LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

2.2.2. Políticas e instituciones para la innovación

A partir de mediados de la década de los setenta se inicia un proceso de reestructuración mundial, que en Estados Unidos se expresa en la preocupación sobre la pérdida de competitividad de su economía y el desarrollo de una nueva hegemonía (Brody, 1996; Dertouzos et al, 1990). En esta perspectiva, una preocupación central será la capacidad innovativa en sectores estratégicos, teniendo incidencia en la política científica y tecnológica.

En este marco y como lo se refirió anteriormente, en la década de los ochenta inicia una nueva fase en las políticas tecnológicas, en la cual la participación del sector privado es cada vez mayor, asimismo se acentúa la cooperación para la comercialización de la investigación que efectuaba en los centros de investigación gubernamentales así como de las universidades . Entre de las medidas que destacan y que inciden de manera importante en las actividades de investigación y desarrollo en Estados Unidos son:

a) Ley Bay Dohle, aprobada en 1980, que permitió que las universidades pudieran apropiarse de los beneficios de las investigaciones financiadas por fondos federales (Leydesdorff y Etzkowitz, 1998: 197);

b) la aprobación de los estímulos fiscales en 1981 (Guenther, 2006), que buscaba detener la caída del gasto en ID del sector privado, si bien tenía una vigencia de cuatro años, en 1986 se renovó con modificaciones, y desde entonces se ha venido actualizando; sin embargo ha persistido como característica central la de “devolver” un porcentaje de los impuestos pagados en relación al gasto en ID realizado;

c) otra medida que incide en la reconstitución del sistema de innovación estadounidense es la Federal Technology Transfer Act de 1986, en la que se establece la normativa para efectuar los acuerdos de cooperación para la investigación y el desarrollo (CRADAS por sus siglas en inglés) entre los centros de investigación federales y el sector privado, que se convirtieron en el principal medio de apoyo al sector privado.

Estas políticas, conjuntamente con las presiones competitivas, hacen que se modifique la participación en el gasto en ID, elevándose la aportación privada y disminuyendo la del gobierno federal; en tanto que en términos de realización del gasto, además de manifestarse esta misma tendencia, se observa un incremento en las Universidades a partir de finales de la década de los ochenta. Efectivamente, si para 1986 el gobierno federal aportaba el 31.7% del gasto en ID industrial, diez años después había disminuido al 16.3% y para 2003 era ya del 10.1%. Igual sucedió para el caso de las telecomunicaciones, si para 1986 el gasto federal en la rama de equipo de telecomunicaciones representaba el 47.1% del gasto total en ID, en 2003 era sólo del 2.9%. Cabe destacar que de 1988 y hasta 1999, el gasto en ID de la rama de equipo de telecomunicaciones cayó fuertemente, de tal forma que pasó del 11.0 al 4.1% del total de la economía estadounidense. Estos datos contrastan con el esfuerzo que hacían las empresas que desarrollaban actividades de investigación, pues eran de las que tenían más altos porcentajes de gasto en relación a sus ventas (en promedio en la década de los noventa fue ligeramente superior al 7% y del 2000 al 2003 fueron del 13.1%). En términos de recursos humanos, la tendencia es la misma, si para 1988 los ingenieros y científicos involucrados en ID en la rama de producción de equipo de telecomunicaciones representaban el 10.3%, para 1992 habían caído al 4.0%, recuperando su importancia hacia 1999 con el 9.2%.

Las tendencias anteriores muestran dos elementos, por un lado la importancia de las telecomunicaciones en el sistema de ID estadounidense y, por otro, las fluctuaciones que obedecen al comportamiento de la rama, como se analizará en el capítulo 3. Cabe destacar que estos datos también son contrastantes con el nivel de patentamiento que mostré en el capítulo 1. Lo que significaría es que hubo un proceso de reestructuración y estrategias de eficiencia en la rama. Por el momento se analizarán en las características del sistema de innovación sectorial.

En este marco se debe mencionar las siguientes modificaciones en la estructura del sistema de innovación:

1) Nuevos instrumentos de política científica y tecnológica. Las empresas de telecomunicaciones se ven beneficiadas de manera directa, en el caso específico del Tax Credit, se puede observar como en cuatro años (1998 a 2001) recibieron 2.6 mil millones de dólares, representando el 11.1% del total de impuestos devueltos, con sólo el 5.1% de las solicitudes.

