proceso de reestructuración en los organismos gubernamentales encargados de las políticas industrial y científica tecnológica, de tal forma que la prioridad vino dada por el fomento a la competitividad y la innovación, pasando a jugar un papel central la ciencia y la tecnología.

Política científica y tecnológica

En 1987 se elabora lo que sería la primera política de ciencia y tecnología nacional, en ella se establecen seis objetivos centrales (Brassard, 1996):

* mejorar la innovación industrial y la difusión tecnológica mediante mecanismos privados y públicos;

* desarrollar tecnologías estratégicas para la manufactura, servicios y sectores basados en recursos naturales;

* asegurar el pool necesario de gente con alta calificación;

* apoyar la investigación básica, aplicada y el desarrollo tecnológico;

* controlar el impacto del cambio tecnológico sobre la sociedad; y

* promover una cultura orientada hacia la ciencia.

Desde el punto de vista de Godin (2002), este programa se concretó en tres iniciativas: 1) prioridad de tecnologías emergentes, 2) elaboración de una nueva contraparte, vinculando el financiamiento del consejo de investigación al desempeño de proyectos cofinanciados por la industria, y 3) progresiva desincorporación del gobierno de las actividades de investigación intramuros a favor de la industria y universidades.

Este programa tuvo como consecuencia una reestructuración institucional, en 1987 se crea el National Advisory Board on Science and Technology (NABST), asimismo se reordenan las actividades de ID federales en un único departamento Industry, Science and Technology Canada (ISTC), que tiene como misión mejorar la capacidad de la industria para competir internacionalmente y alcanzar la excelencia. En 1994 es revisada la política de ciencia y tecnología, elaborándose varios diagnósticos que en 1996 desembocan en la elaboración de una nueva política de ciencia y tecnología; los diagnósticos establecen que el gobierno debería de cambiar sus políticas de selección, financiamiento y realización de investigación científica y tecnológica, estableciendo criterios e indicadores de desempeño y medición de resultados, evaluar y justificar las actividades de sus laboratorios en relación a las necesidades estratégicas, establecer una estrategia orientada por metas.

Desde el punto de vista de Sulzenko (XX )se trata de una estrategia que implica la adopción de una perspectiva holística, sistémica y nacional de la innovación, en la que el gobierno adopta un papel de catalizador, facilitador e inversionista estratégico, promoviendo la cooperación y complementando los recursos con las empresas, la academia y otras organizaciones; sin embargo, Godin (2002) señala que en realidad se sostuvieron los mismo lineamientos anteriores: mantener el avance del conocimiento, incrementar el número de personal de alta calidad, continuar apoyando las obligaciones federales (salud, seguridad y medio ambiente) y al desarrollo económico.

De manera sintética se puede plantear que se trata de la adopción de una política científica tecnológica orientada por la demanda, abandonando así las denominadas políticas ofertistas; el privilegio de los vínculos de la investigación científica y tecnológica con el mercado, justificado por la importancia de la productividad y competitividad económica. Esto se concreta en varios programas que son fundamentales para este proceso. El gasto en investigación y desarrollo, así como su composición en términos de financiamiento y realización expresan estas políticas.

En primer lugar, destaca que el gasto se incrementó de manera sustancial, medido en relación al PIB pasó del 1.2% en 1981 al 1.5% en 1990 y al 1.9% en el 2000, incrementándose en términos reales un 67.9 y 68.8% en cada uno de esos periodos decenales. En segundo lugar, al revisar el financiamiento se observan dos cambios sustanciales, por un lado la disminución del sector gubernamental, del 50.6 al 29.3% entre 1981 y 2000, por otro, el mayor peso del financiamiento externo, del 3.8 al 17.5%. Finalmente, tercero, en términos de la ejecución del gasto, la participación gubernamental también disminuye del 24.4 al 11.0% entre 1981 y 2000, en tanto que el gasto realizado en el sector empresarial pasa del 48.1 al 60.3%, el sector académico mantiene, con ligeras variaciones, su importancia en la ejecución de investigación y desarrollo tecnológico. Estas tendencias se muestran de manera más aguda al revisar los datos de investigadores en cada uno de los sectores, ver gráfico 2.3y 2-4 y cuadro 2.18.

Entre los programas impulsados se ubica el de Networks of Centres of Excellence, fundado en 1988 y establecido para impulsar la vinculación entre la investigación pública y privada con el sector académico, con la finalidad de ofrecer salidas de desarrollo comercial a sus actividades. En su primera fase, 1989-1993, con un financiamiento de 240 millones de dólares canadienses se seleccionaron 15 redes en diversas áreas, entre ellas destacan genética, enfermedades bacteriales, dinámica molecular, biotecnología, robótica, pulpa de madera y comunicaciones (a través del Canadian Institute for Telecommunications Research y la Canadian Network for Space Research). En la segunda fase, 1994-1998, con un gasto de 197 millones de dólares canadienses, en la cual se buscó una mayor relación multisectorial y con alcance social, se apoyó a 14 redes, varias de ellas eran continuidad de la primera fase, entre otras la del CITR y otra más de comunicaciones Telelearning Research Network.

