VISIÓN DE LA PLANEACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL DESDE NAYARIT

VISIÓN DE LA PLANEACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL DESDE NAYARIT

María Lourdes Montes Torres (CV)
Eduardo Meza Ramos
Ricardo Becerra Pérez
(Coordinadores)

Universidad Autónoma de Nayarit

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EL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO DEL ESTADO DE NAYARIT, 2005-2011
 ¿El rostro del nuevo federalismo o costo de oportunidad sexenal?

Juan José Mendoza Alvarado
Soraida Alejandra Armas Aguilar

Introducción
El complejo entramado resultante de la relación entre los niveles de gobierno: federación, estados y municipios (potestades tributarias, de gasto, distribución de los recursos, etc.) es un tema toral de nuestra vida pública, presente de manera recurrente en nuestro devenir histórico desde la fundación de nuestro estado-nación en el siglo XIX hasta nuestros días. Permeado por una cultura milenaria que hunde sus raíces más allá de la oscuridad del periodo colonial, acaso la lucha entre centralistas y federalistas del México decimonónico sintetiza de la mejor manera la complejidad de ese entramado que se expresó en distintos momentos de nuestra historia en las constituciones de 1824 y 1857 en las que sin embargo como sostienen Barceinas y Monroy (2003) “no se delimitaron las competencias entre órdenes de gobierno y se optó por un sistema de coincidencia de facultades tributarias, que la Constitución de 1917 mantuvo” (p. 1).

Los esfuerzos por mejorar las formas de relación entre los niveles de gobierno continuarían realizándose a través del tiempo, expresándose ese constructo en las convenciones nacionales fiscales de 1925, 1933 y 1947 y en las leyes de coordinación fiscal de 1948 y 1953. Pero no sería hasta la creación de la Ley de Coordinación Fiscal de 1980 que se incorporaría la figura del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal  (SNCF) en el cual se sentaron las bases de un esquema de coordinación más amplio y se comenzó a resolver el problema del reparto desigual de las participaciones, modificándose sustancialmente la forma de repartirlas pues se consideró que cierta cantidad de ellas deberían distribuirse no sólo en función de donde se generara la recaudación, sino dependiendo del grado de desarrollo regional. Se consignó igualmente que la colaboración administrativa de los estados con la Federación debería hacerse mediante convenios (Ibídem).

Se avanzaba de esa manera en la definición de las potestades tributarias reservadas esencialmente para la federación en dicha ley, pero se creaba un mecanismo resarcitorio que permitía a las entidades federativas participar en el sistema nacional de coordinación fiscal en un proceso en el cual se irían incrementando las facultades de gasto de los estados.

El 15 de diciembre de 1995 se modificaría de nuevo la Ley de Coordinación Fiscal –en ese proceso tendiente a dotar de mayores facultades y deslindar responsabilidades de gasto a los gobiernos subnacionales- ahora para establecer que los estados y municipios pudieran contratar deuda directamente con los intermediarios financieros y otorgar como garantía sus participaciones. Según Ugalde (2011) “se trató de una medida que buscaba hacer más responsables a los gobiernos locales ya que eliminaba el papel de la Secretaría de Hacienda como deudor solidario y ejecutor de las garantías, esto es, Hacienda ya no sería responsable ni de la autorización ni del pago de la deuda” (p. 27).

Esta modificación ha dado lugar a una nueva realidad de las finanzas públicas nacionales y a una heterogénea diversidad de balances de los gobiernos subnacionales en materia de endeudamiento público. Como lo documenta Videgaray (2011) “el endeudamiento de las entidades federativas ha crecido respecto a sus ingresos federales en la última década. Mientras que en 2000 el endeudamiento representaba el 50.2% de las participaciones federales, a junio de 2011 dicho porcentaje se incrementó a 69.3%” (pág. 41). Merino (2011) demuestra que “entre el año 2000 y el 2006 la deuda pública de los estados se duplicó, pero de entonces a la fecha ha crecido 3.5 veces: pasó de 90 mil 731 millones en 2000, a 315 mil 18 millones en el primer trimestre de 2011 –o a 363 mil 422 millones según el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero del país-. Pero lo más preocupante sucedió apenas en el último bienio: 49 mil millones fueron contratados solamente en 2009, mientras que en 2010 el saldo aumentó en 62 mil 500 millones más” (p. 47)1

Es el caso de Nayarit. El Gobierno del Estado contrató la mayor parte de su deuda pública durante el sexenio 2005-2011. Contribuir a documentar este proceso es el objetivo del presente trabajo además de intentar dilucidar sus implicaciones para el debate más general relacionado con las formas que ha venido asumiendo el federalismo en nuestro estado y en el país.
I. LAS “NUEVAS FINANZAS PÚBLICAS” DE NAYARIT, 2005-2011

No es una exageración afirmar que en la historia reciente de las finanzas públicas de Nayarit hay un antes y un después de la administración gubernamental 2005-2011 presidida por Ney González Sánchez. Esto es particularmente válido para el periodo 1993-2011 que en este trabajo contribuimos a documentar.

