LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

2.2. Telecomunicaciones, políticas públicas, tecnología e innovación a partir de la reestructuración

2.2.1. La política de regulación de las telecomunicaciones: la reconstitución de los mercados y su delimitación. La ley de 1996 y su implementación

A partir del desmembramiento de la AT&T surgieron diversos problemas para el funcionamiento del mercado de telecomunicaciones que, aunados con el desarrollo de las nuevas tecnologías, se convirtieron en retos para las autoridades regulatorias; en el centro se encontraba el objetivo de efectuar la “desregulación” con la finalidad de promover el uso de las tecnologías nuevas y que sus beneficios fueran a favor de los usuarios, lo cual implicaba garantizar que los precios expresaran adecuadamente la elevación de la productividad y la calidad derivadas de esas tecnologías, así como su menor costo. De esta manera, los temas a bordar en la regulación tenían que ver con:

• delimitación de los mercados tradicionales y el desarrollo de los nuevos segmentos,

• determinación del tipo de regulación para evitar la conformación de monopolios o que éstos efectuaran prácticas nocivas,

• impulso de la competencia

• inducir el cambio tecnológico

• simplificar la desregulación.

Si bien será hasta 1996 cuando entra en vigor una nueva legislación, es a través de las decisiones de la FCC y las de la Suprema Corte que se avanzará en la reconstitución del mercado de telecomunicaciones. En el cuadro 2.5 se presentan las principales decisiones. De manera sintética, se podría plantear que a lo largo de estos 14 años –que van del acuerdo de desmembramiento de la AT&T en 1982 y hasta 1996, cuando se emite la Ley– se define el mercado de las telecomunicaciones a través de un marco institucional dinámico, con la participación activa de los principales actores, se trata de un conjunto de presiones e intereses que se hacen presentes tanto sobre la FCC, como sobre la Suprema Corte, los Jueces de Distrito, los organismos reguladores estatales y los legisladores.

Diversos autores han señalado como la política de telecomunicaciones es el resultado de ésta interacción, por ejemplo Crandall y Hazlett (2000) acentúan la interacción de la FCC y de la Suprema Corte, de manera particular Weare (1996) muestra que no se estableció una política estructural de telecomunicaciones, por el contrario, se trata de un conjunto de acciones que fueron determinando el rumbo del mercado y que es un resultado tanto del estilo incremental de los hacedores de política como de los problemas contractuales para definir una política estructural, que tienen que ver con la manera en que se integran los diversos intereses.

En términos del desarrollo y características del mercado, se sintetiza en el cuadro 2.6 sus distintos segmentos, tomando en cuenta la participación de las principales empresas, el grado de desarrollo, competencia y regulación en cada uno de los ellos.

En relación a los servicios básicos, si bien existían un conjunto de empresas locales, las RBOCs mantenían un monopolio sobre sus regiones, buscando desde el primer día el levantamiento de sus restricciones, igual sucede con el servicio de larga distancia, en el que la AT&T trató de ampliar su mercado, tanto hacia los nuevos servicios como hacia los básicos. Así, por ejemplo, en 1987, El Departamento de Justicia intervino para recomendar el levantamiento de las restricciones a las RBOCs, permitiéndoles otorgar el servicio de larga distancia fuera de sus áreas respectivas, además de evaluar si podía permitirse la producción de equipo y la prestación de servicios de valor agregado, sin embargo, en septiembre de ese año, el Juez Green rechazó levantar las restricciones sobre larga distancia y producción de equipo, pero estableció que podían transmitir servicios de información electrónica (Horwitz, 1991: 278-279), asimismo determinó que no podían producir y desarrollar software (Travis, 1991: 93). Es en 1991 cuando la Suprema Corte levanta todas las restricciones relativas a los servicios del mercado de información (Weare, 1996: 419).

Ahora bien, tanto la AT&T como las RBOCs estuvieron sujetas a regulación por parte de la FCC en cuanto a los servicios básicos, si bien estos eran definidos por las entidades estatales, lo cual causó una disputa por las atribuciones de cada instancia. Se puede plantear que la regulación de las tarifas jugó un papel central en la innovación y desarrollo de las telecomunicaciones. Como mencioné anteriormente, de 1934 a 1965 la FCC y AT&T negociaban bajo el esquema de continuing surveillance, que era un proceso informal, sin embargo, a partir de 1967 se establece la regulación con base en una tasa de retorno sobre la inversión, los principios sobre los que se fundamentaba la determinación de tasas es que fueran justas y razonables, y que hubiera un balance entre los intereses del inversionista y los del consumidor; esto permitía a la Comisión flexibilidad y significaba un análisis pesado de ingresos y gastos. Las críticas realizadas a esta forma de fijación de las tarifas ha sido fundamentalmente la carencia de incentivos para la reducción de costos, así en 1990 la FCC afirmaba que “rate of return does not provide sufficient incentives for broad innovations in the way firms do business” (citado por Vogt, 1999: 362). Esta evaluación determinará la implantación de la regulación de las tarifas a través del método de fijar un precio tope, price cap, que se aplica en 1989 a la AT&T y un año después a las RBOCs. La manera en que operaba esta fijación se puede resumir de la siguiente forma:

Precio Tope Nuevo= Precio tope del año anterior + Inflación +/- Costos exógenos – Ajuste por incremento de la productividad

Costos exógenos= administrativos, legislativos o judiciales. Se incluyen una lista de 9, entre ellos la depreciación.

