FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE C�TEDRA

10.6 Un recorrido sobre la Deuda Pública 1 en nuestro País
La Argentina inicia el siglo XXI (2001) inmersa en una de las crisis más profundas de toda su historia; una de las claves para el cabal entendimiento de la misma lo permite el estudio del endeudamiento público, ya que es una de sus principales causas.
Si bien la problemática sobre el endeudamiento existe desde prácticamente el nacimiento mismo de la República, manifiesto en el préstamo de la Baring Brothers de 1824 2; recién el tema es parte de la agenda del discurso político del ejecutivo nacional, durante el primer gobierno peronista (1946-1955).
La deuda pública fue considerada un icono necesario para establecer políticas económicas propias sin influencias externas, y para proclamar la consigna de independencia económica; la frase “tenemos deuda externa cero por primera vez” fue pilar del proyecto de liberalización nacional inspirado por Juan D. Perón en 1946.
A partir de 1956, ya con el gobierno de facto que derrocó a Perón, la Argentina comenzó a formar parte del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM); que son organismos internacionales creados después de la segunda guerra mundial en 1945.  Perón se había negado sistemáticamente a formar parte de ellos durante sus gobiernos.
Durante el gobierno del Dr. Illia (1963-1966) el endeudamiento público argentino fue austero, ya que no se solicitaron préstamos al FMI ni se aceptaron sus condicionamientos.
El gobierno del Dr. Illia fue derrocado por otro golpe militar, el del Gral. Onganía, el 28 de junio de 1966; ese golpe fue denominado de la Revolución argentina y abarcó el período 1966-1973. Durante dichos años el incremento de la deuda fue del 46% (Fuente: www.fmeducacion.com.ar/Historia/Notas/evodeudaargentina.htm).
Héctor Cámpora ganó las elecciones de 1973 su mandato fue corto, ya que inmediatamente se llamó a nuevas elecciones a fin de permitir el acceso de Perón al poder, quien había vuelto tras 18 años de exilio. Tras la muerte de Perón en 1974 asume Isabel Martínez. Durante dicha gestión el endeudamiento creció un 62%.
Pero en realidad cuando comienza el aumento de envergadura de la deuda pública argentina es a partir de 1976. En ese año fue derrocado el gobierno democrático encabezado por María Estela Martínez de Perón por otro golpe militar llamado Proceso de Reorganización nacional. Esta última dictadura que se extendió hasta 1983.
El gobierno de facto encabezado por el General Jorge R. Videla (1925-2013), tuvo como Ministro de economía al Dr. José A. Martínez de Hoz (1925-2013). Desde el 2 de abril de 1976 3 hasta la entrega del gobierno al electo democráticamente al Dr. Raúl R. Alfonsín en 1983 o sea que en menos de 8 años, el endeudamiento pasó de aproximadamente 8 mil a 45 mil millones de dólares, es decir, prácticamente subió 6 veces el stock de la deuda. Pero además el pago de intereses creció de 1,6 a 6,8 millones de dólares anuales 4; si expresamos lo anterior en términos relativos, se pasó de una deuda equivalente a 2 años de exportaciones a una que representaba 6 años de ingresos por dicho concepto. Por el lado de los intereses, el aumento fue del 40% al 90% de las exportaciones anuales.
Para comprender las causas del endeudamiento argentino de este período se hace necesario contextualizarlo mundialmente con el fenómeno generado por los llamados petrodólares (Rapoport, 2004). Entre 1972 y 1974 el precio del barril de petróleo se cuadruplicó, pasando de 3 a 12 dólares; generando un incremento en los ingresos de los países exportadores de crudo. Dichos recursos fueron mayoritariamente depositados en los bancos occidentales.
La gran liquidez alcanzada a partir de dichos depósitos encontró en primer lugar una traba para ser colocados en los mercados de los países centrales dada la caída en la inversión privada. Ese derrumbe fue consecuencia del incremento en los costos de todos los bienes a partir del mismo fenómeno de aumento del crudo. Recordemos que el petróleo no es un bien común, sino que es la principal fuente de energía de las industrias y componente de casi todos los productos que se comercializan internacional y nacionalmente.
