LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

5.2. De los acuerdos internacionales de la ITU a la gestión de la OMC, indicios de la regulación global

Hasta la década de los noventa las telecomunicaciones internacionales se habían regulado fundamentalmente a través de la Unión Internacional de las Telecomunicaciones y la CCITT, utilizando el denominado sistema de tasas de liquidación; sin embargo, era creciente la participación de organismos como la OCDE, el GATT. La concentración en aspectos técnicos y la pasividad frente a las tendencias comerciales mundiales fueron limitando la participación de la UIT en el desarrollo de la nueva regulación, que provino por el lado de la última organización y que se concretó a través de las negociaciones de la Ronda de Uruguay.

Las tasas de liquidación se convertían en inoperantes en la medida que se implantaba la liberalización de los mercados nacionales de telecomunicaciones y se eliminaban los subsidios cruzados, ajustando las tarifas a los costos de cada uno de los servicios prestados. El mantenimiento de dichas tasas implicaba mantener precios de transferencia de los mercados liberalizados a aquellos que continuaban con tarifas subsidiadas.

Así, a partir de mediados de la década de los ochenta se inicia un proceso de transición qu, al mismo tiempo que establece las condiciones para la internacionalización de las operadoras de telecomunicaciones, también se plantea no sólo la liberalización de los mercados nacionales, sino también el surgimiento de una nueva regulación e institucionalidad.

Como parte del proceso de globalización, las telecomunicaciones pasan a jugar un papel central en los acuerdos comerciales mundiales, buscando su liberalización y estableciendo reglas que garanticen la internacionalización de las empresas del sector.

Las negociaciones sobre las telecomunicaciones tuvieron tres fases:

1) Ronda Uruguay (1986-1994), primeros compromisos respecto de los servicios de telecomunicaciones, principalmente en relación con los servicios de valor añadido.

2) Negociaciones ampliadas (1994-1997), sobre los servicios de telecomunicaciones básicas.

3) Enero de 2000 a la fecha, varios Miembros o grupos de Miembros han presentado propuestas de negociaciones sobre los servicios de telecomunicaciones.

Durante este proceso se lograron concretar diversos acuerdos, entre los que destacan el Anexo sobre Telecomunicaciones y el Documento de referencia, de los cuales se presentan en el cuadro 2.23 los aspectos más importantes.

En primer lugar se puede señalar que en el texto del AGCS existen dos principios fundamentales que afectan directamente a las telecomunicaciones: Trato de la nación más favorecida y Trato nacional; con ellos se garantiza el trato igual entre cualquier entidad de los miembros signatarios, trato que deberá ser comparable con una entidad nacional. Ahora bien, en el “Anexo sobre telecomunicaciones” los aspectos más importantes son:

* Se reconoce la dualidad del sector, sólo tiene alcance en los servicios de valor agregado (acceso a redes y servicios públicos de transporte de telecomunicaciones y su utilización);

* Se establecen listas que definen el alcance por país;

* Obligatoriedad para proporcionar el acceso a redes, “en términos y condiciones razonables y no discriminatorios”;

* Incluye las comunicaciones intra e internacionales

* Inciso g habla de la posibilidad de que un país en desarrollo podrá “imponer condiciones razonables al acceso (…) que sean necesarias para fortalecer su infraestructura interna (…) y su capacidad en materia de servicios de telecomunicaciones y para incrementar su participación en el comercio internacional de dichos servicios”

* Asimismo se habla de cooperación, proporcionar información sobre los servicios y la evolución tecnológica, ayuda a la transferencia de tecnología y formación para favorecer a los países menos desarrollados.

Como puede observarse, básicamente se logra liberalizar los denominados servicios de valor agregado, los cuales, en la mayoría de los países, habían surgido como mercados competitivos, sin embargo, lo relevante de este acuerdo es que establece un conjunto de reglas que podrán ser la base para las negociaciones de la liberalización de los servicios básicos (al respecto ver Petrazzini, 1998 y Lovelock, 1998).