La aplicación de esta regulación buscaba establecer mecanismos de incentivos para la innovación y la eficiencia de las empresas, al mismo tiempo que beneficiaba al consumidor a través de la disminución de los precios: “LECs must become more efficient, and offer innovative, high quality services, in order to succeed under a price cap regime. If a LEC fails to keep pace with the productivity requirement embedded in the cap, it risks seeing its earnings erode.” (FCC: 1991. 370, citado por Vogt, 1999: 45). Según este documento, había encontrado que la productividad de las LEC evolucionaba más rápido que el de la economía en general, crecía por encima un 2.8% anual.

Finalmente, la regulación contempló diversos aspectos en su implementación:

a) la FCC dio la opción de seleccionar un factor de productividad más alto;

b) la Comisión agregó un dividendo de productividad del consumidor CPD de 0.5% argumentando que el factor de productividad estaba basado sobre un sistema de tasa de beneficio, que no incentivaba a las empresas, pero ahora éste sería mayor;

c) sin embargo, también la FCC se preocupó por dar flexibilidad a las LEC, adoptando el marco de canasta de servicios y bandas. Creó cuatro canastas, después fueron seis (comunes de línea, sensibles al tráfico, acceso especial, interconexión, video, marketing), el tope se aplicaba al total de las canastas; fijó un margen del 5% +/-.

La aplicación de esta regulación implicó una negociación con las operadoras, así por ejemplo, ante la crítica del establecimiento de un piso para bajar los precios (-5%), en 1995 aceptó una mayor flexibilidad; asimismo, en 1997 elimina el CPD. Otro aspecto de conflicto fue el factor de productividad, fijado en 1992 en 3.3%, 4% en 1995 y 6.5% en 1997, este último implicó fuertes debates y la FCC argumentó que se había ajustado según una nueva metodología; esto llevó a una negociación con AT&T en detrimento de las RBOCs, resolviéndose en 1999. Al año siguiente, la FCC adoptó la propuesta CALLS, que elimina progresivamente el factor X (productividad) para las tasas de conexión local y de transporte que alcanzaran niveles de objetivos específicos y una eliminación progresiva de cinco años para accesos especiales

Como mencioné, la regulación de los precios era una determinación de los estados, para 1990 quienes ya habían experimentado el price caps eran California, Illinois, Kansas, Michigan, New York, y Wisconsin; en la actualidad en la mayor parte de los estados se aplica, bajo diversas modalidades.

En cuanto a los servicios móviles, se observa que la FCC se enfrentó nuevamente a las presiones de las grandes operadoras, del cambio tecnológico y las demandas de los usuarios, sin embargo desde el inicio, en 1981, permite la existencia de una estructura duopólica regional que hará que hacia 1993 el Congreso establezca nuevas reglas a fin de promover la competencia (FCC, 1995). Es en la regulación de este segmento en el que se ha criticado la actuación de la FCC, en particular sobre la promoción de las nuevas tecnologías, 1988, retardando su desarrollo en relación con lo que acontecía a nivel mundial; asimismo, esa estructura oligopólica fue cuestionada por los altos precios que mantuvieron, razón por la cual el Congreso determinó que la FCC hiciera un seguimiento anual del mismo.

La FCC en la regulación de los servicios móviles tuvo que enfrentar la convergencia de distintas tecnologías y la administración del espectro radioeléctrico, cuestión que logrará combinar hacia principios de la década de los noventa, a través de los Servicios Personales de Comunicación y, posteriormente, con el concepto de CMRS Commercial Mobile Radio Services, de tal forma que incidirá en su crecimiento acelerado.

En cuanto a los servicios de televisión por cable, en la Ley de 1984 las operadoras fueron prohibidas de incursionar, es en 1992 cuando la FCC acordó que las operadoras podían prestar el servicio de video (video dialtone) (Pettit y Mcguire, 1993) sin necesidad de una franquicia, a través de una interpretación de la Ley de 1984, se trata de incentivar la inversión y la competencia, asimismo tomó previsiones para evitar la discriminación y los subsidios cruzados. Será en la Ley de 1996 cuando se permita la mutua introducción de empresas de telecomunicaciones y de cable.

