FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE C�TEDRA

Federalismo Fiscal

La dimensión espacial de la política fiscal. Elementos de la teoría de la descentralización de funciones y de la tributación: el Federalismo fiscal. La política de estabilización y la política distributiva en distintos niveles de gobierno. Recursos del gobierno provincial y/o municipal: tributarios, no tributarios, regalías, Coparticipación Federal de Impuestos, Aportes del Tesoro Nacional. El régimen de Coparticipación Federal de Impuestos vigente: distribución primaria y secundaria. La ley 23.548, sus modificaciones, los "acuerdos" entre los niveles de gobierno. Coparticipación de recursos de provincias a municipios.

Introducción
Según el enfoque de Musgrave (1991) ya visto, la eficiencia del sector público nos remite a los distintos objetivos de la política fiscal, los que se dividen en tres ramas, a saber:
1.           Asignación de recursos: El Estado provee y regula la producción de bienes y servicios. Una situación óptima en este marco requiere que los recursos productivos se empleen de la manera más eficaz.
2.           Redistribución del ingreso: La efectividad del sistema económico se mediría por el grado en el que el sistema proporciona una distribución equitativa de la renta o el ingreso. Si la distribución tiene falencias,  compete al Estado a través de la política fiscal (recursos y gastos) redistribuirlo.
3.           Estabilidad: El Estado a través de sus políticas cambiarias, monetarias y fiscales, debería lograr estabilidad en la economía amortiguando los períodos de auge y de depresión de los ciclos económicos. El objetivo de esta rama, se lograría con el pleno empleo y la estabilidad en el nivel general de los precios.
Desde esta perspectiva, Musgrave (1991) ha argumentado que una economía de libre mercado sin sector gubernamental que regule, funciona mal por varios motivos, en primer lugar, no habría razón para creer que la distribución de la renta que surja del accionar del mercado, sea equitativa, incluso aunque el sistema de mercado libre funcione a un nivel de pleno empleo y asigne todos los recursos a un uso eficiente.
La distribución de la renta generada en un sistema competitivo depende de la posesión de los factores productivos y del conjunto de la estructura de precios de la economía. Por lo tanto, es altamente improbable que este patrón concreto de distribución de la renta sea considerado por la sociedad como el más deseable. Consecuentemente, ocurriría sólo por accidente que una economía sin sector gubernamental alcanzara un bienestar óptimo. Ello redunda en la necesidad de una política pública que logre alcanzar una distribución de la renta entre los individuos socialmente deseable.
La puja por la apropiación de los excedentes en la economía puede explicar la mayoría de los conflictos sociales que repercuten finalmente en la distribución del ingreso; e incluso puede explicar hechos de la historia universal. Es este enfoque el que nos permite entender el accionar del Estado en materia de la distribución, ya que el mismo es una construcción social que tiene vida y que, por lo tanto, atraviesa permanentemente períodos de crisis, retrocesos y crecimiento.
En segundo lugar, como postulaba Keynes, una economía no regulada no generará necesariamente niveles de empleo estables. El nivel del gasto agregado en el sector privado generalmente no conseguirá generalmente pleno empleo con precios estables. Por lo tanto, la economía tiende a estar caracterizada por periodos de despilfarro causados por la existencia de recursos ociosos, junto con otros momentos de depresión. Las ineficiencias y desigualdades generadas por un gasto excesivo y la inflación resultante lleva a resultados no deseables; por ello, es tarea del sector público emplear instrumentos de política monetaria y fiscal para mantener la economía en niveles altos de empleo y producción, con razonable estabilidad en el nivel general de precios.
En tercer lugar, en ausencia de sector público existirán probablemente ciertas malas asignaciones de recursos entre bienes y servicios alternativos.  Los problemas de las externalidades, los bienes públicos, las industrias con costos decrecientes e imperfecciones en el mercado, pueden originar producción a niveles excesivos en algunas actividades y niveles insuficientes en otras. Como resultado de ello será necesaria la acción pública bajo la forma de tributos, medidas regulatorias o subsidios para inducir a comportamientos más eficientes. En algunos casos, el Estado deberá proveer y administrar ciertos bienes y servicios para asegurar un patrón eficaz en la utilización de los recursos.
En resumen, el sector público tiene tres funciones ineludibles que resolver para que el sistema logre un óptimo de bienestar: conseguir la distribución más equitativa de la renta (distribución); un alto nivel de empleo con precios estables (estabilidad) y el establecimiento de un patrón eficiente en el uso de recursos (asignación). Este último objetivo incluye el asegurar una asignación de recursos a lo largo del tiempo de manera de permitir una tasa de crecimiento duradera. Hablando en otros términos, es el Estado, a través de su accionar, por acción u omisión el que garantiza la reproducción del modo de producción vigente.
El análisis siguiente comienza comparando las fortalezas y debilidades, en términos del cumplimiento de las tareas mencionadas, de un sistema fiscal completamente centralizado en relación con uno altamente descentralizado.
