FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE CÁTEDRA

FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE CÁTEDRA

Norma Noya (CV)
Néstor Fernández
Diego Andrada
Leticia Gerez
Daniela González
Nicolás Ricotta

Universidad Nacional del Comahue

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La construcción y consolidación del Estado Argentino
Algunas notas de su devenir histórico

Por el Doctor Enrique Mases
Concepto de Estado vinculado a los procesos históricos de la Nación y la región. Formación del Estado Argentino como proceso de construcción social.

Introducción
El propósito del presente capítulo es brindar la primera aproximación a una interpretación, desde el punto de vista histórico, del proceso de formación del Estado en la Argentina.
En ese marco nos interesa explicitar algunas notas que consideramos sustantivas en torno a los aspectos más relevantes acerca de la etapa de formación y consolidación del Estado Nacional.
Si bien el tema de la construcción del Estado no puede desvincularse del nacimiento de la Nación, también es cierto que algunos elementos de la estructura política y del sistema burocrático heredada de la Colonia siguieron perviviendo durante un tiempo en la nueva República. Esta pervivencia se acentúa mucho más cuando abordamos los aspectos económicos y sociales.
Por lo tanto, nuestro estudio se va a centrar fundamentalmente en aquel periodo, que arranca medio siglo después del proceso independentista, y en el cual, a partir del surgimiento de condiciones materiales para la estructuración de una economía de mercado, se va consolidando la perspectiva de organización nacional, y ante las posibilidades ciertas de la existencia de un potencial mercado nacional se desbroza el camino para la formación de un Estado Nacional.
Este periodo de análisis lo subdividiremos en dos tiempos: primero, el del orden, que abarcaría desde el fin de la Confederación Argentina en 1861, hasta la capitalización de Buenos Aires en 1880; el cual está determinado por el avance hacia el marco institucional y la estructura política propia de un Estado Nacional. En efecto, a la promulgación un tiempo antes de la Constitución Nacional, se le fueron sumando a lo largo de este primer momento la sanción de los diferentes Códigos que avanzaban en la seguridad jurídica. Pero también se afianzó el ejército nacional suprimiendo las milicias provinciales. Se unificó la legislación monetaria, y se privó a las provincias del derecho a emitir dinero. La educación primaria y el registro de las personas –hasta entonces en manos de la Iglesia Católica- pasaron a la jurisdicción de las autoridades nacionales. Una serie de leyes reorganizaron la justicia, el régimen municipal y otras esferas de la Administración Pública, cerrando así el proceso de ordenar la sociedad y afianzar el dominio institucional del Estado.
El segundo periodo lo denominamos del progreso, se extiende entre la elección de Julio A. Roca como Presidente de la Nación en 1880 y el triunfo electoral de Hipólito Irigoyen en 1916, caracterizado este último como una etapa de profundas transformaciones que constituyen los cimientos de la Argentina moderna. Dichas transformaciones, se expresan en términos económicos, por los estrechos vínculos que se establecen con el mercado internacional; en materia política, por el control ejercido por una elite sobre la mayoría de los ciudadanos como consecuencia de las restricciones y las prácticas fraudulentas que este particular régimen político estableció; y finalmente los cambios profundos en el orden social, fueron producto de la llegada de miles de inmigrantes provenientes en su inmensa mayoría de Europa, particularmente España e Italia.

