LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

4.2.2. Políticas públicas, tecnología e innovación

Las crisis en la década del ochenta de la economía mexicana sintetizaban el agotamiento de una forma específica de reproducción económica y social, la composición de la estructura productiva, de las formas de extraer el excedente, del papel del estado en la economía y de los vínculos con la economía mundial. La salida a la crisis será la imposición de un nuevo patrón de reproducción a través de una profunda reestructuración productiva y una recomposición de la valorización del capital, esto se realiza con las denominadas reformas estructurales y que se pueden sintetizar de la siguiente manera (ver Clavijo y Valdivieso, 2000):

* liberalización comercial: México ingresa al GATT en 1985, además el arancel promedio disminuye –en 1980 era del 22,8, 1985 de 28,5, 1987 de 11,8 y para 1990 de 12,5%–. Asimismo se promueven las exportaciones y la firma de acuerdos comerciales, en 1993 se firma el Tratado de Libre Comercio de América del Norte;

* liberalización financiera interna: se liberan las tasas de interés y el encaje legal, disminuye la regulación en el sistema financiero, se generan cambios institucionales;

* apertura de cuenta de capitales: liberalización para el acceso y protección de la inversión extranjera, se le permite entrar como inversión en cartera en 1989, se redefinen las áreas de restricción para la inversión directa (p. e. se le permite acceso a la petroquímica), esto acontece en 1993, previo a la firma del TLCAN;

* privatización: es un proceso intenso, si en 1983 había 1,155 empresas para 1988 se redujeron a 661, y para 1994 eran sólo 258;

* reforma tributaria: esta se lleva a cabo a partir de 1989, se puede destacar que el impuesto sobre la renta de las empresas cayó de 42 a 35% en 1993 y luego al 34%; en tanto el impuesto a las personas físicas disminuyó del 50 al 35% en 1989 y 34% en 1993. Se amplió la base gravable y se efectúa una simplificación administrativa;

* desregulación: se modificaron varias reglamentaciones –telecomunicaciones, transporte, inversión extranjera, manufactura, etc. Se crearon la CFC y la Comisión Federal de Telecomunicaciones (CFT), a fin de vigilar el adecuado funcionamiento de los mercados.

Estos cambios institucionales se basaron en una política económica estabilizadora, que tenía como objetivos centrales mantener los equilibrios fiscales, externo y precios, que se irán alcanzando a partir de finales de la década del ochenta. Ahora bien, estos cambios y la aplicación de las políticas seguidas conducirán a la economía mexicana hacia una modificación sustancial, por un lado hacia el predominio del capital financiero internacional y a una profunda internacionalización de su economía y, por el otro, a una fuerte tendencia de polarización económica y social. Los principales resultados macroeconómicos se pueden observar en el cuadro 2.24.

El patrón de reproducción neoliberal en México implicó una fuerte transformación en la estructura productiva del país, sin embargo una de sus características más importantes ha sido su magro crecimiento. Surgido de las crisis de la década de los ochenta, dicho patrón logra elevar el PIB a una tasa promedio anual de 3.9% durante la administración salinista, cayendo al 3.5 y 2.3% en los dos siguientes sexenios. A lo largo de este periodo se han atravesado dos proceso cíclicos, el primero vinculado con la crisis financiera –que tiene fundamento en el propio proceso de reproducción del capital, que ha fomentado la esfera financiero especulativa y, por supuesto, va más allá de los famosos errores de diciembre– y el segundo con la crisis de la economía norteamericana y el profundo vínculo de la estructura productiva mexicana con el ciclo del capital industrial a través de la internacionalización de los procesos productivos –vía subcontratación y, en especial, la maquila .

El magro desempeño económico ha repercutido en el fortalecimiento de la alta concentración del ingreso, así como en el sostenimiento de una capa muy grande de población en condiciones de extrema pobreza, de altas tasas de migración, una fuerte economía informal, en fin, se trata de la polarización económica y social que es parte de este patrón de reproducción.

En términos de las características de la industrialización, la principal es que se ha consolidado lo que Dussel (1997 y 2006) ha llamado como la Industrialización Orientada al Exterior: las ramas más dinámicas son aquellas que están vinculadas con el sector externo, vinculadas a las empresas multinacionales y los encadenamientos globales. Destacan ramas como Equipos y aparatos electrónicos, Vehículos automotores y Carrocerías y motores, que se han convertido en paradigmas productivos en la medida que se han organizado en forma de clusters, asimismo ramas que han logrado fuerte desarrollo y que participan del mercado exportador como son Preparación de frutas y legumbres, Cerveza y malta y Otras industrias textiles, esto en términos de valor agregado. Esta dinámica contrasta con el dinamismo en el empleo, pues si bien entre las ramas con mayor crecimiento están la de Carrocerías y la de Equipos y aparatos electrónicos, sólo se pueden agregar otras tres ramas a esta categoría: Vestido, Otras industrias manufactureras y Artículos de plástico.

