LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

Presentación

Desde la década de los ochenta del siglo pasado, se reconstruyen los fundamentos de las políticas públicas de las telecomunicaciones a nivel mundial, tomando como elementos centrales el cambio tecnológico y el proceso de globalización. Se postula la necesidad de efectuar modificaciones estructurales en los servicios de telecomunicaciones, mediante procesos de desregulación, privatización y liberalización. Se plantea que la finalidad es acelerar la introducción de las nuevas tecnologías, para hacer más eficientes y variados los servicios, lograr satisfacer los crecientes requerimientos económicos y sociales de comunicaciones fiables, seguras e instantáneas –voz, imagen y datos, así como su convergencia– y garantizar que los beneficios derivados de la tecnología lleguen hasta el consumidor. Para lo anterior se argumenta que el establecimiento de un mercado competitivo y una regulación adecuada en las telecomunicaciones son los mejores instrumentos para alcanzar los fines planteados.

Estas políticas en las telecomunicaciones eran impulsadas en el contexto del Consenso de Washington , tanto por los gobiernos neoliberales surgidos en la década de los ochenta como por los principales organismos financieros internacionales: en particular el Banco Mundial, que juega un papel central dado que es uno de los financiadores más importantes del sector; asimismo harán su intervención la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y la Organización Mundial del Comercio (OMC). Las recomendaciones de política se aplicarán en diversos países, sean capitalistas avanzados o con fuertes rezagos, de alto o bajo ingreso, ya que se busca acelerar la difusión de las nuevas tecnologías con la finalidad de establecer la infraestructura de comunicaciones necesaria para el patrón de reproducción globalizador.

Sin embargo, estas políticas tenían como fundamento una visión parcial tanto de los procesos de innovación y cambio tecnológico como de la reproducción global, pues dejaban de lado las características específicas de los sistemas tecnoeconómicos de cada país y los impactos diferenciados que ocasionarían las políticas recomendadas, tal es el caso que nos ocupa en este estudio: Canadá, EUA y México. A pesar de esto, estas políticas jugaron el papel de inductoras en la reconstitución del mercado de telecomunicaciones, sintetizando los intereses de los distintos actores participantes, con resultados diferenciados.

Así, a partir de 1984, año del desmembramiento de la American Telegraph and Telephone de EUA y la privatización de la Britsh Telecom, se desarrollan aceleradamente los procesos de desregulación y privatización en las telecomunicaciones, en tanto que los negociaciones para liberalizarlas a nivel internacional tendrán como primer antecedente el Acuerdo de Libre Comercio entre EUA y Canadá en 1987 y, cinco años más tarde, la del Acuerdo de Libre Comercio de Norteamérica, TLCAN. Las expectativas abiertas por todos estos procesos eran muy amplias y diversas; la versión oficial sostenía los argumentos neoliberales, todo contribuiría al crecimiento, a la difusión de las tecnologías y la interdependencia global, en tanto que las visiones más críticas mostraban las inconsistencias de las políticas y analizaban sus impactos, entre otros, sobre las estructuras productiva y el empleo de los países.

Objetivos

Se plantea estudiar la constitución del mercado norteamericano de telecomunicaciones, en el contexto del cambio tecnológico y de la globalización, a partir del papel de las políticas públicas y de la dinámica del mercado y las empresas de cada país.

En este marco, el objetivo de la presente tesis es analizar la manera en que se formularon e impulsaron las políticas públicas en telecomunicaciones en el caso de los países que conforman la región de América del Norte –Canadá, EUA y México– con la finalidad de ubicarlas en relación a:

* características y tendencias tecnológicas del sector a nivel mundial;

* capacidades innovativas de cada uno de los países;

* políticas públicas utilizadas en los países objeto de nuestro estudio, en particular las de ciencia y tecnología.

Se discuten sus resultados en términos de la estructura y funcionamiento del mercado norteamericano para el periodo que inicia con la implementación de tales políticas, principios de la década de los ochenta y culmina en el 2005, año hasta el cual disponemos de información más completa.