Esta situación hizo que se buscaran clientes con buena capacidad de repago, condición medida a través del ratio servicio de la deuda y potencial exportador (Servicios de la deuda/exportaciones). Argentina satisfacía ampliamente la condición y además para el país, era atractivo tomar dichos préstamos dada la baja tasa de interés fijada. Es importante destacar que la tasa era flexible, situación que generará en la década de 1980 la crisis de la deuda que afrontó el gobierno de Raúl Alfonsín 5.
Si analizamos el destino de los recursos provenientes del endeudamiento llegamos a la conclusión que fueron malgastados. En lugar de destinarse a inversiones productivas, se utilizaron para financiar importaciones innecesarias desde la compra de armamentos hasta el fomento del turismo en el exterior; favorecido con la política de apertura y el establecimiento de un dólar barato 6.
La situación se agrava en 1982 cuando la deuda externa contraída por el sector privado pasa a sumarse a la pesada carga de la deuda pública externa. Domingo Cavallo, que era el Presidente del Banco Central (BCRA) acepta la reconversión de deuda privada por deuda pública.
En 1983 asume el gobierno el radical Raúl Alfonsín, durante su gestión la deuda se incrementó razonablemente creciendo solo un 44%; cifra muy inferior al 465% de la Dictadura militar (1976-1983).
En 1989 y luego de una crisis institucional renuncia al cargo de presidente el Dr. Alfonsín, adelantando la asunción el Dr. Carlos Menem. Durante su gobierno fue Ministro de economía el Dr. Domingo Cavallo, quien estableció un régimen de convertibilidad monetaria que rigió durante toda la década de 1990. Su antecedente directo fue la llamada tablita de Martínez de Hoz, y se convirtió en el instrumento de política utilizado para controlar la inflación. Su uso llevó a una fuerte sobrevaluación del peso y una consecuente pérdida de competitividad de la producción nacional que se tradujo en importantes compra de bienes al exterior7 .
El endeudamiento público, principalmente de las empresas estatales, fue necesario para contar con la disponibilidad de divisas que el modelo requería; mientras tanto los responsables económicos del FMI lo justificaban como una vía necesaria para sostener la apertura económica, que generaría la modernización del país. Dicha modernización nunca se produjo, sino que por el contrario la estructura productiva colapsó y el Estado asumió la deuda externa contraída por las empresas privadas, elevando en más de 14 mil millones de dólares el endeudamiento. Las grandes favorecidas fueron importantes empresas privadas, muchas de ellas filiales de multinacionales8 .
En el año 1982 el periodista Alejandro Olmos (1924-2000) generó un proceso judicial por las irregularidades de la deuda. La causa, cuyo fallo fue dictado el 13 de Julio de 2000 por el juez Ballesteros, no generó condenas a personas dada la prescripción de la misma, sin embargo reveló la magnitud escandalosa de la deuda nacional. En la página 195 de dicho fallo se pueden ver las conclusiones terminantes del mismo:
“…la deuda externa de la Nación (…) ha resultado groseramente incrementada a partir del año 1976 mediante la instrumentación de una política económica vulgar y agraviante que puso de rodillas al país a través de los diversos métodos utilizados, que ya fueron explicados a lo largo de la resolución, y que tendían, entre otras cosas, a beneficiar y sostener empresas y negocios privados nacionales y extranjeros en desmedro de sociedades y empresas del Estado que, a través de una política dirigida, se fueron empobreciendo día a día, todo lo cual, inclusive, se vio reflejado en los valores obtenidos al momento de iniciarse las privatizaciones de las mismas” 9.
Asimismo el juez estableció en el fallo que la participación activa del FMI y la Reserva Federal de USA en la política económica de la dictadura provocó un manejo financiero perjudicial en las empresas públicas colocándolas en situaciones de quebranto10 y la ilegalidad de la transformación de la deuda de las empresas privadas (muchas empresas multinacionales e incluso financieras)11 en deuda pública. Como se puede apreciar, los perjuicios generados por los defensores del liberalismo económico y sus políticas activas pueden ser tan graves tanto en su afán de privatizar, como cuando la persecución de sus fines amerita la nacionalización.