Antecedido por las administraciones de Rigoberto Ochoa Zaragoza (1993-1999) y Antonio Echevarría Domínguez (1999-2005) se puede observar en la gráfica número 1 que éstas optaron por un manejo prudencial de las finanzas públicas, esto es, optaron por no hacer un uso activo de su capacidad de endeudamiento público para promover el desarrollo urbano y económico de nuestro estado. 

La experiencia de incumplimiento de los pagos de la deuda externa en que incurrió nuestro país en la década de los ochenta así como la condición de default en que se colocaron algunos estados de la república que habían contratado deuda pública en los años previos a la crisis de 1995 condujeron a crear un ambiente político y social poco favorable para las políticas de uso activo de la deuda pública en gasto estratégico. De tal suerte que, no había nada en el inicio de la administración 2005-2011 que permitiera inferir el giro que se realizaría en el manejo de las arcas públicas durante esta administración.
              
La gráfica 1 nos muestra el giro de timón dado a las finanzas públicas estatales en materia de financiamiento deficitario. Aquí podemos observar la evolución de los montos nominales de deuda pública de las últimas tres administraciones gubernamentales en Nayarit. Como se puede ver, esta pasó de 363 millones de pesos en 2005 a 5 mil 94 millones de pesos en 2011, incrementándose la deuda inicial en un 1300% en el transcurso de los últimos seis años.
Por sus montos en relación a los ingresos totales del gobierno del estado de Nayarit, la deuda pública pasó de representar el 4% en 2005 a ser de 35% en 2011, situación que se puede apreciar en la gráfica número 2. En ese mismo lapso de tiempo, la nota otorgada a la deuda pública de nuestro estado por las empresas calificadoras de riesgo crediticio (Fitch Ratings, Moody´s y Standard & Poor´s) pasó de tener una “muy alta calidad crediticia” a  poseer sólo “una adecuada calidad crediticia con observación negativa” expresando de esta manera, la preocupación de las empresas calificadoras en torno a la situación de riesgo de las finanzas públicas estatales y la posibilidad de que esta condición pudiera deteriorarse aún más en el futuro inmediato.

Se abandonaba así, la política prudencial que había caracterizado a las administraciones de Rigoberto Ochoa Zaragoza (1993-1999) y Antonio Echevarría Domínguez (1999-2005). El primero de ellos, Rigoberto Ochoa Zaragoza, sumamente ocupado a lo largo de su administración gubernamental en disminuir la elevada deuda que enfrentó durante los dos primeros años de su administración. Como se puede observar en la gráfica 2, la deuda con que se estrenó el gobierno de Rigoberto Ochoa ascendió a 222 millones de pesos y representó el 22% de los ingresos totales del gobierno del estado. Una doble combinación de factores, entre ellos la crisis económico-financiera de 1995 y una caída de 6.25% de los ingresos reales en ese mismo año lo conducirían a definir una política de finanzas públicas austeras y en consonancia a disminuir la deuda pública a tan sólo 87 millones de pesos al final de su sexenio la cual representó apenas el 2% de los ingresos totales del gobierno estatal. 2

Antonio Echevarría Domínguez por su parte, de formación contador público, siempre estuvo convencido de que el financiamiento deficitario no era conveniente para la salud de las finanzas públicas, lo cual lo llevaría a un endeudamiento del orden de los 363 millones de pesos, cantidad que representó apenas el 4% en relación a los ingresos totales del gobierno de Nayarit.
¿Cómo se escribió la posterior historia de endeudamiento público del Gobierno del Estado de Nayarit? Recuperaré aquí algunos trazos muy gruesos de esa historia con la perspectiva puesta en la necesidad de recrear el pasado reciente de tal forma que nos permita evaluar de mejor manera esa circunstancia y pensar de manera más eficiente nuestro futuro.

Pero antes hagamos algunas puntualizaciones.

I.1 DEUDA PÚBLICA DE NAYARIT: PRECISIONES Y DISCREPANCIAS ESTADÍSTICAS, LA NECESIDAD DE LA ARMONIZACIÓN CONTABLE

Uno de los aspectos que llaman poderosamente la atención tiene que ver con las diferencias entre la contabilidad estatal y la contabilidad federal en relación con la determinación de los montos de endeudamiento público del Gobierno del Estado de Nayarit. 3 Me limitaré en este apartado a revisar dos documentos oficiales con el fin de mostrar estas diferencias: el primero de carácter estatal titulado “Informe de Deuda Pública del Segundo Trimestre de 2011” y el segundo que es la estadística generada por la “Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.

