LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

3. Políticas públicas, tecnología e innovación en Canadá

Si bien las políticas que se instrumentan en las telecomunicaciones canadienses son muy similares a las elaboradas y aplicadas en Estados Unidos, existen características propias que tienen que ver no sólo con el “retraso” de ellas (Kaiser, 1990) sino con la profundidad y alcance de sus medidas, que responden a la estructura del sector y su papel en la economía y sistema de innovación canadiense. A diferencia de Estados Unidos, Canadá inicia la década de los ochenta con un mercado de telecomunicaciones que se caracteriza por estar monopolizado en dos niveles, el regional y el nacional. Asimismo una diferencia importante es que en Canadá existía propiedad estatal (en el nivel provincial) en varias de las empresas.

El servicio de telecomunicaciones era prestado por diversas compañías que en general correspondían a las provincias del país, como podemos observar en el cuadro 8, la principal es la Bell Canada, que tenía como filial a la empresa Northern Telecom, productora de equipo de telecomunicaciones. Esas compañías prestaban los distintos servicios de telecomunicaciones al interior del país, los internacionales los realizaba la empresa Teleglobe Canada (propiedad estatal) y las comunicaciones vía satélite eran efectuadas por Telesat Canada (filial de Bell Canada), al respecto ver el cuadro 2.13. La mayoría de estas empresas estaban organizadas en Telecom Canada, que era un organismo que coordinaba sus acciones en los niveles de asesoría y de mercadotecnia y que posteriormente se convertirá en Stentor.

Una similitud con Estados Unidos, es que existía una fuerte integración vertical, pues Bell Canada, además de tener el monopolio regional y los servicios de satélite, mantenía como subsidiaria a la principal productora de equipo, Northern Telecom, asimismo, British Columbia Tel. era filial de GTE, firma estadounidense que producía equipo y tenía una operadora de servicios. Como parte de las transformaciones que afectarán a Canadá, un elemento central es que su fuerte federalismo se verá cuestionado, pues una de las tendencias que se dan a partir del desarrollo del nuevo patrón de reproducción es el fortalecimiento del centralismo.

Sin embargo, estas características se habían forjado a lo largo de la historia de las telecomunicaciones en Canadá, que había iniciado dos años después que en Estados Unidos, y la aplicación de las políticas de privatización, liberalización y desregulación tendrán un contexto diferente al de este país. A continuación analizaré éstas políticas y su vínculo con el sistema tecnoeconómico canadiense.

3.1. Telecomunicaciones, regulación y políticas públicas hasta 1979

3.1.1. La política de telecomunicaciones hasta 1979

Según la CRTC (2005) existen tres grandes periodos de la regulación en Canadá:

1) 1880-1905: periodo inicial, con un marco regulatorio poco estructurado y con cierto nivel de competencia,

2) 1906-1993: predominio del monopolio y, a partir de la década de los ochenta, se establece un mínimo de competencia, y

3) 1993-2005: transición a los mercados competitivos.

Se considera más acertado hablar de 4 periodos, dividiendo el segundo en dos partes, en el primero de 1906-1979 existe un predominio absoluto del monopolio, en tanto que de 1979 a 1993 sería el periodo del inicio de las políticas de liberalización y privatización; de esta manera los principales acontecimientos que delimitan los periodos serían:

* 1880: primeras determinaciones estatales al respecto de la telefonía,

* 1906: se define la jurisdicción del Board of Railway Commissioners for Canada sobre las telecomunicaciones, en especial de Bell Canada,

* 1979: se obliga a Bell Canada a interconectar a la empresa CNCP,

* 1993: la nueva Ley de Telecomunicaciones.

De los dos primeros periodos, 1880-1906 y 1906-1979, sólo interesa destacar los elementos que son centrales para comprender las telecomunicaciones hacia el cuarto periodo. Una primera cuestión tiene que ver con el origen de las telecomunicaciones en Canadá, en el que hubo una presencia directa de las empresas estadounidenses, y que perdura hasta la fecha. Igualmente, en el surgimiento de la telefonía se dan los conflictos por la patente telefónica, logrando en 1880 unasolución mediante la Bell Telephone Company of Canada Act, en el que se logra satisfacer los intereses de National Bell Telephone Company of Boston (lo que será la AT&T), de las compañías telegráficas, de los banqueros y comerciantes canadienses. En dicha ley se le permite manufacturar equipo, realizar las conexiones telefónicas y telegráficas, desarrollar sistemas telefónicos en todo el territorio canadiense (Winseck, 1998: 118 y ss.). Sin embargo, la falta de atención de esta empresa hacia las provincias de occidente, obligó a que los gobiernos provinciales de Alberta, Saskatchewan y Manitoba adquirieran, en 1907-1908, los activos de esa empresa y así constituir sus propias administraciones telefónicas (CRTC, 2005: 20-21). Este es el origen de lo que será la existencia de monopolios en los niveles regional y nacional.

Si bien la regulación sobre la telefonía inicia a partir de 1906, cuando se adscribe a la Railway Act, el gobierno había tomado decisiones que delinearon su evolución, ejemplo de ellas es el caso de la mencionada Bell Act en 1880, asimismo la resolución tomada doce años después que determinó el control sobre la fijación de las tarifas y estableció los primeros pasos para la política de servicio universal. La Railway Act reguló las telecomunicaciones desde 1906 hasta 1993, con una modificación importante en 1919. Según la CRTC (2005: 27-30) no había explícitamente una política, sin embargo se podían derivar tres objetivos: servicio universal, trato justo y sin discriminación a los consumidores y conectividad. Bajo estos principios se fortaleció el monopolio, se logró ampliar la red y aplicar una política de control de tarifas y subsidios cruzados a fin de avanzar en la consecución del servicio universal.

Un elemento central es la existencia de una agencia reguladora independiente, que, desde el punto de vista de Winseck, en realidad se trataba de una agencia con estatus semiautónomo, de tal forma que también el parlamento se reservó el derecho de intervenir a través de diversas formas, en particular señala las presentaciones de las empresas ante él con la finalidad de mejorar su capitalización y hacerla compatible con los intereses públicos de expansión de los sistemas de comunicación. Asimismo, el gobierno se ubicaba como instancia para enmendar posibles errores de la Comisión (Winseck, 1998: 128-130).

Con estos principios regulatorios, la Comisión y los distintos niveles y ámbitos de gobierno inducirán el desarrollo de las telecomunicaciones, desde una estructura competitiva (con fuerte predominio de Bell Canada) hacia el monopolio. Esto a través de un proceso de aprendizaje institucional, no exento de errores y contradicciones. Por lo demás, con la constitución de las administraciones o empresas regionales, también se aceptó la coexistencia de reglamentaciones federales y provinciales.

De esta manera, durante cerca de sesenta años se fue constituyendo una estructura monopólica e integrada verticalmente, con tarifas reguladas por el estado y con intervención de los gobiernos provinciales en varias de las empresas monopólicas regionales.

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