El problema de la deuda externa fue uno de los principales condicionantes del gobierno democrático encabezado por el Dr. Raúl R. Alfonsín (1983-1989). A principios de la década de 1980, los países endeudados comenzaron a presentar serias dificultades para cumplir con sus compromisos externos, la etapa se conoce como la de Crisis de la Deuda.
En este contexto, el Ministro de economía argentino Bernardo Grispun presentó en una reunión previa a la Asamblea del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en marzo de 1984, un plan de regionalización de la deuda consistente en una emisión conjunta de bonos por el total del pasivo externo, con un período de gracia y largos plazos de amortización que serían colocados por el BID en los países acreedores; de esta manera se transformaría la deuda en un pasivo consolidado a largo plazo.
Estados Unidos presionó contra la posibilidad de formar un club de deudores y en la reunión del Grupo de los Siete (E.E.U.U., Canadá, Japón, Reino Unido, Alemania, Francia e Italia) acordaron adoptar una estrategia de negociación caso por caso.
Grinspun fue reemplazado por Juan Vital Sourrouille, quien presentó el Plan Austral de estabilización (1985). Durante su gestión se legitimó en su totalidad la deuda externa heredada de la dictadura militar y los grupos económicos locales y extranjeros que operaban en el país prometieron realizar inversiones productivas.
Posteriormente, tanto el Plan Baker 12 como el Plan Brady13 tuvieron como condición el tratamiento individual de la deuda. El FMI amplió sus funciones iniciales y su poder, asumiendo el papel de administrador de los intereses de los acreedores.
Mientras tanto, en el país se estaba llevando a cabo una investigación de la deuda externa contraída por el régimen militar. El denominado Cuerpo de Inspectores de la Deuda Externa efectuaba verificaciones de las obligaciones en el exterior del sector privado a partir de formularios de denuncias efectuadas por los deudores al 31 de octubre de 1983.
La gerencia de Deuda Externa tuvo fuertes discrepancias con las observaciones del cuerpo de inspectores del FMI y la historia de la investigación  terminó con el informe nº 480/161 de diciembre de 1986 firmado por Carlos Melconian y materializado en el expediente número 105323/86 firmado por Daniel Marx (entonces Director del BCRA) y por Roberto Eilbaum (Vicepresidente). La normativa en definitiva modificó la Resolución 340 del directorio del BCRA, aclarando que a esa fecha el impulsor de la investigación Dr. Enrique García Vázquez, ya no era presidente de la institución sino que en ese momento lo era el Dr. José Luis Machinea. La Resolución permitió la anulación de una deuda solamente cuando no se encontrara acreditada (bastaba con que las divisas hayan entrado al país para su acreditación). La política económica argentina de a partir de dicho momento y hasta el año 2005, se orientó en función de poner al país en condiciones de pagar una deuda ilegítima y fraudulenta.
La administración del Presidente Menem puso punto final a la deuda pendiente y no tuvo mejores derivaciones para los intereses nacionales que la dilación; el plan Brady era impulsado por los grandes bancos norteamericanos y diseñado por el Secretario del Tesoro de EEUU, Nicolás Brady. En síntesis era una operación compulsiva de canje de prácticamente la totalidad de la deuda que el país mantenía con la banca acreedora. 
En diciembre de 1992 Argentina llegó a un acuerdo de refinanciación de su deuda con los bancos a través de una serie de instrumentos de pago 14.  En ese momento, la deuda pública nacional ascendía a 70.5 mil millones de dólares, de los cuales 30 mil millones eran acreencias de los grandes bancos norteamericanos y europeos. El gobierno reconoció a valor nominal la deuda reclamada por los bancos (22 mil millones de dólares más 7.8 mil millones en concepto de intereses). Mientras tanto el precio de mercado de los viejos títulos era sólo un 15% de su valor nominal15 .
La implementación del Plan Brady produjoen el año 1993 la reapertura de los mercados financieros, comenzándose a desarrollar una nueva modalidad de endeudamiento público a través de la colocación de títulos en moneda extranjera que adquieren inversores domésticos y externos. Es decir, pierden importancia los bancos comerciales y aumenta la participación de ahorristas, fondos de inversión y organismos internacionales en el financiamiento del sector público local.