El primero de los documentos es generado por la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de Nayarit en cumplimiento con lo establecido por el artículo 13, fracción II de la Ley de Deuda Pública de nuestro estado la cual ordena al Ejecutivo “Informar al Congreso del Estado previamente a la remisión de las iniciativas de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos sobre la situación de la Deuda Pública, así como al rendir la Cuenta Pública. Además presentará informes trimestrales sobre la situación de la Deuda Pública a la Legislatura Local, debiéndose publicar dichos informes en el Periódico Oficial, órgano del Gobierno del Estado en un plazo que no exceda de cuarenta y cinco días posteriores al trimestre que se informe” (p. 5)  y está signado por el titular del ejecutivo para su aprobación por el Congreso. Según el Informe de Deuda Pública del Segundo Trimestre de 2011, la deuda pública al 31 de junio suma un total de $ 3 mil 691 millones de pesos la cual se distribuye de la siguiente manera: $ 2 mil 723 millones en deuda directa del Gobierno del Estado, $ 926 millones en deuda pública indirecta, esto es deuda de los gobiernos municipales con el gobierno del estado como aval y $ 40 millones a cargo de los gobiernos municipales sin el aval del gobierno del estado. Ésta es la única deuda pública considerada en el documento que se menciona y se corresponde con la que Ney González dio a conocer como cifra final en su Sexto Informe de Gobierno. No hay más.

Lo que bien pudiera simbolizar el colmo de las discrepancias contables es que ni siquiera en el ámbito estatal haya coincidencia entre el Informe Trimestral de la Deuda Pública y un documento tan importante como el Sexto Informe de Gobierno. Como se puede observar en el cuadro SH.CGRF reportado en el sexto informe (un informe estratégico en lo concerniente a deuda pública dado el creciente interés social que despertaba el tema después del proceso electoral y del cual uno esperaba limpieza y pulcritud total en el uso de los datos oficiales) la cifra allí reportada no coincide con el dato reportado por el informe trimestral y tampoco coincide con los ofrecidos por la SHCP.
No obstante lo anterior, cuando se visita la página electrónica de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la SHCP -también al 31 de junio de 2011 para poder hacerlos comparables- se puede observar que el registro del total de obligaciones financieras del estado de Nayarit es de $ 4 mil 454 millones y es posible corroborar que al 31 de septiembre asciende a $ 5 mil 94 millones de pesos. Una parte de esta discrepancia estadística se explica por el fideicomiso de financiamiento por $ 1,200 millones de pesos aprobado mediante decreto publicado en el Periódico Oficial el 12 de abril del 2008 del que no se da cuenta en el informe trimestral de la deuda pública. 4 Pero aun así, todavía quedarían alrededor de 200 millones de pesos que no aparecen en ningún registro estatal, pero que sí están contabilizados en las cuentas federales.

A la luz de la información aquí mostrada y de sus evidentes discrepancias contables, es más que evidente que no se ha cumplido con el numeral I del artículo transitorio cuarto de la ley general de contabilidad gubernamental según el cual la federación y entidades federativas deberían “disponer de listas de cuentas alineadas al plan de cuentas; clasificadores presupuestarios armonizados; catálogos de bienes y las respectivas matrices de conversión (…) a más tardar el 31 de diciembre de 2010” (p. 18). Un reto formidable para el conjunto de la federación, estados y municipios lo será cumplir con el objetivo de armonizar sus cuentas financieras y publicarlas en sus respectivos portales electrónicos, todo lo cual según la ley que se comenta deberá de estar concluido a fines de diciembre de 2012.

Cuando comparamos los registros contables generados en el ámbito local con los que se generan en el ámbito federal  se observa de manera reiterativa, esto es de trimestre a trimestre, una tendencia al retraso o sub-registro de la información relativa a deuda pública del gobierno del estado de Nayarit lo cual genera una percepción distorsionada de la misma: se le percibe de menor tamaño al que realmente posee. Es evidente también, que existe una discrepancia metodológica en el registro contable de las obligaciones financieras en materia de deuda pública entre los registros de orden estatal y aquellos de orden federal. He aquí pues el argumento de la discrepancia metodológica y la necesidad de la armonización contable.

I.2 LA HISTORIA EN BREVE: “ASÍ SE ESCRIBIÓ EL PROCESO DE ENDEUDAMIENTO DE NAYARIT 2005-2011”

Hecha la anterior e indispensable aclaración de carácter jurídico-contable, regresemos a documentar algunos de los momentos centrales que fueron dando lugar al proceso de endeudamiento que actualmente viven las finanzas públicas en Nayarit.

I.2.1 Primer Informe de Gobierno, 2005-2006

Transcurrido el primer año de gobierno, así se expresaba Gerardo Gangoiti Ruíz, el primer secretario de finanzas de la administración de Ney González en su comparecencia previa ante el pleno de la XXVIII Legislatura local con motivo del primer informe de gobierno en 2006: “se mantienen finanzas sanas y sustentables del Gobierno del Estado, al lograrse conjugar ingresos propios y federales  crecientes, con un  incremento en la inversión sin precedentes y un nivel  de endeudamiento de bajo riesgo, acorde a las necesidades prioritarias y a la capacidad de pago de la Entidad” (p. 7).
Con relación a los montos de endeudamiento también nos precisaba:

El saldo de la deuda pública directa del Gobierno del Estado al día último de septiembre del 2005 ascendió a un total de 62.4 millones de pesos y al 31 de diciembre del mismo año fue de 65.9 millones de pesos, integrada por tres créditos concertados con la Banca de Desarrollo. Con la incorporación del financiamiento público aprobado por el H. Congreso del Estado para cumplir con la Obra Pública, Programas y Convenios previstos en el Presupuesto de Egresos del Estado para el  2006, el saldo de la deuda al 31 de diciembre del 2006 se estima en 360.5 millones de pesos (ibíd. p. 10).