2) Continuidad de la importancia de los centros públicos de investigación. Como se mencionó, el gobierno federal a partir de la década de los ochenta efectuó una reestructuración de los laboratorios federales, motivando la transferencia de tecnología. En el caso de las telecomunicaciones, el impacto es muy amplio, en virtud del espectro de investigaciones que se realizan en dichos laboratorios, en el cuadro 2.7 se muestran los centros federales principales que abordan distintos aspectos de las tecnologías de las telecomunicaciones; el impacto de cada uno de ellos depende no sólo de la especificidad de sus investigaciones, sino también de la actividad que desarrollen en la gestión de transferencia de tecnología y, por tanto el vínculo con las empresas del ramo.

Esta política es de suma importancia, pues si bien se puede observar que durante la década de los ochenta cayó la participación del gobierno en la ID industrial y que ha disminuido el número de patentes obtenidas por sus laboratorios, el impulso de los acuerdos colaborativos (CRADAS) así como el de otros mecanismos de transferencia de tecnología, inciden de manera directa en la innovación en las telecomunicaciones. Un ejemplo de esto son los laboratorios vinculados con el Departamento de Comercio de EUA, de los cuales en el cuadro 2.8 presento los datos correspondientes del año 2001 al 2005; en los tres casos existen vínculos estrechos con las telecomunicaciones. Se observa la intensidad de los vínculos con el sector privado, a pesar del bajo nivel de patentamiento.

3) Políticas para fomentar la innovación. A partir de la década de los ochenta se impulsaron diversas iniciativas de fomento gubernamental a la innovación y el emprendimiento tecnológico, algunas tuvieron una existencia breve en tanto que otras lograron éxito y continuaron, sólo mencionaré algunas de ellas. En primer lugar está el Programa de Investigación e Innovación de las Pequeñas Empresas (SBIR, por sus siglas en inglés), que inició en 1982, está dirigido al apoyo de pequeñas empresas que tienen potencial tecnológico, financiando su desarrollo inicial e incentivando su fase de comercialización; esto a través de la demanda de los departamentos federales, que están obligados a otorgar un porcentaje de su financiamiento en ID a este programa. Este programa inicia con un modesto financiamiento de 45 millones en 1982, diez años después se había elevado a 508 y en el 2002 era ya de 1,435 millones de dólares; si bien es un programa abierto a todo tipo de industrias, existe una fuerte presencia de empresas vinculadas a las tecnologías de la información y comunicación. A este programa se añade el de transferencia de tecnología a las pequeñas empresas (STTR), creado en 1994, que fomenta la ID en éstas y la colaboración con las organizaciones no lucrativas (US Government, 1996: 139 y subs.).

Dentro de estas políticas para impulsar la innovación también se creó en 1990 el Programa de Tecnología Avanzada (ATP), aunque el monto dedicado es pequeño (156 millones de dólares en 2002), en la medida que requiere una aportación privada, su impacto es mayor, pues además de elevarse a un total de 289 millones el monto, los vínculos que promueven amplían sus repercusiones. Una de las áreas principales de apoyo ha sido la rama de equipo de telecomunicaciones (NSF, 2006: Cap. 5).

4) Creciente importancia de la ID de filiales extranjeras. Se puede observar que existe una creciente instalación de laboratorios de empresas extranjeras con la finalidad de desarrollar tecnología. Esto se puede demostrar a través de dos indicadores:

a) ha crecido el número de patentes otorgadas a empresas de nacionalidad extranjera pero que fueron inventadas por residentes en EUA. En el cuadro 2.9 se presentan los datos para los cinco estados con mayor número de inventores residentes en EUA y la de los cinco países que han obtenido patentes con mayor frecuencia, esto considerando las clases relativas a las tecnologías de las telecomunicaciones y para los años de 1976 a 2005. Se observa como crece la proporción de patentes inventadas por residentes de EUA y que son propiedad de empresas extranjeras (columnas d y c); este proceso se incrementó en especial a partir de la década de los noventa. Estos datos se pueden considerar como un indicador de la existencia de actividades de investigación desarrolladas por esas empresas en los Estados Unidos. En particular las empresas de nacionalidad canadiense y francesa son las que tienen un índice mayor de desarrollos en EUA.

b) Lo anterior puede ser resultado de la inversión en ID que han realizado de manera creciente las filiales de empresas extranjeras instaladas en EUA. Los datos se muestran en el cuadro 2.10, si bien la participación en los servicios es insignificante, la inversión en la rama de equipo es muy importante, y dado que el nuevo paradigma implica una mayor interacción cliente-proveedor, se puede valorar adecuadamente su impacto sobre el sistema de innovación del sector.