Al analizar el comportamiento del empleo, se constata que son las ramas de servicios las que han “sostenido” la demanda de empleo en el patrón neoliberal, destacando: Comercio, Restaurantes y hoteles, Transporte, Inmobiliarias, Servicios profesionales, Servicios médicos y Otros servicios, que en conjunto representan más del 40% del empleo nacional (Sánchez y Martínez, 2002).

Asimismo, destaca que durante las últimas dos décadas el coeficiente de inversión fija en relación al PIB es menor al 20%, lo cual se considera como insuficiente para el tamaño de nuestra economía y sus necesidades de modernización tecnoproductiva, repercutiendo en tasas relativamente bajas de productividad. sin embargo, una pequeña parte de la planta productiva sí ha introducido maquinaria y equipo moderno, generando así una planta industrial segmentada [De La Garza,1998:]. Este comportamiento se expresa negativamente en el empleo generado, de tal forma que para el periodo de 1995 a 2005 se tiene un déficit en relación a la demanda de trabajo.

En términos del comportamiento de la productividad laboral, se encuentra que tiene una tasa promedio de crecimiento anual del 1.12% entre 1988 y 2000 –posteriormente disminuye por la caída de las exportaciones y sus efectos en la dinámica interna–, entre las ramas que tienen mayores incrementos están por un lado algunas de las exportadoras –Vehículos Automotores y Electrónicos– y varias de las que expulsan mano de obra –las Extractivas y las de Bienes Intermedios–. Sólo son tres ramas exportadoras las que han elevado el valor de sus activos fijos netos, así que la productividad se incrementa a partir de la segmentación de la estructura productiva, en la que sólo algunas ramas lo hacen con base en la modernización tecnológica y otras a partir de un mayor uso de la mano de obra. Igual acontece al analizar la participación de los salarios en el valor agregado.

Ahora bien, ¿cuáles son las características tecnológicas de la estructura económica con este tipo crecimiento? Sólo se hace revisión a tres planteamientos.

En primer lugar, si nos circunscribimos a la agrupación de las ramas por el nivel tecnológico que utiliza la OCDE, que se presentan en los cuadros 2.25 y 2.24, las conclusiones que se pueden obtener es que la economía mexicana estaría avanzando en su integración hacia los ejes de reproducción mundial, es decir los de punta tecnológica, pues como se observa en los cuadros, la diferencia con respecto a Canadá se ubica en los servicios de comunicaciones y los financieros, en tanto que con EUA se agrega el de servicios empresariales, sin embargo en cuanto al peso de la manufactura es comparable con sus dos socios comerciales.

Segundo, la ONUDI calcula el Índice de avance tecnológico-industrial, que está organizado por tres dimensiones: desempeño industrial (producto industrial y las exportaciones manufactureras, ambos per cápita), la industria en relación a la economía (participación de la manufactura en la producción y las exportaciones totales) y la tecnológica (la participación de las ramas de media y alta tecnología en el total de la producción y las exportaciones), los resultados del cálculo de este Índice ubican a México en el lugar número 16, por encima de países como Francia, Italia, España.

En contraste, y como tercer planteamiento, Flores y Capdevielle (2003) demuestran que a partir de la década de los noventa en la manufactura mexicana hay una participación creciente de los procesos de producción globales, señalando que estos no se reducen únicamente a la industria maquiladora, sino que incluyen sectores y empresas manufactureras que no se inscriben formalmente en ese tipo de industria pero que funcionan como parte del proceso de subcontratación internacionalizada. Al caracterizar este tipo de industrialización y discutir sobre el desarrollo de las capacidades productivas y tecnológicas, Capdevielle plantea que lo más importante no es el tipo de especialización productiva –de acuerdo a los tipos de bienes o ramas de cada región– sino las peculiaridades de los segmentos de los procesos productivos en que participan, en particular el nivel de integración local, los eslabonamientos internos y el carácter estratégico y tecnológico de los segmentos (Capdevielle, 2005: 261). Concluye que es importante el desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas en México, y que estas tienen un carácter sistémico, por lo que si bien el carácter limitado de los escalamientos productivos de la maquila poco contribuye a ese desarrollo, el problema tiene que ver con el conjunto del sistema productivo.