Así arrancaba su primer año en materia de financiamiento deficitario la administración 2005-2011.

I.2.2 Segundo Informe de Gobierno, 2006-2007

Para el segundo año de gobierno, la administración de Ney González exhibía en la versión revista de su segundo informe de gobierno en 2007 un reporte de la empresa calificadora de deuda Moody´s la cual asignaba a la deuda pública del estado una nota de Aa3.mx (escala nacional) y Baa3 (escala asignada al estado de Nayarit) que en el lenguaje propio de Moody´s significaba “una muy alta calidad crediticia en el estrato más bajo en la categoría” y “una adecuada calidad crediticia en el estrato más bajo en la categoría” (p. 28) respectivamente. Cerraba la administración gubernamental 2007 con una deuda de 648 millones y se iniciaba así un uso activo de la política de deuda pública para enfrentar las múltiples necesidades de gasto que enfrentaba el ejecutivo en su diario peregrinar por el estado. No es casualidad que el 15 de diciembre de 2007 se haya modificado el Capítulo Tercero sobre “Contratación de Empréstitos y Créditos” de la Ley de Deuda Pública Estatal en su artículo 17 el cual establecía un tope de 15% del presupuesto de egresos anual autorizado como monto máximo de endeudamiento neto, para pasar a dejarlo conforme a la “capacidad de pago del Gobierno del Estado, según lo determine la Comisión Intersecretarial de Gasto y Financiamiento” (p. 9). Resuelto el obstáculo jurídico, los siguientes cuatro años serían tan solo una reedición de lo que ya se había esbozado de manera tímida durante los primeros dos años.

I.2.3 Tercer Informe de Gobierno, 2007-2008

Ya con la ley reformada, inmediatamente la XXVIII legislatura aprobó la constitución de un fideicomiso de financiamiento por 1 mil 200 millones de pesos mediante decreto publicado en el Periódico Oficial el 12 de abril del 2008. Se argumentaba que:

“Nayarit es una Entidad que requiere una gran inversión pública y privada para acceder a un ciclo virtuoso de desarrollo económico y social a gran escala. Sin embargo, los recursos tradicionales para este rubro siguen siendo muy limitados. Esta situación obligó al Gobierno del Estado a considerar la utilización de esquemas alternos y modernos de financiamiento de la inversión pública en infraestructura  básica y estratégica…” (Tercer Informe de Gobierno, p. 689).

Se incursionaba de esta manera y por primera vez en la historia económica de Nayarit en el mercado mexicano de valores.
Como se puede ver en la gráfica 3 la tasa de crecimiento de la deuda pública en 2007 fue de 18% y pasó a ser en 2008 -según la estadística federal-  de 137%, la tasa de crecimiento nominal más alta durante el sexenio de Ney González Sánchez.

En relación con la deuda convencional, el tercer informe de gobierno de Ney González especificaba que “El nivel de la deuda pública directa del Estado asciende a 394.6 millones de pesos a la fecha del presente informe, el cual es  considerado “bajo” por las tres Agencias Calificadoras Internacionales de las finanzas estatales, según sus más recientes evaluaciones” (p. 683). Se resaltaba en dicho informe que el mejoramiento de “los sistemas y políticas administrativas del Gobierno, han dado como resultado las calificaciones  “mxA-”  y “A1.mx”  que nos colocan en los niveles 5 y 7 de riesgo crediticio en una escala de 1 al 22. Tales calificaciones, a su vez, nos han  permitido negociar condiciones financieras sumamente favorables al Estado y cumplir sin dificultad alguna con el servicio anual de la deuda, mismo que no representa  más del 1.6% de nuestros ingresos por participaciones federales e ingresos propios estimados en 4,715.3 millones de pesos.” (Ibídem). La estadística de la SHCP marcaba por su parte, un gran total de 1 mil 539 millones de pesos de deuda pública al cierre de este año. Se marcaba así, una diferencia abismal.

I.2.4 Cuarto informe de gobierno, 2008-2009

Sorprendentemente, la deuda pública de Nayarit disminuyó de 2008 a 2009 según la contabilidad dada a conocer por el cuarto informe de gobierno. Se escribió en este documento que “la deuda pública directa del Estado asciende a 335.5 millones de pesos (contra 394 mdp que habían sido el año anterior), monto  considerado como moderado por las tres agencias calificadoras internacionales en sus más recientes evaluaciones, siendo que a pesar de las difíciles condiciones financieras nacionales y del Estado del 2009,  han ratificado las calificaciones que han estado vigentes: “mxA-” y “A1.mx”, las cuales colocan al Estado en los niveles 5 y 7 de riesgo crediticio, en una escala de 1 al 22” (p. 423).