Ahora bien, un texto clave para comprender la evolución de las negociaciones es el “Documento de referencia”, que si bien es de carácter informal, se convierte en la base de lo que serán los compromisos de cada uno de los países. En él se establecen un conjunto de reglas para el desarrollo de la regulación de los denominados proveedores principales, entre las que destacan:

* se definen las prácticas anticompetitivas: subsidios cruzados, ocultamiento de información, información técnica y comercial

* se acuerda que la interconexión debe asegurarse: cualquier punto técnicamente factible, con condiciones y tarifas no discriminatorias y con calidad, ser oportuna y con tarifas basadas en costos (transparentes, razonables, económicamente factibles y desagregadas)

* se determina que la obligación del servicio universal debe ser “transparente, no discriminatoria y competitivamente neutrales y no sean más onerosas de lo necesario”

* se establece la transparencia (acuerdos de interconexión –entre el proveedor principal y el resto–, licencias, obligaciones sobre servicio universal)

* se define que los organismos reguladores deben ser independientes.

Si se compara con los elementos básicos de reforma de las telecomunicaciones vistos anteriormente, es claro que este Documento de referencia juega el papel de directriz para la implementación de las políticas de liberalización y privatización mundiales, ahora con el carácter de Acuerdo.

Con base en estos elementos para 1997 se logra que 63 de los 69 gobiernos que presentaron listas contrajeron compromisos sobre las disciplinas de reglamentación y 57 de ellos se comprometieron a respetar las disposiciones del Documento de Referencia íntegramente o con algunas modificaciones.

Una valoración inicial de estos compromisos es realizada a partir del peso que tienen los países que firmaron dicho acuerdo, si el mercado mundial de servicios de telecomunicaciones en 1995 era de aproximadamente 601.9 miles de millones de dólares, los 69 países que firmaron compromisos representaban el 69% de ese valor y concentraban el 82% de las líneas de telecomunicaciones en operación (aproximadamente 550 millones), un concentrado de los países desarrollados se presenta en el cuadro 2.35.

Estas regulaciones cobrarán cada vez mayor relevancia en virtud de que rebasan las legislaciones nacionales, tal y como lo demostró la demanda contra México por prácticas anticompetitivas, que generó la primera resolución en el ámbito y dejó sentado los alcances de estos acuerdos. Al respecto se presentan los planteamientos centrales en el cuadro 2.36.

Cuadro 2.36

Planteamientos centrales de la resolución de la demanda contra México por práctica anticompetitiva

El panel EUA-México

“7.1 Los Estados Unidos formulan tres alegaciones principales.

En primer lugar, que México no se ha asegurado de que su principal proveedor de telecomunicaciones facilite interconexión "en términos, condiciones … y tarifas basadas en costos que sean … razonables", de conformidad con los compromisos que contrajo en virtud de la sección 2 del Documento de Referencia.

En segundo lugar, que México no ha mantenido medidas apropiadas para impedir que Telmex, un proveedor principal, aplique "prácticas anticompetitivas", de acuerdo con los compromisos que contrajo en virtud de la sección 1 de su Documento de Referencia.

En tercer lugar, que México no se ha asegurado de que se conceda "en términos y condiciones razonables y no discriminatorios" el "acceso a" sus redes y servicios públicos de transporte de telecomunicaciones, incluidos los circuitos privados arrendados, y la "utilización de" los mismos, de acuerdo con las obligaciones que le corresponden en virtud de la sección 5 del Anexo sobre Telecomunicaciones del AGCS.

Sin embargo, los compromisos internacionales contraídos en el marco del AGCS "con el propósito de prevenir que los proveedores [...] se involucren en, o continúen con prácticas anticompetitivas" están destinados a limitar las facultades reglamentarias de los Miembros de la OMC. Los compromiso asumidos por un Miembro según el Documento de Referencia constituyen obligaciones internacionales que han de cumplirse respecto de todos los demás Miembros de la OMC en todas las esferas de los compromisos pertinentes contraídos en el marco del AGCS.

Elaboración propia con base en OMC, 2003

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