En este sentido el problema se puede simbolizar en el siguiente interrogante: ¿Qué forma de gobierno asegura un mayor éxito en la resolución de las funciones de estabilidad, distribución y asignación? 
Es sumamente útil considerar dos tipos opuestos de gobierno; en un extremo la completa centralización con una forma unitaria de gobierno; y en el otro extremo, un sistema altamente descentralizado donde el Gobierno Central está casi completamente desprovisto de responsabilidad económica.
En el primer caso el Gobierno Central, en ausencia de otros niveles de gobierno, asume la total responsabilidad de las tres funciones económicas del sector público. En el otro supuesto, un sistema de pequeños gobiernos locales realiza virtualmente todas las tareas económicas del sector público.  Sin embargo, en ambos casos se supone que la sociedad en cuestión vive en una Nación con moneda única y con ausencia de restricciones en el movimiento de bienes y servicios dentro de la misma. La única diferencia entre los dos modelos es el grado de descentralización del sector público.
Aunque los casos son irreales es valioso a los fines pedagógicos considerar las ventajas económicas relativas de las dos alternativas extremas.

9.1 Argumentos a favor del Gobierno Centralizado
Un examen del problema de la estabilización sugiere que una forma de gobierno centralizada tendría una mayor capacidad para mantener niveles altos de empleo con precios estables. Se entiende que para controlar la magnitud de la oferta monetaria debe existir un único organismo. Si, por el contrario, cada nivel de gobierno fuera capaz de crear y destruir dinero, existiría un incentivo irresistible a hacerlo provocando una rápida estampida monetaria. De hecho, en la Argentina, cuando los gobiernos provinciales tuvieron la facultad de emitir bonos para financiar sus déficits, había en circulación varias monedas además de la moneda nacional. Claramente sería más interesante para cada provincia o municipalidad financiar sus gastos creando dinero, en vez de gravar con impuestos a los miembros de su comunidad. El resultado probable sería una inflación en continuo crecimiento; por esta razón resulta imprescindible cierta forma de control monetario centralizado.
Sin acceso a la política monetaria, los gobiernos locales tendrían que basarse fundamentalmente en la política fiscal; o sea, programas de gastos e ingresos públicos, para estabilizar sus respectivas economías. Pero, en ese sentido, las posibilidades están severamente limitadas. En primer lugar, las pequeñas economías locales son, en general economías altamente abiertas, en las que sus miembros compran habitualmente en otras localidades una gran parte de los bienes y servicios que consumen. Ello implica que un peso marginal de gasto privado local probablemente tenga filtraciones muy grandes. Como resultado, en un sistema keynesiano simple, el multiplicador del gasto tenderá a ser muy pequeño. Por ejemplo, gran parte del impacto expansivo de una rebaja de impuestos locales se anularía, ya que sólo una proporción relativamente pequeña de la nueva renta se gastaría en bienes y servicios producidos localmente.
En segundo lugar, la aplicación de las políticas keynesianas de financiación con déficit presupuestario para estimular a las economías locales, implicaría un costo a futuro para los residentes locales. Normalmente existe un alto grado de movilidad del capital financiero; entonces la deuda emitida en una comunidad tendrá como tomadores, en buena parte, a los residentes de otras comunidades. Esto significa que el uso de la deuda pública por parte de un gobierno local tenderá a sobrecargar con deuda externa a la comunidad. En los años de vencimiento, el pago del capital e intereses exigirá una transferencia de renta real de los locales hacia residentes del exterior. Por el contrario, puesto que la movilidad internacional del capital está lejos de ser la que existe dentro de la Nación, la deuda nacional con interés, emitida por el Gobierno Central será una deuda interna. El Gobierno Central está capacitado para estimular a la economía sin sobrecargar a la sociedad con la perspectiva de futuras transferencias de rentas a residentes foráneos. Por lo tanto, la lógica sugiere que, en lo que se refiere al problema de la estabilización, una forma centralizada de gobierno es claramente superior a una organización gubernamental que presente un grado extremo de descentralización. Un Gobierno Central tiene posibilidades de hacer un buen uso de las políticas fiscal y monetaria para mantener a la economía en niveles altos de producción, sin excesiva inflación. En contraste, los gobiernos locales están restringidos en su capacidad para regular el nivel agregado de la actividad económica en su jurisdicción. Esto significa que los movimientos cíclicos en la actividad económica agregada, son de amplitud nacional y, como tales, sólo pueden ser tratados por políticas contra cíclicas que operan a escala nacional. Para concluir opinamos que es más eficaz, un nivel centralizado para brindar la función de estabilización de la economía.
La resolución del problema de la distribución es un tema difícil en un sistema caracterizado por un alto grado de descentralización del sector público. Supongamos que los miembros de una sociedad desean una distribución igualitaria de la renta, que implica redistribuir la que surge del funcionamiento de un sistema de mercado no regulado. La idea que existe, es que simplemente la distribución deseada de la renta requiere la transferencia de ciertas porciones de renta de los sectores más pudientes a los menos pudientes. En este caso, lo necesario para conseguir el patrón de distribución de la renta deseada por la sociedad; viéndolo desde el lado de los recursos, se logra con la aplicación de un impuesto sobre la renta.