Argentina se convertirá en la década de 1990 en la abanderada del paradigma neoliberal aperturista, situación que le permitirá un lugar de privilegio en el flujo de capitales financieros e inversiones. Esta situación para muchos analistas implicaba un supuesto crecimiento, pero en realidad se trataba de una burbuja que pronto nos llevaría aceleradamente al abismo.
La deuda pública aumentó en más de 40 mil millones de dólares, producto de netear el incremento en 50 mil millones bajo la forma de títulos y la reducción en 10 mil millones de los préstamos obtenidos bajo otras formas. De esta manera, la deuda con los bancos comerciales pasó de representar más de la tercera parte de la deuda a principios de la década de 1990, a sólo el 3% a fines de la misma; como contrapartida crecieron las obligaciones con organismos internacionales, bilaterales y multilaterales de crédito.
Al ensanchamiento considerable de la deuda, hay que sumarle los mayores ingresos producto del aumento de impuestos y el ingreso de unos 40 mil millones por la privatización de empresas públicas; todo contribuyó a aumentar los recursos del Estado en ese momento.
Surge un interrogante: ¿en qué se utilizaron dichos ingresos? La respuesta se sintetiza en dos factores, a saber: el servicio de la deuda y la reforma previsional 16.
Concluyendo, durante la dictadura militar y el menemismo, el endeudamiento público además de ser funcional, fue indispensable para poner en práctica un modelo económico, basado en la apertura comercial y financiera, con un peso sobrevaluado por la tablita primero y la convertibilidad después. El incremento desmesurado de las importaciones del período fue formalmente financiado con recursos externos, obtenidos a través del endeudamiento.
Si el panorama resultaba sombrío, la dependencia con el sistema financiero internacional que había logrado el gobierno nacional, tuvo consecuencias perjudiciales a raíz de las crisis financieras de Rusia y del este asiático. Dichas crisis aumentaron la desconfianza de los inversores internacionales respecto a las posibilidades concretas de Argentina para hacer frente a sus obligaciones, traduciéndose en una reducción de los flujos financieros y un incremento de la tasa de interés que para principios del año 2000 ya alcanzaba el 11,5%, con una sobretasa de riesgo país de 600 puntos básicos. Para fines del año 2000 el acceso del sector público nacional al financiamiento de los mercados de capitales ya estaba clausurado, sumado a ello la imposibilidad de hacer frente a sus compromisos. Se redujo abruptamente el margen de acción del gobierno incapaz de obtener nuevos créditos de organismos internacionales, de plantear una espera a los acreedores o negociar una quita del capital y/o los intereses.
En 1999 asume como presidente el Dr. Fernando De la Rua, el Ministro de Economía era Machinea, quien recurrió a créditos de organismos internacionales, entre otros prestamistas, para no caer en default, esta operación se denominó blindaje financiero. Las negociaciones no dieron sus frutos y al fracasar, se plantearon operaciones de espera y quita ya nuevamente con Domingo Cavallo al frente del Ministerio de Economía.
En diciembre del 2000 se suscribió la carta intención del blindaje financiero, que consistía en un paquete de asistencia integrado por créditos del FMI, BM, BID y el Gobierno Español por 19,7 mil millones de dólares a ser desembolsados a partir de los años 2001 y 2002 a una tasa de interés del 7,5% anual y por un término de 5 años. Para acceder al mismo, el gobierno nacional se comprometía a ejercer un estricto control sobre el déficit fiscal, no pudiendo superar los 6.5 mil millones de dólares en el 2001, además debía agilizar la aprobación de un nuevo sistema previsional y desregular las obras sociales.
El resultado del blindaje fue insuficiente para salir de la crisis financiera y la resistencia de los inversores externos hizo fracasar rápidamente las expectativas del gobierno. Es así que en mayo de 2001, con Domingo Cavallo al frente de la cartera de Hacienda, se diseña una nueva estrategia destinada a rescatar bonos con vencimiento a corto plazo a cambio de otros a largo plazo17 , comenzando de esta manera la etapa de la espera.