En términos de los nuevos servicios, se puede observar que la FCC avanzará a través de una serie de definiciones que buscaban regular el posible control de mercado de las grandes operadoras. Efectivamente, la FCC en la década de los sesenta enfrentó la convergencia de las telecomunicaciones y la computación a través de su Computer Inquiry de 1971, intentando delimitar las “comunicaciones puras” del “procesamiento de datos puro”; en virtud de que esta distinción no era clara, la FCC también generó una tercer categoría, “híbridos”; encontró que los servicios de procesamiento de datos eran florecientes y competitivos, por lo que consideró que si participaban las compañías telefónicas reguladas (las RBOCs) podrían ejercer su poder monopólico, formando así una integración vertical de servicios y generando obstáculos para una competencia justa y obstruir su innovación. La determinación tiene tres aspectos más, primero que el mercado de servicios agregados sería no regulado, segundo que en ese mercado sólo tenía capacidad regulatoria la propia FCC y, tercero, acordó que las RBOCs podían prestar esos servicios a través de una filial, con contabilidad separada (Cannon, 2001 y 2003).

La confusión de estas definiciones llevó a que la FCC determinara caso por caso cuáles empresas caían en cada segmento, además de que su decisión contravenía el acuerdo de 1956 en que la AT&T no entraría al mercado de computación. La FCC intentó enfrentar estos problemas a través de su resolución conocida como Computer II de 1980, en la cual define dos tipos de servicios, los básicos –oferta de la capacidad de transmisión sobre una vía de comunicación que es virtualmente transparente, en términos de su interacción con la información provista por el consumidor– y los enhanced, definidos como cualquier otra cosa diferente a los básicos o a la capacidad de transmisión. Asimismo, siguiendo en la línea de la anterior resolución, estableció reglas para la separación estructural de las subsidiarias, en especial para las grandes operadoras como AT&T (posteriormente serán aplicadas a las RBOCs) y GTE, éstas últimas además de mantener separación contable y no promover los servicios incrementados, tenían que someter a la aprobación de la FCC sus planes de capitalización.

Con estas decisiones se dejaba la posibilidad de que los proveedores de servicios incrementados prestaran los básicos sin que hubiera regulación (Leo y Huber, 1997: 810) y al mismo tiempo adoptaban lo que sería la regulación por capas (Cannon, 2003:194), con esto último surgen los temas de la interconexión, la desagregación de la red y la delimitación de los costos de cada segmento o elemento de la red.

Sin embargo, para 1985 la FCC abría nuevamente su resolución, entre las causas que se argumentaron para emitir la Computer III estaba la pregunta sobre si los costos derivados de la separación estructural eran necesarios o, por el contrario, resultaban un sobrecargo injustificado para el consumidor. La resolución final será lo que se denominó como la separación no estructural, con un conjunto de salvaguardas que concretaban la preocupación de la FCC sobre la realización de prácticas anticompetitivas por parte de las incumbents (Cannon, 2003: 199). La Computer III se resume en dos conceptos: Comparatively Efficient Interconecction (CEI) y Open Network Architecture (ONA); el primero era un paso intermedio para llegar al segundo. La CEI fue establecida como una forma de exigir un acceso igual a la red para todos los proveedores de servicios incrementados, exigencia que era requerida cuando la operadora de red también ingresaba a prestar tales servicios, lo cual equivalía a exigir la conexión en los mismos términos; para esto las RBOCs tenían que presentar un plan de CEI (que incluía información sobre interfaces, elementos desagregados de los servicios básicos, reventa, instalación, mantenimiento, reparación) a la FCC para su aprobación.

Por su parte la ONA imponía una estructura de red, en bloques básicos a fin de hacerlos disponibles para los proveedores de servicios incrementados, los planes ONA debían presentarse aun sin que las operadoras prestaran servicios incrementados; sin embargo, si era aprobado el plan ONA, la operadora podía ser autorizada para prestar servicios incrementados sin un plan CEI (Prieger, 2000: 6); en 1987 la RBOCs fueron autorizadas para prestar los servicios de información basados en la transmisión y en 1991 se les permite la prestación de todos los servicios de información, incluidos los basados en contenidos.

La regulación y delimitación del mercado de telecomunicaciones reseñada hasta aquí nos muestra las principales preocupaciones y objetivos de las políticas y el sentido que se les otorgó, definiendo la segmentación de los servicios y de la misma infraestructura; el conjunto de medidas adoptadas se integrarán en la Ley de Telecomunicaciones de 1996.