Es ilustrativo que según los cálculos del CONACYT para el 2000 había menos de 300 empresas de “vanguardia” y 2500 “competentes”, de un total de 2.5 millones de empresas; en tanto que para el 2004, había sólo 1090 establecimientos certificados con normas ISO 9000-14000 (CONACYT 2000; y CONACYT b, 2005). Asimismo, se puede observar que para el 2000, sólo el 8.3% eran exportadoras y el 7.3% tenían capital extranjero, concentrando el 24 y 23.2% del empleo total (datos calculados a partir de la información de Secretaría Economía, 2004). Si bien no se tienen datos sobre la producción de las empresas con capital extranjero, sí se puede estimar que ésta ya representaba más del 35%. Por lo demás, el carácter oligopólico de la economía se ve reflejado en la industria manufacturera, que sigue altamente concentrada: para el 2003, 531 establecimientos, que representaban sólo el 0.16% del total de la manufactura mexicana, concentraban el 23.9, 38.1 y el 40.9% del personal ocupado, valor agregado y activos fijos, respectivamente. En términos de ubicación geográfica, cinco entidades (Estado de México, Distrito Federal, Chihuahua, Jalisco y Nuevo León) tenían el 45.4 y el 45.7% del personal ocupado y del valor agregado respectivamente, con sólo el 32.1% de las unidades económicas.

En este sentido, Domínguez y Brown (2004) encuentran en la manufactura mexicana el desarrollo de ciertas capacidades tecnológicas que denominan como “de producción”, señalando que se trata de factores que no significan un esfuerzo de innovación intenso; a pesar de que encuentran casos exitosos de aprendizaje e interacción entre empresas (extranjeras y nacionales), concluyen que el efecto “spillover” (de derrame) de las empresas extranjeras no es generalizado y que se requiere de capacidades tecnológicas en las mexicanas. Finalmente, señalan que el rezago tecnológico generalizado entre los empresarios se ha convertido en un problema social que requiere una urgente atención.

En relación a las políticas de ciencia y tecnología, se puede observar que a partir de 1990 se inician los intentos por modificarla, así en el Programa Nacional de Ciencia y Modernización Tecnológica se propone como “(...)objetivo central contribuir a crear las condiciones e incentivos que impulsen a las unidades productivas que configuran la economía mexicana a integrarse a los procesos mundiales de cambio tecnológico, y hacer de la innovación tecnológica un elemento central de su estrategia para competir con ventaja en el cambiante contexto de la nueva economía global.”(SPP, 1990: XV).

De esta manera, las principales acciones en materia tecnológica estarán encaminadas a: promover una cultura tecnológica, incrementar la interacción entre los actores que componen el mercado de tecnología, elevar los recursos financieros y la participación privada, simplificar la transferencia y estimular la formación de recursos humanos.

Así, con el nuevo modelo de industrialización basado en las exportaciones manufactureras y la apertura al mercado global, se desarrolla una nueva concepción sobre la tecnología y que se puede resumir en los siguientes elementos:

• la competencia hará que las empresas mejoren sus niveles tecnológicos;

• será a través de la generación de capacidades de aprendizaje endógenas como dichas empresas podrán fortalecer su competitividad;.

• el Estado deberá desregular (simplificar) el mercado de tecnología y dedicarse a las actividades de fomento;

• la generación de tecnología en el país deberá de ser financiada por las empresas y se tratará de fomentar la vinculación con las universidades;

• la investigación en los centros públicos deberá de buscar mayor financiamiento a través de la venta de sus resultados;

• el Estado procurará elevar su gasto, al mismo tiempo que se implementarán políticas de descentralización y eficiencia.

Los Programas Nacional de Ciencia y Modernización Tecnológica 1990-1994 y el Ciencia y Tecnología 1995-2000 desarrollarán esta perspectiva a través de diversos instrumentos, en el cuadro 2.27 se presentan los más importantes.

A pesar de que existió una continuidad en los lineamientos de política de 1990 al 2000, los avances fueron mínimos, en términos de los montos y las pretensiones, por lo demás, la recuperación del financiamiento fue bastante lenta, siendo una constante la baja inversión, ver gráfico 2.5.

El Programa Especial de Ciencia y Tecnología profundizará la instrumentación de la orientación hacia la demanda, entre los elementos que más destacan tenemos:

* se emite la Ley de Ciencia y Tecnología y la Ley Orgánica del CONACYT Abril del 2002, constituyéndose el Consejo General de Ciencia y Tecnología como máximo órgano en ciencia y tecnología del país, que define las políticas, prioridades y los programas;

* se crea la Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnología, como organismo de consulta y coordinación institucional entre el CONACYT y dependencias o entidades de los gobiernos de las entidades competentes, con el objeto de promover acciones para apoyar la investigación y de participar en la definición de políticas y programas;

* se establece el Foro Consultivo Científico y Tecnológico, órgano de consulta del poder ejecutivo, del Consejo y del CONACYT, integrado por científicos, tecnólogos, empresarios y organizaciones. Sus funciones son las de proponer, opinar, analizar, difundir, formular sugerencias y valorar las políticas en la materia;

* se da autonomía de los organismos públicos de investigación (Centros CONACYT), modificando sustancialmente sus formas de financiamiento y estímulo;

* se reestructuran los fondos de financiamiento: institucionales, sectoriales, cooperación internacional y mixtos;

* en septiembre 2004, se reforma la Ley a fin de establecer que los gastos en inversión en investigación científica y el desarrollo tecnológico deberán ser como mínimo el 1% del PIB, señalándose que debería ser logrado para el 2006.