Con relación al fideicomiso de financiamiento por 1,200 millones de pesos la única novedad era que “El financiamiento estructurado ya se ejerció al 100% y, en consecuencia, se están realizando las gestiones necesarias para disponer de los 200 millones de pesos restantes aprobados por la legislatura local para su aplicación durante el año de 2010, ya sea mediante una ampliación a la línea de crédito otorgada, una nueva línea o incluso desarrollando un nuevo esquema que sea aceptable para el Estado, sin modificar el límite máximo establecido y respetando el fin último que se busca de impulsar la inversión pública en la Entidad” (p. 428).

Por su parte la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la SHCP informaba que la deuda total de Nayarit ascendía a fines de 2009 a la cantidad de 2 mil 215 millones de pesos. El abismo seguía creciendo.

I.2.5 Quinto informe de gobierno, 2009-2010

Como se puede observar en la gráfica 3, la tasa de crecimiento nominal de la deuda pública durante 2010 fue de 42% incrementando los montos absolutos de deuda pública en el transcurso del año. El quinto informe de gobierno informaba que “el saldo de la deuda pública directa del Gobierno del Estado, con garantía de participaciones federales y del Fondo VIII del Ramo General 33 (…) al 31 de diciembre del 2010 se estima cerrará en 1 mil 296 millones de pesos” (p. 564). Dicho aumento –agrega el informe- es explicable por la contratación de tres nuevos créditos a largo plazo con las siguientes características generales: Contrato de Crédito formalizado en mayo del presente año con Banobras, S.N.C., por un importe de 425 millones de pesos, a plazo de 10 años; Contrato de Crédito suscrito en noviembre de este año con BANORTE, S.A., por un monto de 200 millones de pesos, a plazo de 20 años y Contrato de Crédito firmado en el mes de diciembre del año en curso, por un total de 1,698.8 millones de pesos, a un plazo de 15 años (Ibídem). Este informe muestra con claridad la ausencia de criterios de homogeneidad para presentar la información en un documento tan importante como lo es el Informe Anual de Gobierno. Por primera vez no se desglosaba la información correspondiente al fideicomiso de financiamiento y se le presentaba en el mismo apartado correspondiente a la deuda pública convencional ventilando así la posible confusión de quien redactó el informe y la ausencia de una revisión final cuidadosa.

I.2.6 Sexto informe de gobierno, 2010-2011

El Sexto Informe de Gobierno sintetiza con mucho lo que supondríamos constituyó el fundamento de las finanzas públicas de la administración gubernamental de Ney González. En este documento se intenta ofrecer por primera vez una argumentación justificatoria de la política de endeudamiento seguida a lo largo del sexenio. Se dice en el sexto informe que “se coincide con quienes piensan que no hay que satanizar la deuda, ya que está presente en todo tiempo y en todos los niveles bien conocido como Apalancamiento Financiero” (Sexto Informe de Gobierno, 2011, p. 460).

Argumentaba el Gobierno de la administración 2005-2011 que:

“…para poder desarrollar económicamente al Estado, es necesario invertir. Y la inversión puede venir de recursos propios, mas cuando éstos no son suficientes, se debe acudir al financiamiento mediante otras fuentes, lo que comúnmente es conocido como deuda, pero también esta mecánica, esta modalidad de impulsar el desarrollo, de provocar crecimiento en todo orden, es ampliamente conocido como apalancamiento financiero” (Ibídem).

Se justificaba así, una conducta extraordinariamente relajada5 en el manejo de las finanzas públicas estatales la cual había caracterizado la mayor parte del ejercicio gubernamental de la administración de Ney González. Según dicho documento, la deuda pública de fin de sexenio ascendía a 3 mil 486 millones de peso e igual que el año anterior ya no se desglosaba la información relacionada con el fideicomiso de financiamiento volviendo muy opaca esta parte de la información.

La Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la SHCP por su parte reportaba que la deuda pública de Nayarit al 31 de septiembre de 2011 era de 5 mil 94 millones de pesos.

II. LA ILUSIÓN MONETARIA Y LA ADMINISTRACIÓN GUBERNAMENTAL 2005-2011

El Sexto Informe de Gobierno constituye un referente muy importante para los estudiosos de las finanzas públicas de Nayarit. En particular, se observa un uso poco cuidadoso de afirmaciones con poco sustento en base al uso de variables nominales de quienes participaron en el área financiera de la administración gubernamental  2005-2011. Veamos con detalle este aspecto que John Maynard Keynes denominó "ilusión monetaria” y que sorprendentemente en pleno siglo XXI continúan padeciendo algunos profesionales de las finanzas en nuestra aldea.