Finalmente, tres consideraciones relevantes acerca del objeto de estudio son las siguientes: primera, si bien lo delimitamos a los servicios de telecomunicaciones, ha sido necesario establecer los vínculos estrechos con la rama productora de equipo, en especial si se considera que aún para finales de la década de los noventa había una fuerte integración vertical en varios países, incluidos los tres objeto de estudio; segundo, se trata de analizar las políticas públicas que incidieron en las telecomunicaciones, lo que significa estudiar no sólo las políticas específicas sectoriales, en este sentido es importante considerar el carácter sistémico de nuestro estudio; tercero, el plantear el estudio de las diferencias institucionales y capacidades de innovación nos obliga a adoptar una perspectiva histórica, pues como se muestra en el trabajo existen diversos componentes que se han conformado desde periodos anteriores al directamente considerado.

Hipótesis

1). Si bien se elaboraron un conjunto de políticas públicas que respondían a las necesidades del modelo tecnoeconómico global y al cambio tecnológico en las telecomunicaciones, su instrumentalización eludió las especificidades de cada país, por lo que sus impactos fueron diferenciados. Primero, por las características tanto del nuevo régimen tecnológico de las telecomunicaciones mundiales como por las del mercado; y segundo, las diferencias en los sistemas tecnoeconómicos y el conjunto de políticas públicas en cada país. Por tanto hizo falta captar estas diferencias para generar las políticas públicas adecuadas a cada contexto.

Esta hipótesis planteada, en particular para los países de América del Norte, se corrobora por las distintas consecuencias en las capacidades de innovación y competitivas nacionales y de las empresas:

a) en el caso de EUA y Canadá se diseñaron políticas que fortalecieron tales capacidades;

b) a diferencia de ésas políticas activas, en México fueron limitadas y reactivas, por lo que predominó una destrucción de las capacidades tecnológicas existentes y ratificó su papel de seguidor y demandante de tecnologías importadas.

Para los dos primeros países se privilegiaron las políticas de innovación y competitividad, en tanto que para México se dio énfasis a la de modernización tecnológica per se.

Esto se demuestra en el capítulo 2.

2). El régimen tecnológico de las telecomunicaciones que surge a partir de la década de los ochenta, si bien implicó una reestructuración de las capacidades tecnológicas de los países y de su ubicación en relación a los procesos de innovación y difusión, mantuvo una fuerte división internacional entre países innovadores y países seguidores.

Para el caso de los países de Norteamérica, Estados Unidos conservó su liderazgo innovativo, Canadá logra incorporarse a ese liderazgo, pero sólo en segmentos específicos y México se mantiene como país seguidor, que logra modernizar su infraestructura y servicios pero sin capacidades para convertirse en innovador en ningún segmento tecnológico de telecomunicaciones.

El análisis de estas tendencias tecnológicas se presenta en el capítulo 1.

3). Las políticas públicas aplicadas en los tres países fueron determinantes en la conformación de las estructuras competitivas y buscaron fortalecer sus empresas nacionales y sectores de telecomunicaciones, definiendo así el mercado norteamericano. Estas políticas si bien expresaban los intereses de los distintos actores participantes en el sector de telecomunicaciones, estuvieron marcadas por la fuerte influencia de las grandes operadoras existentes desde los ochenta (las que antes habían sido monopolios).

Se muestra que en Estados Unidos las políticas públicas, pese a efectuar la ruptura del monopolio en 1984, la competencia sólo se logra en la medida que las empresas operadoras consolidan su reestructuración y en función de cada segmento (larga distancia, local, móvil y de “valor agregado”, –enhanced services–); en Canadá las políticas implementadas se vinculan con una estrategia general de especialización y fortalecimiento de sus capacidades innovativas empresariales; y en México, en contraposición a las anteriores, las políticas favorecieron la consolidación del monopolio de Tel Mex en sus distintos segmentos, privilegiando la rápida modernización y omitiendo políticas de fomento a la innovación.

4). Las estrategias de las grandes empresas operadoras se fueron modificando en función de los cambios tecnológicos e institucionales, marcando tres fases:

* consolidación. Los ejes de las estrategias empresariales son el mercado nacional, la adopción de las nuevas tecnologías de transmisión y conmutación;

* internacionalización, expansión e innovación. Las empresas aprovechan la globalización de los mercados e inician su internacionalización mediante inversiones en segmentos del mercado, en especial los recientemente desarrollados, y al mismo tiempo buscan consolidar su capacidad tecnológica e innovativa;

* relocalización y segmentación. Con los cambios en las legislaciones nacionales y los acuerdos de la OMC, los mercados de servicios son reconstituidos, las empresas inician un proceso de refocalización en los mercados nacional e internacional simultáneamente, con énfasis en la segmentación y la diferenciación.