El Megacanje involucró el rescate de unos 46 bonos por un valor nominal aproximado de 30 mil millones de dólares, cuyo vencimiento operaba a los tres años siguientes, entregando a cambio nuevos bonos con mayores plazos (7, 17 y 31 años), garantizando a los poseedores una mayor rentabilidad; la tasa de interés pactada se situó en el 15% promedio, convalidando de esta forma un aumento importante en el índice de riesgo país 18. Este canje se colocó en un 75% entre tenedores locales (AFJP, entidades financieras y bancos oficiales), mientras que el resto, aproximadamente 8 mil millones, se colocaron entre inversores externos. Se estima que el megacanje generó un costo financiero adicional por el diferencial de interés y las comisiones. Este mayor costo a pagar se justificaba en la necesidad de comprar tiempo, al extender los plazos y aliviando financieramente la situación de corto plazo que era muy comprometida.
La medida resultó solamente un paliativo y consistía en un último esfuerzo antes de declarar el default.
A posteriori quedo la evidencia del fracaso de la estrategia de apertura ciega que agravó y colocó en una situación de vulnerabilidad externa y extrema al país.
La operación se llevó a cabo en noviembre de 2001, canjeando títulos de deuda existentes por préstamos instrumentados a una tasa de interés del 7% con tres años de prórroga en las amortizaciones del capital; a cambio de la quita en la tasa de interés (los bonos pagaban entre un 9% y un 14%) y la espera del principal el Estado ofrece como garantía de pago la recaudación impositiva.
El objetivo del gobierno era canjear 65 mil millones de bonos en dos etapas, una primera local y una segunda internacional con inversores extranjeros.
Los tenedores locales llegaron a ofrecer en la Fase I, 55.3 mil millones. La renuncia del Presidente De la Rua impidió concretar la Fase II del canje y en enero del 2002 Argentina se declaró oficialmente en default, siendo la deuda pública a ese momento de 144.4 mil millones de dólares.
Los mismos actores que generaron la desindustrialización del país y la apertura ciega, pretendieron hacer creer que el endeudamiento no fue el determinante del colapso nacional; argumento que intentaban enfrentar la recesión durante el año 2002, a pesar de ya haber entrado en default. Es llamativo que esos sectores  no tengan en cuenta que a fines del 2001 la deuda superaba los 144 mil millones de dólares y los pagos de intereses alcanzaban los 10 mil millones anuales; sin dudas una abultada deuda con montos de servicio impagables, ya que con o sin declaración del default, la economía argentina era incapaz de generar un superávit fiscal y/o externo para hacer frente a dichos pagos.
En mayo de 2003 asume un nuevo gobierno encabezado por el Dr. Néstor Kirchner que definió una nueva estrategia para el tratamiento de la deuda argentina, con la finalidad de poner punto final a un problema que se había tornado crónico.
Su estrategia se basaba en la distinción de las obligaciones que debían honrarse plenamente, negociando una espera, con aquellas a las que se les ofrecería un pago pero con una quita sustancial.
Dentro de las primeras, que alcanzaban unos 62 mil millones de dólares, se encontraban las correspondientes a obligaciones de corto plazo y préstamos de organismos internacionales. Los restantes 82 mil millones estaban integrados por títulos y préstamos contraídos con acreedores privados a los que debía adicionarse los intereses devengados durante la suspensión de los pagos.
Después de arduas negociaciones y revisiones, el gobierno presentó una oferta final a los acreedores en default y en marzo de 2005 se anunció que el 76% de los acreedores que tenían sus acreencias en proceso de reestructuración, habían aceptado la propuesta oficial.
Es importante destacar que, más allá del ahorro de recursos que pudo obtenerse con la negociación, ella representa un precedente internacional muy importante, tanto por el monto negociado que constituyó un récord mundial, como la voluntad de negociación de la gestión. De esta manera Argentina sentaba jurisprudencia en el tema y establecía un histórico precedente, de espaldas a las directivas de los centros de poder tanto internos como externos.