1.1 La imposición del orden
Para comprender el proceso viable de construcción y organización de un Estado Nacional, es necesario partir de dos premisas fundamentales. Por un lado, siguiendo a Oszlak (1982), y en contraposición con la visión de los historiadores liberales; debemos afirmar que “del mismo modo en que la formación del Estado argentino no resultó automáticamente de la guerra emancipadora, tampoco la Nación argentina fue su correlato necesario”. Por otro, podemos asegurar que las perspectivas para dicha organización nacional surgen, únicamente, a partir de la existencia de un mercado potencial.
Esta segunda cuestión se verá caracterizada a partir de la relación entre orden y progreso. La condición de seguridad jurídica, clave para la estimulación de la inversión privada, se ve cercenada a raíz de diversos factores propios de la situación institucional de la Confederación Argentina: la presencia de más de una entidad soberana, la ausencia de seguridad respecto a la propiedad privada, el aislamiento y la precariedad de los diversos mercados regionales, fueron algunos de los factores.
Ese mismo escenario, en el campo intelectual, está fuertemente influenciado por las corrientes de pensamiento preponderantes en ese momento: el liberalismo y el positivismo; que marcaban su impronta guiando a través de los designios evolucionistas el relato de una historia a saltos, con el progreso como trampolín y la civilización como meta. Por lo que para cumplir estos designios era preciso instalar como condición primera un orden en pos de la inserción en el modelo expresado a través del mercado internacional, desarrollando las bases de las relaciones sociales de producción capitalista (Mases y otros. Inédito). Como bien dice Oszlak (1982), el orden aparece como la condición de posibilidad del progreso, a la vez de que este último se convierte en condición de legitimidad del orden.
En este sentido, el orden equivale en primer lugar ejercer por parte del Estado la totalidad de la soberanía. Por lo tanto, si tenemos en cuenta que en el pensamiento de la elite gobernante, el concepto de Estado aparece asociado al de Nación, y que además, siguiendo el modelo norteamericano  solo se concibe a la Nación soberana; resulta luego inconcebible que pueda existir dentro del territorio de la Nación otra soberanía extraña al propio Estado. Dicho de otra manera, resulta inaceptable para esa misma elite, que el territorio que se consideraba parte de la Nación no estuviera bajo la férrea autoridad del Estado ya que para ella tanto el territorio, como la ciudadanía, como la nacionalidad son uno solo.
A partir de estas consideraciones el orden excluía, y por lo tanto debía remover a todos aquellos elementos, como las parcialidades indígenas o las montoneras gauchas, que como rémora de un pasado anárquico y bárbaro se oponían a la civilización y el progreso.
Pero al mismo tiempo la implantación de este orden tenía otras derivaciones. Por un lado, se relacionaba con el tema de la ciudadanía y su definición en términos de quienes podrían ser considerados como legítimos miembros de esta nueva sociedad en construcción. Por el otro, al asegurar la previsibilidad jurídica y la estabilidad política y social, estimularía la posibilidad cierta de la llegada de capitales e inmigrantes, condición básica para el desarrollo del progreso.
Para llevar adelante esta empresa, el gobierno del general Mitre (1862 a 1868) y quienes le suceden en el ejercicio del poder hasta completar este periodo, deberán replantear ciertas cuestiones institucionales que desplacen el marco de referencia existente en lo privado-local hacia uno nacional y público, lo cual significa, básicamente, materializar la Constitución de 1853.
¿Cómo lograrlo? En resumidas cuentas, el Estado Nacional en construcción dispuso de cuatro modalidades de penetración:
a) Represiva (fuerzas armadas únicas que dominen el territorio entero);
b) Cooptativa (alianzas con los sectores dominantes del resto de las provincias);
c) Material (avance nacional en las provincias por medio de obras y servicios);
d) Ideológica (creación y difusión de valores y símbolos que refuercen sentimientos de nacionalidad, legitimados por medio de la educación).
Como bien vemos entonces, el Estado Nacional, en su proceso constructivo y organizativo, debía actuar de dos maneras bien concretas; por un lado, la coerción y, por otro, el consenso. Y es por estas mismas razones que podemos definir al Estado, no como un ente al servicio de una clase o en manos de una clase, sino, como aquel órgano que permite las relaciones asimétricas y garantiza tanto la reproducción como la acumulación a partir de erguirse como articulador distributivo, como núcleo irradiador de medios de comunicación, regulación y articulación social.