Se argumentó en el Sexto Informe de Gobierno que “los ingresos captados de la Federación, es uno de los elementos que la presente administración logró incrementar en buena manera, lo que permite respaldar la capacidad de endeudamiento y a la vez aumentar las acciones de fortalecer la educación, seguridad, salud, agrícola, etc.” (p. 456) Se intentaba justificar la política de endeudamiento con base en la extraordinaria capacidad de gestión del gobernante en turno. No obstante, como puede observarse en la gráfica 4, dicho argumento no tiene un fundamento sólido. La tendencia de las tasas de crecimiento en términos nominales de los ingresos estatales de 2006 a 2010 es negativa, aunque positivas poseen una tendencia negativa y decreciente desde 2006 que fue de alrededor de 15% hasta 2010 en que dicho incremento fue de sólo 3%. En términos reales dichos incrementos son mucho más modestos y en algunos casos negativos.
En la misma perspectiva anteriormente cuestionada, se argumentaba que “las participaciones federales se han incrementado de 2 mil 783 millones de pesos a 4 mil 420 millones de pesos (incremento de 54 por ciento) (p. 461). Este argumento es mucho más endeble que el arriba mencionado pues tenemos información en relación al comportamiento de las tasas de crecimiento real de las participaciones federales de Nayarit.
Como se observa en la Gráfica 5 los incrementos de las participaciones federales en términos reales sólo experimentaron un crecimiento extraordinario durante 2008 (22%), manteniéndose para los cinco años del gobierno de Ney González un promedio de 6.8%, ligeramente por arriba del 4.5% de crecimiento promedio de la inflación para el mismo periodo. Adicionalmente, la tasa de crecimiento real de las participaciones en 2010 fue de -2.3% manteniéndose una perspectiva negativa6 también para 2011 lo que hace imposible justificar la política de endeudamiento seguida por la administración 2005-2011como resultado del incremento real extraordinario de los ingresos y participaciones federales gestionadas por el gobernador ante la federación.

III. ALGUNAS CONSIDERACIONES ECONÓMICO-FINANCIERAS SOBRE LA DEUDA PÚBLICA DE NAYARIT

Por sus niveles absolutos y relativos, la deuda pública del Gobierno del Estado de Nayarit se ha constituido en una variable que llama poderosamente la atención y la preocupación de miles de ciudadanos y actores sociales y políticos que, en tanto recursos públicos de la sociedad, saben que tendrán que ser puntualmente pagados en algún momento en el tiempo. Saben que se compromete hoy, la disponibilidad de recursos financieros de las administraciones gubernamentales que permitan satisfacer las necesidades de los ciudadanos del mañana.

Un análisis económico-financiero es una combinación que nos permitirá ver el bosque, además de los árboles para detectar las posibles zonas de riesgo. Veamos este punto con detalle.
Como se puede observar en el cuadro SH.CGRF 7 publicado en el Sexto Informe de Gobierno (2011, p. 463) el cual nos muestra el servicio de la deuda pública directa; en una perspectiva financiera, diríamos que dicho servicio (pago de intereses más capital) apenas representa el 4.22% de los recursos propios y participaciones federales.
Habría que agregar también que se observa una tendencia positiva y creciente en relación al servicio de la deuda pública directa, para los años de 2010 y 2011. Así mismo habría que preguntarnos sobre cuál será el comportamiento de las tablas de amortización de capital más intereses a través del tiempo y cuál será el límite que dicho servicio representará en relación a las participaciones federales así como en dónde quedó el pago de intereses y capital del fideicomiso de financiamiento por más de 1 mil 600 millones de pesos. Estas preguntas no tienen respuesta con la información pública disponible a la mano.

Por otra parte, y con el objeto de complementar la perspectiva financiera esbozada, como se puede observar en la gráfica 6 la relación deuda pública a participaciones federales pasó de representar el 13% en 2005 a ser de 102% en septiembre de 2011. Esto significa que el monto total de la deuda pública es más grande que el monto total de las participaciones federales.
Afortunadamente, no se tendrá que pagar la deuda pública en el transcurso del próximo año, pues si así fuese las participaciones federales de todo un año no serían suficientes para cubrir el pago.
Por otra parte, como se puede observar en la Gráfica 7, el plazo promedio a que se encuentra comprometida la deuda pública de Nayarit es de 14 años, lo cual implica un promedio de tiempo relativamente cómodo en relación al promedio de 24 años de gracia que tiene el Distrito Federal para pagar su deuda o contra los 13 años promedio en que tendrá que hacerlo Coahuila, el estado más endeudado del país en relación a su PIB. Tambíen hay que decir, que la administración 2005-2011 comprometió una parte importante de las participaciones federales por lo menos de las próximas tres administraciones gubernamentales. Con una tasa de interés nominal promedio de 6%, Nayarit se encuentra ligeramente por debajo del 6.4% de tasa de interés promedio nacional.  En esta perspectiva podemos afirmar que Ney González y su administración internalizaron el costo de oportunidad de endeudamiento de Nayarit en un solo sexenio llevándolo muy cerca del límite de su capacidad de endeudamiento; lo anterior en base a la observación negativa que tiene nuestra deuda por parte de las tres empresas calificadoras durante el transcurso de 2011. Dos legislaturas a modo: la XXVIII y la XXIX, le permitieron al titular del ejecutivo realizar las reformas a la ley de deuda pública del estado de Nayarit (especialmente la del 15 de diciembre de 2007) para elevar los niveles de endeudamiento en un 1300% y reducir el margen de operación en infraestructura urbana y para el desarrollo de las siguientes tres administraciones gubernamentales. Sobre el destino del gasto gubernamental financiado con deuda pública y su utilidad social y productiva existe un intenso debate al interior de la sociedad nayarita: dos nodos viales, el remozamiento de un tramo importante de la avenida México y algunos edificios públicos, la construcción de la arena Cora, el complemento de la inversión para algunas plantas de tratamiento de aguas negras, hospitales rurales, ambulancias áereas, una cuestionadísima ciudad de la cultura y las artes y los terrenos para una ciudad gobierno (llamada ciudad satélite), así como caminos vecinales son parte de un gasto financiado con deuda pública cuya utilidad social fue determinada en forma muy unilateral sin consensar adecuadamente con el sentir y los deseos del pueblo nayarita. Sobre este aspecto habrá que dedicar otro trabajo pues rebasa las intenciones de la presente investigación.
El proceso iniciado en 2006 ha llevado a nuestro estado a ocupar en 2011 el segundo lugar a nivel nacional en materia de endeudamiento público medido en relación a su producto interno bruto, sólo superado por el estado de Coahuila sobre el cual recientemente se ha protagonizado un “affaire” poco edificante y menos vivificante sobre nuestro vulnerado federalismo fiscal.