La distribución de renta existente puede transformarse en la distribución deseada, adoptando algún esquema de tributos-subsidios por medio del cual las personas con rentas más altas paguen impuestos, que luego serán distribuidos a las personas con renta más baja, por medio de los subsidios.
La dificultad estriba en que, dentro de un sistema fiscal altamente descentralizado los gobiernos locales, al ser autónomos, funcionan independientes uno del otro para conseguir objetivos redistributivos. Consideremos, por ejemplo, una comunidad que adopta una fuerte política de impuestos sobre la renta para conseguir una distribución de la renta significativamente más igualitaria que la que existe en el resto de la Nación. Una política de este tipo, a la vista del relativamente alto grado de movilidad individual que caracteriza a una economía nacional, crearía fuertes incentivos para que los más ricos se desplacen a las localidades vecinas, y los más pobres emigren hacia esa comunidad. Aunque podría conseguirse claramente una distribución de la renta bastante más igualitaria, ello se debería en gran medida a la salida de los ricos de la comunidad y a la entrada de los pobres, con la consiguiente caída en el nivel de la renta per cápita de la comunidad en cuestión.
Por ello, la eficacia de los programas redistributivos se ve en cierto modo limitada por la movilidad potencial de los residentes, que tiende a ser mayor cuanta más pequeña sea la jurisdicción en cuestión. En conclusión, como la movilidad a través de las fronteras nacionales es generalmente mucho menor que dentro de la Nación; una política redistributiva tiene mayores perspectivas de éxito si se realiza a nivel nacional.
Finalmente, examinando el problema de la asignación, se descubre una vez más que para cierta clase de bienes y servicios es probable que un gobierno altamente centralizado sea mucho más adecuado para proporcionar algunos bienes, que un sistema de gobiernos locales.
El sector público en conjunto tiene la responsabilidad de proporcionar incentivos a la producción privada o, alternativamente, de proveer directamente los niveles apropiados de aquellos bienes y servicios no producidos en las cantidades eficientes a través del funcionamiento del libre mercado. Algunos de estos bienes y servicios pueden tener tales características que llegan a conferir beneficios significativos a todos los miembros de la Nación (efecto derrame).
Supongamos que la educación pública universitaria es provista por un gobierno descentralizado; el servicio brinda beneficios que se extienden por carácter transitivo a los individuos de todas las comunidades, o sea que su efecto derrame es muy alto. Dicho servicio significaría para la comunidad un gasto importante, pero además un planteo limitado en cuanto a las estrategias de carreras y función social que debe llevar a cabo la Universidad. Además, por ser un alto nivel educativo, los beneficiarios del servicio son los residentes de todas las localidades y provincias cercanas. El efecto derrame (o efecto dominó) se produce, ya que los beneficios del servicio se extienden a las comunidades aledañas y a las aledañas de las aledañas. La comunidad que brinda el servicio soporta los costos, y los beneficios se derraman hacia otras jurisdicciones.
Ahora bien, ¿es probable que un sistema descentralizado de toma de decisiones llegue a un nivel eficiente de producción del bien público de ese tipo? ¿Podrán las distintas comunidades, cada una, buscando maximizar el bienestar de sus propios residentes, llegar a establecer un sistema tal, que el costo de un bien público puro marginal sea igual a la suma de los valores atribuidos a ese bien público por los residentes de todas las demás comunidades? La respuesta es generalmente negativa. La razón es que cada comunidad, al determinar si produce o no una unidad adicional de un bien o servicio, considera únicamente los beneficios que sus propios residentes recibirán por la provisión de una unidad marginal. Como resultado de ello, no se tiene en cuenta el valor social total de una unidad adicional del bien. El resultado será entonces una provisión ineficiente.
La economía de escala que produce un nivel centralizado hace que bienes y servicios de este tipo tengan una mejor provisión centralizada, comparada con un gobierno descentralizado.
Un caso especial en el que puede conseguirse una producción eficiente, es aquel en el que varias comunidades acuerdan compartir el costo de un bien o servicio, en la misma proporción en que comparten los beneficios. Ejemplo de ello sería el saneamiento de un río que atraviesa distintas localidades o provincias. En general se espera que un bien o servicio de este tipo tenga una producción inferior a la deseable en un sistema de toma de decisiones descentralizadas.
En contraste, bajo una forma centralizada de gobierno, las autoridades tratan de maximizar el bienestar de la totalidad de los ciudadanos, por lo que presumiblemente se tomaría en cuenta el valor de una unidad marginal del bien público para los miembros de todas las comunidades. Por lo tanto, habría de esperarse que un gobierno central llegue al nivel eficiente de producción de los bienes públicos del estilo y que asegure su expansión a todas las regiones.