En la Ley, emitida el 8 de febrero de 1996, se señalan como motivaciones centrales “An Act To promote competition and reduce regulation in order to secure lower prices and higher quality services for American telecommunications consumers and encourage the rapid deployment of new telecommunications technologies.” (Telecommunications Act, 1996), destacando además que se busca el “fortalecimiento del libre mercado y lineamientos de políticas de desarrollo social”. Centralmente, la Ley tiene como eje principal romper con las barreras existentes para la prestación de todos los servicios de telecomunicaciones por parte de las distintas empresas de cada segmento, en particular las derivadas del acuerdo de desmembramiento de la AT&T de 1984, de tal forma que las operadoras puedan prestar los servicios de larga distancia y locales al mismo tiempo, especificando las condiciones en que debe hacerse la interconexión (ver además de la Ley, Meyerson, 1997 y Brennan, 1996).

Se establecen las obligaciones de las operadoras locales para la interconexión a los competidores, permite reventa y el uso de los UNE (unbundled network elements), estableciendo como objetivos la portabilidad del número, la paridad en el marcado y se les obliga a la incubación o implantación de equipo de los arrendatarios en sus propias instalaciones. Para el caso de las denominadas “ncumbent”, se les obliga a la información e infraestructura tecnológica necesaria para la interconexión.

Se establecen las obligaciones de la FCC para implementar las reglas, identificar barreras que obstruyan la entrada a los distintos segmentos de las telecomunicaciones, establecer condiciones para que compañías de gas y eléctricas puedan provean servicios, siempre y cuando no incurran en prácticas anticompetitivas, reconociendo la jurisdicción que tienen los estados para auditar a estas empresas.

Un elemento que será fundamental es que las interconexiones deben ser resultado de una negociación entre las incumbent y los competidores y/o arrendatarios, la FCC y los estados serán mediadores y tendrán la capacidad para arbitrar. Estos pueden colocar cargos e imponer políticas neutras competitivas para promover el servicio universal y la protección del consumidor. Se reconoce que cada operadora que provee los servicios intraestatales e interestatales deberá contribuir al servicio universal sobre una base de equidad y no discriminatoria, además deberá de proveer servicio universal a las escuelas primarias, secundarias, bibliotecas, hospitales a tasas preferenciales.

En el caso de las RBOCs, se les permitirá la entrada al mercados de larga distancia si tienen competidor en los servicios locales, si cubre una lista de requerimientos que la FCC verificará y, en su caso, aprobará la entrada y deberán de establecer una filial separada, hasta por tres años. Asimismo, se permiten a las RBOC manufacturar equipo si cubren los protocolos técnicos de la FCC y no incurren en prácticas monopólicas.

Uno de los elementos presentes en la Ley, es la obligación y el poder de la FCC para definir la existencia de poder de monopolio, y ejercer, en consecuencia la regulación necesaria para impedirlo.

Los servicios de radio y televisión también son incentivados para la deregulación; para los servicios de cable se extiende la regulación sobre sus tasas hasta 1999, y seguirán controlados hasta que a nivel regional exista competencia. Se permite a las operadoras de telecomunicaciones la incursión en el mercado de televisión por cable y viceversa.

La Ley elimina parte de las restricciones sobre capital extranjero (porcentaje de directores y funcionarios de nacionalidad estadounidense que deban existir en una corporación), además de adoptar el criterio de oportunidades competitivas efectivas (que se refiere a tomar en cuenta si existe auténtica competencia en sus países de origen para la autorización de una inversión extranjera en telecomunicaciones) y establece una fundación para la educación tecnológica nacional y promueve inversión en ella.

Asimismo legisla las licencias y la administración del espectro radioeléctrico para la provisión de servicios de televisión digitales y amplia la posibilidad de cualquiera pueda obtener las licencias.

Como puede observarse, la Ley aspiraba a lograr mercados competitivos, desarrollar ampliamente las tecnologías y satisfacer la creciente demanda de servicios diversos. A partir de 1996, la FCC buscará implementarla, sin embargo se enfrentará a la resistencia y defensa de los intereses de las operadoras de telecomunicaciones, de las de cable y de medios.

En este sentido hay que destacar que la Ley fue el resultado de la evolución de la regulación, del cambio tecnológico y de los intereses de los distintos actores: empresas, legisladores, consumidores, reguladores, etc. Era de esperarse que se siguieran manifestando estos intereses, pero ahora a través de usar la misma Ley y aquellos elementos válidos para lograr orientar las decisiones de la FCC a su favor. Un ejemplo de esto fue el retraso que hubo para permitir que las cableras prestaran servicios de telecomunicaciones, que fue obstruido por las operadoras incumbent, aunque estas sí iniciaron la penetración de los servicios por cable (Hundt, 2006). Otro ejemplo de la incidencia de los actores desde la elaboración de la Ley es la intervención de los “lobbystas”, que años después se supo que un par de ellos habían participado en la redacción de un apartado de ella (Schwartzman, 2006)

De esta manera, se estableció un marco legal que indujo la reconstrucción del mercado de telecomunicaciones, que analizaré en el capítulo 3.

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