Como se puede ver en la Gráfica número 9, existe una diversidad de comportamientos entre los estados de la república en materia de endeudamiento público. Los hay aquellos como Campeche y Tlaxcala que renunciaron a hacer uso de la deuda pública para aumentar su gasto en inversión. También los que como Yucatán y Zacatecas han mostrado una conducta extraordinariamente conservadora en materia de endeudamiento público. Otros como Jalisco, Sinaloa y San Luis Potosí los cuales mantienen constantes y altos volúmenes de endeudamiento a través del tiempo. Hay otro grupo muy importante de estados entre los que se encuentra Nayarit los cuales se observa muy claramente que partieron de bajos niveles de endeudamiento para llevarlos en algunos casos a ser líderes en la materia o a mantener elevados volúmenes de endeudamiento como es el caso de Coahuila, Michoacán, Nuevo León, Quintana Roo, Sonora, Veracruz, Chiapas, Chihuahua y Estado de México. Se observa pues, que el beneficio de internalizar el costo de oportunidad sexenal está vinculado más bien a la voluntad y la personalidad del gobernante o del equipo de trabajo que se desempeña en el área de Hacienda y Finanzas Estatales.
Queda pendiente de investigar si, como sostiene Ugalde (2011), en Nayarit ha ocurrido lo que él llama “efecto sustitución” esto es, que los gobiernos estén destinando una parte de la deuda pública para financiar gasto corriente (en lugar de hacerlo en inversión productiva) pues en el caso de Nayarit el Gobernador Ney González Sánchez incrementó de manera escandalosa el número de trabajadores sindicalizados que laboran para el estado y municipios. Se habla de que pudieran ser más de 3 mil trabajadores basificados a lo largo de su sexenio lo cual constituiría una fuente adicional de presión para las deterioradas finanzas públicas estatales. 
Conclusiones

  1. El proceso de endeudamiento público instrumentado en la Administración Gubernamental de Nayarit 2005-2011 inaugura una nueva etapa en el perfil de las finanzas públicas estatales haciendo un uso activo de dicho instrumento para elevar los niveles de gasto público. Queda pendiente de estudio que el destino del gasto público deficitario ejercido por esta administración haya representado la más alta rentabilidad productiva y social para la vida de los nayaritas en el corto, mediano y largo plazo.
  1. Existe una discrepancia metodológica muy fuerte en la contabilidad de las obligaciones financieras en materia de deuda pública entre los registros de orden estatal y aquellos de orden federal. Se observa en particular, esto es de trimestre a trimestre, una tendencia al retraso o sub-registro de la información relativa a deuda pública del gobierno del estado de Nayarit lo cual genera una percepción distorsionada de la misma pues se le percibe de menor tamaño al que realmente posee. Urge armonizar las metodologías de registro estatal y federal.
  1. No existe evidencia empírica contundente que permita afirmar que la administración de Sánchez González haya logrado incrementos extraordinarios de carácter histórico en materia de participaciones federales en el transcurso de su administración. Se observa en cambio una variación porcentual negativa en 2010 de -2.3% y una perspectiva negativa de las mismas hasta junio de 2011.
  1. Sólo desde la perspectiva que concilia el análisis económico con el financiero será posible construir una visión “menos sesgada” que aquella que afirma que “la deuda pública de Nayarit ha sido inteligentemente administrada” y que por lo tanto no existe ningún problema.
  1. Nayarit pertenece al grupo de estados de la república donde sus administraciones gubernamentales partieron de bajos niveles de endeudamiento para llevarlos a ocupar los primeros lugares o los más altos niveles de endeudamiento. Pensamos que esto está asociado a la voluntad y a la personalidad de los gobernantes en turno quienes de esa manera intentaron cubrir la escasez de recursos financieros para promover el desarrollo regional.
  1. No existe evidencia suficientemente clara e inobjetable de que el recurso proveniente de la deuda pública se haya invertido exclusivamente en obras del más alto impacto productivo y social en Nayarit. El alto número de trabajadores basificados a lo largo del sexenio de Ney González pudiera estar implicando lo que Ugalde (2011) denomina “efecto sustitución” de la deuda pública.
  1. El proceso de endeudamiento experimentado por el gobierno del estado de Nayarit es el resultado de una combinación de factores que expresan las enormes responsabilidades y necesidades resultantes del ejercicio gubernamental (generación de empleo, cuidado de la seguridad pública, combate a la pobreza, atención al desarrollo educativo y de la salud, construcción de infraestructura pública, etc. etc.) y las escasas posibilidades de poder gestionar en el corto plazo los recursos financieros para resolver esas necesidades. Los gobiernos estatales socialmente comprometidos enfrentan la conocida situación de “necesidades ilimitadas y recursos escasos”. El financiamiento deficitario del gasto público es la expresión de las múltiples necesidades que los gobernantes tienen que enfrentar y de la insuficiencia de los recursos con que cuentan. Como dice Otto Granados (2011) “la observación apresurada suele ver en el activismo de los gobernadores una fuerza sobresaliente que está cambiando la forma de hacer política en el país. No está tan claro”. (p. 37). Nosotros diríamos que en la nueva realidad de las finanzas públicas de los estados de la república están presentes tanto la llama del nuevo federalismo impulsado con las reformas de la ley de coordinación fiscal de 1995 como de la internalización del costo de oportunidad sexenal.