Se trata de un Programa con mayor empuje y demasiado ambicioso, que profundiza la tendencia a dar apoyo preferencial a los proyectos orientados a la resolución de problemas y a la elevación de la competitividad del sector productivo. Asimismo se da continuidad a la descentralización y a la promoción de una mayor intervención de las entidades federativas a través de los fondos mixtos; uno de los programas que se promueven fuertemente es de estímulos fiscales. Al final del sexenio, es claro que las metas no se lograron, aunque sí se concretaron cambios importantes en el sistema de investigación del país (ver López y Sandoval, 2007).

En su conjunto, estos programas modifican el funcionamiento del sistema de ciencia y tecnología del país:

1) se modifica la participación sectorial tanto en el financiamiento como en la ejecución del gasto en investigación y desarrollo experimental, el privado productivo tiene a elevar su presencia, en tanto que los sectores gubernamental y el educativo superior van disminuyendo su participación.

2) Existen cambios importantes en términos de la participación institucional, se observa en el cuadro 2.29 que se fortalece el financiamiento a los Centros CONACYT, el IPN y el CINVESTAV, en tanto que cae la participación de la UNAM, IMP e IIE.

3) Se incrementa el financiamiento otorgado al sector privado a través de los distintos fondos establecidos, si en el año 2002 representó el 10%, para el 2006 se elevó al 21%, cayendo fundamentalmente el autorizado a las instituciones de educación superior.

El estímulo fiscal jugó un papel central para financiar al sector privado y, en menor medida, el Fondo Sectorial de la Secretaria de Economía y el de Apoyo a Empresas de Base Tecnológica (CONACYT, 2006: s/n)

En este contexto, el sector telecomunicaciones no destaca por su participación las políticas de ciencia y tecnología, si bien en la determinación de privatización se señaló que se garantizaría la actividad de investigación, en realidad poco se hizo al respecto. En el programa de trabajo de la SCT de 1990 se decía que se fortalecería la investigación y el desarrollo tecnológico, mencionando al Instituto Mexicano de Comunicaciones y al Centro de Investigación de Tel Mex. En el primer caso, si para principios de la década de los noventa tenía como funciones las de normatividad, investigación, asesoría, gestión tecnológica, su actividad se fue restringiendo fundamentalmente a la normatividad, pues ni su subsidio, ni las políticas aplicadas le permitieron desarrollar los campos de investigación y gestión tecnológica (IMC, 1995), y posteriormente será convertido en laboratorio de normatividad. Igualmente en el programa sectorial de 2001 se habla de generar convenios e impulsar la investigación y en el Programa Especial de Ciencia y Tecnología 2001-2006 se considera como área estratégica a la información y las comunicaciones, teniendo ésta última como líneas de investigación Sistemas digitales de control y comunicaciones, sin embargo no se constituyó el fondo de financiamiento sectorial. Contrasta con esta ausencia la inversión del gobierno federal por difundir las tecnologías de la información y la comunicación con programas como el de eMéxico y la Enciclomedia.

En términos del GIDE, se puede observar que la producción de equipo de telecomunicaciones está fundamentalmente convertida en maquiladora, de tal forma que su inversión es prácticamente nula (en el 2001 logró el máximo de participación con el 0.4%), igual tendencia tiene la de servicios, pero destacando que entre 1998 y 2001 existe una fuerte inversión, participando en 3.7, 3.4, 14.2 y 10.4% del total de IDE del país para caer nuevamente a menos del 0.5%. Contrastando con esta mínima participación, está el hecho de que entre las empresas que lograron estímulos fiscales de importancia en los últimos años se encuentra Motorola, Ericsson y Tel Mex.

Finalmente, al hacer una revisión del sistema de educación superior se encuentra que se han creado ya un buen número de posgrados especializados en telecomunicaciones, sin embargo, en términos de investigación se observan pocos grupos de trabajo; al respecto en el cuadro 2.31 se presentan los datos de los Cuerpos Académicos (nombre oficial que se le asigna grupos de investigación en las Instituciones de Ecuación superior) que tiene alguna línea de trabajo en comunicaciones, como se observa son muy pocos, a los cuales se les podrían añadir unos cuantos más de instituciones como la UNAM, el IPN, CICESE y CITEDI, en las cuales no funciona el programa de Cuerpos Académicos.

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