Para fines del 2005 el Dr. Kirchner anuncia el pago de 9,8 mil millones de dólares con recursos propios al FMI, liquidando la deuda con dicho organismo y estableciendo de esa manera una ruptura con las políticas y recetas que históricamente sugirió el FMI, que generaron situaciones de exclusión social y concentración de la riqueza. El acto fue similar al realizado por el Gral. Juan D. Perón en el año 1948, cuando anunciaba “tenemos deuda externa cero por primera vez”.
El Dr. Kirchner defendió la decisión argumentando que liquidando la deuda con el FMI, la Argentina ganaba independencia para elaborar sus propias políticas económicas y sociales.
Si bien el hecho en su momento fue un avance más que importante, el problema de la deuda aún no fue superado.
Durante el año 2010 la Presidente Cristina Fernández inicia una nueva negociación con los deudores y llega a acordar con el 92% de los mismos. A partir de ambas negociaciones el gobierno Argentino cumple con los compromisos contraídos en tiempo y forma.
Hubo casi un 7% que no acordó refinanciar la deuda, son los tenedores de los bonos que adquirieron los mismos cuando Argentina estaba en default (2001) por migajas19 . Esos fondos son los llamados fondos buitres porque con todo el tiempo del mundo esperan para reclamar lo adeudado sin ningún tipo de negociación.
En junio del 2014 un juez de la Corte Suprema de Estados Unidos (jurisdicción que Argentina aceptó al vender sus bonos y/o títulos) obliga a la Argentina al pago de 832 millones de dólares al fondo NML que había comprado los mismos a 48,7 millones de dólares en el año 2008. La situación es muy complicada porque pagar a ese fondo implicaría una catarata de reclamos de los otros tenedores de los bonos que harían caer a la Argentina nuevamente en default. Al cierre de esta edición se encuentra la gestión en esta pulseada.
La idea establecida por el gobierno del Dr. Néstor Kirchner primero y la Dra. Cristina F. de Kirchner después, se enmarca en lograr un refinanciamiento eficaz dentro de la estrategia de desarrollo inclusivo definido en su proyecto económico-social. Pero no a costa de extorsión como lo plantean los fondos llamados buitres.
La pesada herencia pudo paliarse en parte; sin embargo el stock de deuda sigue siendo alto, la carga de los servicios gravosa y las negociaciones particulares un desafío permanente para el país.

Conclusiones
Como se pudo apreciar en el desarrollo de este apartado, la deuda pública ha sido un condicionante central en el escenario económico y político de la Argentina durante los últimos cuarenta años. La aplicación de políticas perversas después de la dictadura de 1976 y hasta la crisis del año 2001 hicieron que un país no pobre, se convierta en un país empobrecido; poniendo en evidencia que los intereses de las élites no resultan ser viables para las grandes mayorías.
Si bien, y como se destacó anteriormente el problema de la deuda no se ha superado, aunque los compromisos de pago acordados desde el año 2005 se han respetado, adquiriendo un perfil sostenible en el tiempo.
Tal vez los pasos que se han dado en dirección opuesta al pensamiento neoliberal, hayan sido pequeños, pero habrá que tener en cuenta que no es sencillo avanzar cuando existe una férrea oposición del sector financiero, de las multinacionales y de los grupos dominantes que se han visto favorecidos con políticas de exclusión social y concentración de la riqueza.
Parecería ser que no alcanza con la voluntad política para progresar con un desarrollo con inclusión, sino que también hace falta fuerza de la masa crítica que sostenga dicha voluntad.
En América Latina podemos ver procesos de cambio que han resistido en los que el avance ha sido más profundo, necesitando grandes movilizaciones y compromisos populares permanentes para la continuidad de la estrategia, como puede ser el caso de Venezuela. En ese país el progreso fue producto de años de construcción y acumulación política, liderado por el venezolano fallecido Comandante Hugo Chávez.
No existe proceso de cambio desarrollado por gobierno progresista alguno, sin que quede expresa la voluntad política para solucionar las tremendas injusticias debidas a la aplicación de políticas antipopulares. Pueden existir matices, incluso cuestiones de forma con las cuales no necesariamente se acuerde, sin embargo lo que prima es la dirección hacia la independencia económica e inclusión social. Sabiendo que el escenario que nos rodea es un mundo donde la mayor riqueza la genera el sistema financiero 20, lo que atenta contra los propósitos enunciados.