5) Existencia de financiamiento para empresas de base tecnológica. Otro elemento que incide en la formación de empresas de base tecnológica es la existencia de financia-miento específico, como es conocido, Estados Unidos es pionero en la formación de capital de riesgo (venture capital), según los datos de la NSF, en 1980 hubo un desem-bolso de 574 millones, diez años después se había elevado a 2,796 y para 2004 era ya de 21 mil millones. Las telecomunicaciones han sido un sector que atrae tal capital, entre 1980 y 1991 atrajo en promedio el 12%, y de 1992 a 2002 el 16.7% del total.

6) Las instituciones académicas. Otro de los pilares para el desarrollo de la capacidad de innovación es el que conforman el conjunto de instituciones académicas, de manera central en la formación y capacitación de tecnólogos especializados y en investigadores de alto nivel. En cuanto al primer aspecto, en la década de los ochenta se tenían ya diagnósticos bastante pesimistas sobre la calidad educativa y la formación de la fuerza de trabajo (Dertouzos, 1990), señalando la necesidad de cambios profundos a fin de no perder competitividad frente a otras economías. Al respecto, en el cuadro 2.11 se muestran los datos relativos a la graduación en ingenierías en relación al total de graduados en los niveles de licenciatura y doctorado, para Japón, EUA, Reino Unido y Alemania; en el caso de la licenciatura se observa una tendencia hacia una menor participación en los tres primeros países, en tanto que nivel de doctorado se da una tendencia contraria, salvo en el caso del Reino Unido; lo cual es explicado por el incremento y variación de los grados de licenciatura y por el garantizar la calidad de cuadros especializados a través de los programas de posgrado.

Para el caso específico de la formación de graduados para las telecomunicaciones en los EUA, encontramos que los ingenieros eléctricos y electrónicos (incluye a los de comunicaciones) en el nivel de licenciatura logran elevar su participación en el total de ingenierías, hasta un 35% en los primeros años de la década de los ochenta, y posteriormente tienden a disminuirla, en tanto que a nivel posgrado desde esos años han venido aumentándola.

En cuanto a la investigación, es pertinente indicar que entre 1980 y 2004 se ha elevado el gasto realizado por las instituciones académicas, de 11.9 a 39.2 mil millones de dólares reales –base 2000–, de tal forma que se incrementó su participación en el total del gasto, pasando del 10.2% al 13.6%, para esos años; en tanto que el gasto realizado en ID por las instituciones académicas en los campos de la ingeniería electrónica representaban para esos años el 3.0 y 3.5%, y en las ciencias de la computación era del 2.0 y 3.3%.

En términos de los resultados, se puede señalar que las patentes obtenidas por las instituciones académicas tienen una participación modesta, sin embargo se observa que es creciente en términos absolutos –su participación máxima en las patentes de telecomunicaciones fue en el quinquenio de 1990-95, que alcanzan a representar el 0.68%–. Destacan las instituciones localizadas en California y en Massachussets.

Finalmente, se puede observar que existe un cambio en la participación del tipo de empresas en la innovación, además de la mayor participación de las extranjeras, se integran otras que están vinculadas con las nuevas tecnologías; al respecto, tomando nuevamente la base de datos de patentes y considerando sólo al total de patentes desarrolladas por inventores residentes en EUA, he identificado a las principales empresas de nacionalidad estadounidense que patentaron en las telecomunicaciones, clasificándolas según tipo de empresa y rama de especialización dominante, los datos se presentan en el cuadro 2.12 e incluye al gobierno, universidades y los inventores individuales. Destacan tres elementos: i) la reducción en el porcentaje total, que indica que nuevas empresas se han incorporado a la dinámica innovativa; ii) las empresas vinculadas con las TIC adquieren rápidamente una presencia importante, se trata de organizaciones que se ubican en amplio espectro de productos y servicios, abarcando varias segmentos de las telecomunicaciones, un ejemplo de estas empresas Cisco y Qualcomm; iii) las RBOCs y las Operadoras larga distancia, también adquieren una mayor presencia hacia el último periodo.

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