1.2 La consolidación del progreso
Consolidado el Estado Nacional, se abrió el camino hacia el llamado progreso. Este proceso pondría en marcha lo que Alberdi planteaba como la República posible antes que la República verdadera, esto significaba parafraseando al autor, “…fundar una república que se pareciese más a una monarquía…”, lo que implicaba una gran concentración de poder en manos de un ejecutivo fuerte y la postergación de la participación soberana del pueblo, en pos de la construcción de una ciudadanía que posteriormente se realizaría.
Superada la etapa de imponer el orden a través de la penetración del Estado en todo el territorio, se buscará instalar al país en el mercado internacional a partir de un proyecto liberal en lo económico, y conservador en lo político.
Pero para ello era necesario realizar algunas transformaciones de tipo territorial y demográfico, que permitieran  viabilizar este objetivo.
En el primer caso, el objetivo era marchar hacia una creciente especialización productiva determinada por el mercado internacional que incesantemente demandaba materias primas; a tal punto que uno de los problemas más significativos que afectan a la economía del país en esta etapa, es el estancamiento de la producción agropecuaria y uno de los factores que más inciden en esta crisis es la gran inestabilidad de la línea de fronteras. Por lo tanto, para el gobierno nacional la expansión de la frontera agrícola-ganadera, se convirtió en una prioridad, ya que en un futuro, permitiría incorporar nuevas tierras aptas para el proceso productivo y consecuentemente, se lograría la estabilidad de esta misma línea de frontera.
En la práctica, esto implicaba extender el dominio de las tierras al sur del país, ya que el territorio conquistado a las comunidades indígenas llegaba solo hasta el sur de Buenos Aires, quedando gran parte del espacio pampeano patagónico, en manos de aquellos.
En cuanto a los aspectos demográficos se requería mayor cantidad de mano de obra. La población de entonces en nuestro país era escasa para el modelo que se quería implantar. Si se acrecentaban las tierras productivas, iba a ser necesaria mayor cantidad de personas destinadas a la producción. El tipo de producción extensiva que se pensaba realizar, requería de abundante mano de obra, ante los rudimentarios avances tecnológicos.
Las iniciativas que se tomaron para remover estos obstáculos fueron:
1) La ocupación del espacio pampeano patagónico: Se llevó adelante una ofensiva militar a partir de 1878 coronada con la expedición del General Julio A. Roca que significó la definitiva desaparición de las fronteras interiores y la incorporación de las tierras de las comunidades indígenas a la producción agrícola ganadera. Para ello se recurrió a una serie de leyes sancionadas entre 1878 y 1885 que posibilitaron un rápido proceso de transferencia y apropiación de la tierra por parte de particulares. Este sistema de distribución de las nuevas tierras reforzó el carácter latifundista de la propiedad rural que había caracterizado a la Argentina en el pasado.
2) Puesta en marcha de una política inmigratoria: Se decide promover la inmigración de población europea preferentemente proveniente de los países nórdicos, bajo la promesa de entregarles la propiedad de las tierras y herramientas para la producción agrícola, con lo cual se daba respuesta a los problemas de falta de mano de obra.
En la práctica, poco se cumplió con los objetivos iniciales de la política inmigratoria, ya que el flujo mayor de inmigrantes que arribaron al país no estaba conformado por aquellos que pretendían las autoridades; es decir, no procedían de los países anglosajones o nórdicos, e incluso muchos de ellos carecían de experiencia agrícola. Tampoco fue fácil su inserción en el mundo rural ya que el acceso a la propiedad de la tierra se había vuelto extremadamente difícil porque la mayoría de ellas estaban enajenadas o volcadas a la especulación.
Sin embargo, y a pesar de estas contradicciones, el importante flujo de inmigrantes, igualmente alteró significativamente la economía y la sociedad argentina de ese periodo.
En efecto, la entrada masiva de emigrados trastocó, el equilibrio demográfico y regional al tiempo que se produjeron cambios significativos en la estructura socio-ocupacional del país, particularmente en lo que tiene que ver con el proletariado urbano, ya que la mayor parte de la mano de obra y las habilidades con que se construyó la moderna economía argentina, las proporcionó este gran movimiento de personas. Fue también la razón por la cual la calidad de la fuerza laboral que disponía la economía argentina al estallar la primera guerra mundial era muy superior, más culta, más especializada y más sana a la de cualquier otro país latinoamericano.
3) Infraestructura: Se desarrolla, con capitales ingleses, la construcción de ramales ferroviarios y obras portuarias necesarias para la incorporación de la economía argentina al comercio mundial.
Mientras la remodelación de los existentes y la construcción de nuevos puertos permitió la llegada de vapores de gran tonelaje apropiados para el comercio internacional; el ferrocarril permitió la puesta en producción de extensas regiones, especialmente en la Pampa húmeda, y aseguró un transporte  rápido y barato de los productos agropecuarios exportables hacia los grandes puertos de Buenos Aires y Rosario. Al mismo tiempo facilitó la introducción de las manufacturas importadas en el interior del país, completando así la integración en el esquema de división internacional del trabajo.
Concretadas estas transformaciones, la Argentina se incorpora en forma plena al mercado internacional.
Básicamente, nuestro país se posiciona dentro de la división internacional del trabajo como productora de materias primas (trigo, maíz, lino, y posteriormente ganado), exportando dichos productos a cambio de manufacturas de consumo interno. El ferrocarril será la clave para el funcionamiento de dicho modelo, al coincidir todas las líneas en un único punto: el puerto de Buenos Aires.
El sistema de tendido vial contribuirá a establecer un modelo económico basado en la exportación de materias primas a los mercados europeos, ya que la forma radial en la que es construida, uniendo las diferentes economías regionales con Buenos Aires, desalentará la comunicación interregional en provecho del centro porteño.
Es decir, nos encontramos en un proceso de consolidación, a nivel nacional del modo de producción capitalista, cuestión que se observa en:

  •  la integración a partir de un sistema financiero moderno,
  •  la generalización de la mercantilización de la tierra (con el corrimiento de la frontera al incorporar, a sangre y fuego, los territorios de la Patagonia y del Chaco),
  •  la expansión de las relaciones salariales y
  •  la constitución de un moderno mercado de trabajo. 

Esta configuración del Estado se completa con la conformación de una sociedad igualmente capitalista, en donde sus rasgos principales pasan por una fuerte homogeneidad cultural siendo refractaria a cualquier vestigio de diversidad.
En efecto, la concepción decimonónica del Estado nacional es fuertemente unificadora y a la vez negadora de la diversidad sociocultural interna. De esta manera todas aquellas manifestaciones socioculturales que contradigan, o no estén incluidas en este modelo, entre ellos el componente indígena, deben desaparecer como tales a favor de esta característica principal que ofrece la Nación-Estado como modelo único de civilización,  y que es la homogeneidad cultural. Para ello se propicia y se lleva a la práctica una integración desigual en tanto la misma implica, para los pueblos originarios, anular su anterior organización comunitaria, borrar sus prácticas y costumbres, escolarizar a sus hijos, readecuar la familia a los lineamientos de la justicia civil y convertirse en mano de obra productiva. Como sostiene Dolores Juliano (1987) “…el desconocimiento, desvalorización y alejamiento de las comunidades indígenas son utilizadas para negar en la práctica el derecho de estos grupos a sobrevivir como tales”.
Este ocultamiento de las tradiciones y cultura de los pueblos originarios, se va a repetir luego con los propios inmigrantes a través de una férrea política de argentinización, expresada en los contenidos que vierte la escuela pública primero y luego el servicio militar obligatorio; los que operan como un verdadero rasero homogeneizador.
En definitiva, hacia 1916 el proceso de profundización de las transformaciones iniciadas a mediados del siglo XIX, terminó de completarse; con lo que no sólo quedó consolidado el proceso de construcción de un Estado y una sociedad capitalista, sino que también la Argentina, en esos años, adquirió los rasgos más perdurables que la colocaron entre las naciones más modernas dentro del concierto de los países latinoamericanos. Aunque esta modernización no estuvo exenta de numerosos conflictos, particularmente en el plano político y cultural, sin dudar marcó los límites que acompañaron esta transformación.