En 1997 se anunció como programa permanente con un financiamiento anual de 47.4 millones de dólares canadiense, éste financiamiento aumentó a 77.4 millones anuales en 1999, en la convocatoria se prolongan diez financiamientos y se integran cinco redes más. A partir del año 2000 se han ampliado y renovado los financiamientos de manera anual. La potencialidad de este programa destaca si se considera que tan sólo en el periodo 1998-2005 se obtuvieron un total de 321 patentes, 27,975 papers científicos, 543 licencias (otorgadas y en negociación), 70 compañías spin-off. Para 2004, las redes vigentes involucraban 882 empresas, 243 agencias y departamentos gubernamentales (federales y provinciales), 49 hospitales, 184 universidades y 326 organizaciones. Otros programas impulsados por el NCR son el de asistencia a la investigación industrial y los de apoyo a la pequeña empresa (el de asistencia para precomercialización y el de proveeduría de servicios) (Corona et al, 2006: 92subs.).

En este contexto, el sector de las telecomunicaciones logra ubicarse como uno de los más competitivos e innovadores en la economía canadiense, basado en las capacidades generadas hacia la década de los setenta e impulsado con las políticas anteriormente señaladas. Así, si bien en la década de los setenta había logrado mantener una balanza equilibrada en el comercio de equipo, de tal forma que la producción satisfacía poco más del 80% del mercado interno, en la siguiente década se eleva sustancialmente el comercio exterior: entre 1978 y 1984 las exportaciones se cuadruplican, pasando de 0.4 a 1.6 mil millones de dólares canadienses, de tal forma que en ese último año equivalen al 44.4% del total de ventas de la misma rama, es durante este periodo que se logra establecer un superávit comercial. Posteriormente, entre 1988-1993, es decir durante la vigencia del TLC, nuevamente se mantendrá una tendencia al equilibrio y posteriormente se recuperará el superávit, expresando la creciente exportación que alcanza su auge en la segunda mitad de la década de los noventa.

El comportamiento del comercio exterior expresa no sólo la capacidad competitiva de la rama manufacturera de telecomunicaciones, sino también la creciente especialización y la segmentación productiva a nivel mundial. Tal como lo señala Industry Canada, esta rama fue beneficiada de la protección en el periodo de 1970-1984, en tanto la liberalización le afectó en un primer momento y el NAFTA logra impactarla positivamente. Asimismo, se señala como la política tecnológica ha respaldado su competitividad a través del tax credit –dado que la rama es intensiva en ID–, de la Networks of Centres of Excellence, del Communication Research Centre y de otras políticas como la conformación de consorcios y la vinculación con las universidades (Industry Canada, 1996: 12-13).

De esta manera, en un estudio realizado por el Science Council of Canada (1990) se subraya que el sector telecomunicaciones era vital para su país, y que existían grandes esfuerzos por mantener los niveles de innovación, mismos que estaban centrados en la rama productora de equipo (un dato que destacaban era que en 1987 el sector había dedicado a IyD el 16.9% de los ingresos recibidos, tan solo Northern T. había dedicado el 13.2% de sus ventas, superior a lo que se dedica en promedio en otros países), otro indicador de su potencial es el de las patentes registradas en Estados Unidos, ver cuadro 2.19 que en el periodo de 1984 a 1988 fueron 480, en tanto que hasta 1983 habían logrado 614 (NSF, 1996). Sin embargo, su conclusión era que el gran reto era la rama de los servicios, que dado su pequeño tamaño era fundamental su internacionalización a través de la exportación de servicios y la generación de capacidades innovativas en las empresas, en particular las grandes.

En este sentido, la importancia de las telecomunicaciones en la innovación de Canadá se refleja en el peso que tiene en los gastos en investigación y desarrollo realizados, que se presentan en el gráfico, en el que se observa la fuerte inversión realizada durante el periodo de 1995-2000, asimismo se observa la baja aportación de la rama de servicios. Esta inversión en telecomunicaciones se refleja en la aportación de patentes otorgadas, que pasó del 4.1% en el bienio 1979-1980 al 12.% en el periodo 2001-2005, los datos se presentan en el cuadro 2.19.

Ahora bien, respecto a la debilidad de la rama de servicios, marcada en el documento del SCC, hay que tomar en cuenta que aun para esos años Bell Canada tenía como subsidiaria a Northern Telecom, lo cual le garantizaba tener acceso a sus desarrollos tecnológicos. En este sentido, Industry Canada (2002) señalaba la fortaleza de la investigación en tecnologías de la información y la comunicación, haciendo un recuento de las instituciones que participaban en ella. Asimismo, en el último reporte sobre gastos de investigación y desarrollo, se hace un ajuste al gasto realizado en las industrias de información y culturas en función de los servicios de telecomunicaciones, por lo que se eleva al doble entre 2002 y 2003, de tal forma que dos años después es comparable al gasto realizado por la rama de equipo de telecomunicaciones.

Tomando esto en cuenta y lo analizado en el capítulo 1 de esta tesis, sería más adecuado concluir que el sector de telecomunicaciones en su conjunto es parte fundamental del sistema de innovación canadiense.

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