Estas fases son recorridas por las principales operadoras de los tres países en distintos periodos.

5). Las empresas que logran conservar y ampliar sus capacidades de innovación y al mismo tiempo que avanzan en su internacionalización son las que se mantienen como dominantes, en tanto que aquéllas que se restringen al mercado nacional, les lleva necesariamente a la subordinación y posterior adquisición por otras empresas. La aguda competencia y el marco regulatorio y tecnológico explican los profundos procesos de fusiones y adquisiciones e inciden en las estrategias de internacionalización y globalización de las empresas.

A diferencia de lo postulado por las políticas dominantes, en el sentido de buscar establecer un mercado competitivo y sin predominio de alguna empresa, el resultado ha sido la conformación de una estructura altamente concentrada a nivel mundial, que en el caso norteamericano se expresa en la conformación de grandes corporaciones que dominan la mayor parte de los segmentos de telecomunicaciones en cada país y buscan una posición predominante en el mercado norteamericano en su conjunto.

Estas tres últimas hipótesis se desarrollan en el capítulo 3.

El estudio de las telecomunicaciones

La investigación que ahora presentamos se ubica en una creciente atención al acontecer en las telecomunicaciones, derivado de los cambios señalados anteriormente, a partir de la década de los ochenta los estudios sobre el sector se han venido multiplicando, desde distintas ópticas disciplinarias y con diversos enfoques teóricos; esto se concreta en la creación de centros de investigación, publicaciones y eventos. En el cuadro 1 se presenta datos relevantes de la institucionalización de la investigación especializada en telecomunicaciones, se refiere a la creación de centros, revistas y eventos que hoy son reconocidos internacionalmente, por supuesto que no es una lista exhaustiva pero sí ilustrativa. Se puede observar que es a partir de mediados de la década de los ochenta cuando aumenta el interés por el estudio de las telecomunicaciones.

Habría que señalar que junto con los procesos de desregulación y privatización, se generó una fuerte preocupación por la manera en que se podría gestionar la competencia y en los organismos reguladores que surgieron se desarrollaron investigaciones vinculadas con las teorías económicas de la competencia. Asimismo, durante la década de los noventa han cobrado auge las investigaciones de mercado, realizadas fundamentalmente por firmas consultoras.

Cuadro 1.

Institucionalización de la investigación especializada en telecomunicaciones, desde la perspectiva de las ciencias sociales, datos seleccionados

Año Nombre País Observaciones

1972 Telecommunications Policy Research Conference EUA Asistieron R. Coase y W. Baumol, se efectuó con quince ponencias, la 35ª conferencia efectuada en 2007 con 112 ponencias.

1976 Telecommunications Policy Elsevier Revista especializada, primer número.

1986 Internacional Telecommunications Society Internacional Primera conferencia bienal, un año después inician las conferencias regionales.

1987 Committee for Information, Computer and Communications Policy OECD,

Internacional Dirección encargada de investigación y estadística sobre telecomunicaciones, informática y computación.

1991 Communications and Strategies IDATE, Europea Revista especializada, resultado de una agencia consultora europea

1994 Center for Research on Telecommunications Policy Harvard University Centro de investigación en el que participan varias instituciones

1996 Telecommunications and Information Policy Institute Texas University Centro de investigación especializado

2000 Competition in Telecommunications MII Press Laffont J. J. y Tirole J.; primer libro de microeconomía especializado

Elaboración propia con base en referencias bibliográficas citadas en este trabajo

En el caso de México, debemos señalar que hay muy pocos centros de investigación que tengan por objeto principal las telecomunicaciones, desde el ángulo de las ciencias sociales. El de mayor presencia institucional es el Programa de Telecomunicaciones del CIDE, establecido en 2002, inicialmente se centró en el estudio de la regulación y actualmente incluye como temas a la convergencia tecnológica, competitividad, evolución del mercado y adopción de tecnología; la COFETEL tiene un área de análisis económico. Sin embargo, existen diversos investigadores que han abordado a las telecomunicaciones, el tema con mayor atención ha sido el relativo a las relaciones laborales, en segundo término se ubican los estudios sobre regulación.

En este sentido, la tesis integra los cambios tecnológicos e institucionales y el mercado, que si bien a nivel internacional es abordado por diversos autores, en el caso de México no ha sido estudiado. En términos del objeto que hemos definido y tomando en cuenta –las investigaciones en el ámbito internacional–, podemos señalar que hay varios estudios que abordan la regulación del mercado norteamericano, aunque predominan los de corte nacional, algunos vinculados con los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio; otros, han estudiado la regulación y sus efectos sobre la innovación y el mercado, bajo el marco teórico de la microeconomía .