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1 Como se observa, el nivel de endeudamiento de los estados ha venido en aumento, no obstante debemos dimensionarlo de manera adecuada: en México, el saldo de la deuda de las entidades federativas, municipios y sus organismos desconcentrados equivale a 2.5% del PIB, si lo comparamos con economías similares a la nuestra como es el caso de Brasil donde este saldo representa el 12.9% del PIB y en Argentina alcanza el 9.2%; el proceso de endeudamiento público de los gobiernos subnacionales no es todavía un grave problema (aun cuando se conoce la vulnerabilidad financiera en que se colocan pues un cambio en la recaudación participable o en el precio del petróleo los pudiera colocar en condiciones de incumplimiento de pago como ya ocurrió en 1995). Tal vez sea esta la razón por la cual, este proceso que aquí contribuimos a documentar no sea considerado en el trabajo de Aspe P., Aportela F. y Ramírez A. (2011) titulado “La agenda pendiente de las finanzas públicas en México” lo cual me parece poco acertado dada la evidente importancia relativa que ha venido cobrando el fenómeno además del impacto diferenciado que tiene sobre los estados de nuestro país y de sus implicaciones en el ámbito puramente estatal que aquí contribuimos a documentar.

2 Posterior a la crisis de 1995 los ingresos reales de la administración de Ochoa Zaragoza se recuperaron durante los años de 1996, 1997, 1998 y 1999, sin embargo la administración gubernamental no modificó su política de finanzas públicas en materia de deuda.

3 Esta es una situación prácticamente generalizada en el país: la ausencia de homogeneidad de criterios contables. Por esta razón, el 31 de diciembre de 2008 la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión aprobó la Ley General de Contabilidad Gubernamental (también llamada ley de armonización contable) la cual tiene “como objeto establecer los criterios generales que regirán la contabilidad gubernamental y la emisión de información financiera de los entes públicos, con el fin de lograr su adecuada armonización.” Según dicha ley, a más tardar el 31 de diciembre de 2012 la federación, estados y municipios deberán de tener publicados en internet su información financiera debidamente armonizada.

4 Así ocurre, en cumplimiento a la Ley de Deuda Pública del Estado de Nayarit la cual establece en su artículo Quinto, fracción IV que no son deuda pública, “Las obligaciones contratadas por los fideicomisos de financiamiento a los que se refiere esta ley.” (p. 2). Sí se da informe del mismo en la Cuenta Pública que rinde el Gobierno al Órgano de Fiscalización Superior.

5 Este proceso de “relajamiento” de las finanzas públicas en Nayarit no estuvo libre de tensiones al interior de la administración gubernamental. El miércoles 27 de octubre de 2010 se relevó del cargo a Gerardo Gangoiti Ruíz por Josué Raúl Gutiérrez Casillas un joven profesionista con una corta experiencia en el campo de la administración pública. El cambio de funcionarios estuvo plagado de rumores en la prensa local en torno a “supuestas diferencias” entre el ex titular de las finanzas y el gobernante Sánchez González.

6 A junio de 2011, las entidades federativas recibieron de la Federación, por concepto de Participaciones, 245 mil 884 millones de pesos (mdp), cifra inferior en 8 mil 116 mdp (-3.2%) al estimado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en el calendario mensual de ministración, resultando afectadas 24 entidades federativas.