En este marco, la tesis está estructurada en cuatro capítulos, en el primero se analizan las tendencias tecnológicas surgidas a partir de la década de los ochenta en las telecomunicaciones, organizando su presentación a partir de lo que son las grandes oleadas de innovación, que definen ciclos tecnológicos, ubicando tres a lo largo de la existencia de las telecomunicaciones (que comienzan como telefonía), concentrando la atención en el último ciclo que inicia con la digitalización. Posteriormente se estudian los cambios en los sistemas de innovación y difusión tecnológica, integrados en el concepto de régimen tecnológico. Se discuten de manera particular los conceptos de brecha tecnológica y ventanas de oportunidad que son contrastados con los de división internacional del trabajo. Este marco analítico nos permite identificar y caracterizar la manera en que Canadá, EUA y México se incorporaron en el nuevo régimen tecnológico y como se modificaron sus capacidades de innovación.

En el segundo capítulo, se hace un estudio detallado de las políticas públicas que constituyeron el mercado norteamericano de servicios de telecomunicaciones. En primer lugar se delimitan las políticas sectoriales dominantes, impulsadas por los organismos internacionales y que se convirtieron en recomendaciones para la actuación de los estados nacionales. A continuación se hace el análisis de las políticas públicas y su vínculo con las capacidades tecnológicas y de innovación que se desarrollaron en Canadá, EUA y México. Para cada uno de éstos, se hace una revisión de la estructura institucional de telecomunicaciones existente antes de la década de los ochenta, identificando la manera en que se relacionaba con el sistema tecnoeconómico; después de sintetizar las políticas sectoriales implementadas en el marco del nuevo régimen tecnológico de las telecomunicaciones, se establecen los roles que jugaron las políticas tecnológicas y de ciencia y tecnología sobre las capacidades de innovación en el sector de telecomunicaciones. Finalmente, se hace una revisión de las nuevas reglas globales que definen un nuevo ámbito de regulación, que ha dado sus primeros pasos a través de los acuerdos de la OMC y del TLCAN, se discuten los alcances de éstos y la manera en que inciden en la conformación del mercado norteamericano de telecomunicaciones.

En el capítulo 3 se analiza la manera en que evolucionó el mercado mundial de las telecomunicaciones, los ciclos económicos por los que atraviesa a partir de la década de los ochenta, estableciendo su rentabilidad y las características que adquiere ya en el nuevo régimen tecnológico. Se definen las fases por las cuales atraviesa el mercado norteamericano, su estructura competitiva –resultado de las políticas analizadas en el capítulo anterior–. Con este escenario, se analizan las estrategias seguidas por las grandes operadoras de telecomunicaciones de Canadá, EUA y México, que están condicionadas por las capacidades de innovación acumuladas y por las políticas públicas.

El análisis en conjunto de la evolución tecnológica, las fases de desarrollo, las políticas públicas implementadas y la respuesta empresarial se hace en el capítulo 4, que constituye la presentación de las conclusiones de la tesis. Asimismo se incluye un aparatado donde se plantean criterios de políticas públicas que se derivan de la tesis y se presenta la evolución reciente del mercado norteamericano y sus perspectivas.

En este sentido los resultados obtenidos de este trabajo de tesis se pueden ubicar en los siguientes aspectos:

1. Contribución a la crítica de las políticas dominantes, que forman parte del discurso neoliberal vigente.

2. Demostración de las limitaciones de las políticas de telecomunicaciones y de su vínculo con los intereses del capital oligopólico global.

3. Estudio de la regulación supranacional emergente, a través del análisis de los acuerdos de la OMC y del TLCAN.

4. Análisis del proceso de innovación en un sector de punta y altamente internacionalizado.

5. Discusión de los procesos de imitación y alcance en la innovación (catching up) a nivel internacional en las telecomunicaciones.

6. Determinación y definición de las fases de desarrollo de las telecomunicaciones en los tres países de estudio.

7. Estudio de las estrategias de las empresas en un entorno regulado, con acelerados procesos de innovación y rápidamente internacionalizado.

8. Criterios para elaborar políticas públicas que puedan enfrentar de mejor manera el contexto de las telecomunicaciones en un mercado global.

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