FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE C�TEDRA

3.3 Las clasificaciones del presupuesto
Para desarrollar sus actividades el sector público ejecuta una gran cantidad de operaciones (ingresos y gastos), de modo que para estudiarlas y apreciar su significado es preciso darle forma a la información reflejando su sentido y alcance. Para ordenarla existe un conjunto de clasificaciones presupuestarias generalmente aceptadas que implican distintas formas de presentación de los datos; el resultado será insumo para el análisis fiscal que se pueda requerir. Lo anterior significa, que es posible preparar distintas cuentas gubernamentales en las que aparecen clasificados los ingresos y gastos de acuerdo con diferentes criterios.
Conforme con los avances logrados en la contabilidad fiscal, las principales cuentas gubernamentales que pueden prepararse son:

• Las del presupuesto administrativo o convencional del gobierno (planificación normativa)
• La del gobierno general dentro del esquema de las cuentas de ingreso y producto nacionales, por ejemplo cálculo del PBI = consumo + inversión bruta + gasto público + exportaciones - importaciones (planificación estratégica)
• Las del sector gobierno dentro de la matriz de transacciones ínter-industriales de insumo/producto (insumo de la planificación estratégica)
• La del gobierno en el esquema de fuentes y usos de fondos (planificación normativa)
• La del sector gobierno dentro de los esquemas de la riqueza nacional (insumo de la planificación estratégica)

Los presupuestos administrativos o convencionales (planificación normativa) anuales, contienen en su fase de presupuesto y de ejecución, toda la información acerca de las transacciones del gobierno, las cuales deben ser clasificadas, ajustadas y consolidadas.
Es conveniente examinar cada uno de los esquemas de cuentas gubernamentales más significativos con el objeto de fijar sus características y su utilidad para el análisis de la política del gobierno.
En realidad, el presupuesto gubernamental abarca todo el sector público y debería presentarse en términos consolidados 1. Para su elaboración se tienen en cuenta los presupuestos parciales que formulan los distintos Organismos del sector público, los cuales se preparan en términos combinados, es decir, incluyendo todas sus transacciones y transferencias intersectoriales.
Para la planificación estratégica de las cuentas presupuestarias, deben considerarse los cuatros propósitos fundamentales de dichas cuentas. En primer lugar, deben estructurarse de manera que faciliten el análisis de los efectos económicos y sociales de la actividad de gobierno; ya que las decisiones gubernamentales alteran el curso de la vida económica y social de los países. Es preciso que las autoridades puedan obtener la información para medir los efectos que su gestión ha de producir. En consecuencia, la clasificación debe hacer posible el estudio de la influencia que los ingresos y los gastos gubernativos ejercen sobre el nivel y composición del producto nacional, sobre el empleo y sobre el ritmo de crecimiento económico; así también sobre la distribución del ingreso entre la población.
En segundo lugar, las cuentas deben facilitar la formulación de los programas que elabora el gobierno para cumplir sus funciones. Una vez fijada la participación del gobierno en el ingreso nacional, ya entrando en la planificación normativa, debe calcularse la composición de los egresos entre gastos de consumo y de capital ajustados por los niveles de actividad del sector privado. Las cuentas presupuestarias han de ordenarse de manera que muestren las decisiones programadas y los cambios recomendados de año en año. De esta forma, el Congreso y el Ejecutivo, al aprobar el presupuesto, sabrán qué se quiere hacer con los dineros públicos. Además ha de expresarse con claridad el programa de financiamiento, detallando los ingresos tributarios, las tasas, etc., y precisando a qué sectores se está gravando.
En tercer lugar, las cuentas presupuestarias deben contribuir a una expedita ejecución del presupuesto y de la administración de los recursos. El administrador del programa debe conocer los montos de los recursos financieros que dispondrá y las responsabilidades que habrá de asumir, ya que responde por el manejo de los fondos puestos a su disposición. El sistema de cuentas presupuestarias tiene que permitirle aplicar recursos, a lo largo del año fiscal, en forma inteligente y en función de las metas trazadas.
En cuarto lugar, las cuentas presupuestarias deben facilitar la contabilidad fiscal. El gobierno debe llevar registro completo de las operaciones fiscales y poder así establecer las responsabilidades que le  caben a los funcionarios en la recaudación de los impuestos, en la administración de los fondos y en la disposición de los gastos2 . Las cuentas fiscales deben permitir establecer con precisión el compromiso de personas específicas, con el fin de evitar malversación de fondos, fraudes, o manejos ilegales. Una de las razones de ser de la contabilidad fiscal es la de posibilitar la fiscalización efectiva por personas distintas de aquellas a quienes incumbe la responsabilidad legal de las operaciones. Esa es la tarea del auditor 3.
Planear una clasificación presupuestaria es, en consecuencia, una tarea difícil y compleja, que debe cumplir los requisitos anteriormente expuestos, procurando no sacrificar un objetivo en aras de otro.
Haciendo una comparación con la familia, vemos que ésta tiene ingresos con diferentes destinos. Si los integrantes de la familia son varios y tienen diversos trabajos, sus fuentes de ingresos pueden provenir de distintas actividades (trabajo en relación de dependencia, pequeña empresa familiar, actividad profesional independiente, etc.). Intentar una clasificación de ingresos y gastos, puede ser útil para saber cuáles son las principales fuentes de ingreso, cuánto aportan al presupuesto familiar y para qué tipo de gastos se destinan.
El gobierno clasifica los ingresos y los gastos en el presupuesto tradicional, como son muchos y muy variados, tiene previsto hacerlo de diferente forma, agrupándolos por características homogéneas. Dichos clasificadores presupuestarios responden a los diversos criterios de agrupamiento y permiten ordenar la información de ingresos y gastos contestando a preguntas como:

• ¿Cuál es el origen de los ingresos?
• ¿Cuál es la finalidad del gasto, a qué servicio está destinado?
• ¿En qué bienes y servicios se gasta?
• ¿Qué organismos gastan?

a) Clasificación de las erogaciones:
Como ya hemos dicho, para el análisis fiscal interesa no solamente el monto total de las erogaciones públicas, sino también su composición. En este sentido, y dependiendo de los distintos requerimientos, tenemos diferentes clasificaciones posibles, a saber:
a.1. Clasificación institucional: También es conocida como clasificación jurisdiccional o administrativa. Permite distinguir los montos de las erogaciones efectuadas por los distintos Organismos que integran el Estado. Las categorías concretas dependerán de la estructura a la que se refiera. Una posible división, para un nivel municipal, podría ser: Intendencia, Concejo Deliberante, Tribunal de Cuentas, Secretaría de Hacienda, Secretaría de Obras Públicas, etc.
En la etapa de preparación del presupuesto, el responsable de cada Organismo, es el que estaría –en teoría- en mejores condiciones de confeccionar el proyecto de presupuesto. En la etapa de ejecución, el responsable es quien la toma a su cargo, y por lo tanto necesita registrar los créditos autorizados, los montos gastados y los saldos sin ejecutar. En la etapa de control, lo que se juzgará será la responsabilidad de la autoridad máxima del Organismo en cuanto a su gestión.
a.2. Clasificación económica: Esta clasificación intenta separar categorías de erogaciones con distintos efectos económicos. En una primera apertura se distinguen las erogaciones corrientes de las erogaciones de capital. En el caso de las erogaciones corrientes, se trata de incorporación de bienes y/o servicios que se agotan en una única utilización (papel, luz, sueldos al personal, etc.); mientras que las erogaciones de capital, incorporan bienes que no se agotan con el primer uso (vehículos, rutas, computadoras, inmuebles, etc.). Las erogaciones corrientes son, en general, repetitivas en el tiempo y no generan incrementos patrimoniales; contablemente son operaciones modificativas, ya que implican una reducción del Activo y Patrimonio Neto del Estado.
Las erogaciones de capital o no corrientes no son repetitivas y producen un incremento patrimonial para el Estado. Contablemente son operaciones permutativas (disminuye un activo líquido y en simultáneo aumenta, por ejemplo, los bienes de uso o disminuye un pasivo al pagar una deuda pública).
Existe una revisión de la categoría para gastos que según su finalidad se podrían considerar Inversión (más allá de su repetición o no); tal es el caso del gasto en Educación.
Las erogaciones corrientes pueden a su vez ser clasificadas en gastos de consumo o transferencias. En el primer caso hay contraprestación por el pago (sueldo a un médico afectado al sistema de salud), en el segundo caso no existe contraprestación (pago de jubilación a un médico retirado). Un gasto de consumo detrae de la actividad privada factores productivos4 , por el contrario una transferencia no lo hace.
Las erogaciones de capital pueden a su vez ser clasificadas en inversión real o física y otras inversiones. En el primer caso no solo se incrementa el patrimonio del Estado sino también el de la Nación, Provincia o Municipio, según el nivel de gobierno de que se trate. La inversión nueva no transfiere inversión preexistente del sector privado al público, este tipo de erogación se distingue de las otras inversiones (en bienes preexistentes o en inversiones financieras) que aumentan el patrimonio del Estado pero no el de la Nación, Provincia o Municipio.
a.3. Clasificación por objeto del gasto: Se define como un orden sistemático y homogéneo de bienes y servicios, de transferencias y de variaciones de activos y pasivos que el sector público aplica en el desarrollo de su actividad. Son ejemplos de esta clasificación los gastos en personal (permanente, temporario, asignaciones familiares), gastos en bienes de consumo (alimentos, papelería, elementos de limpieza), y  servicios no personales (energía eléctrica, mantenimiento de vehículos).
a.4. Clasificación por finalidad y función: La clasificación del gasto público por finalidad se presenta según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad. Los gastos clasificados por finalidad y función permiten determinar la importancia cuantitativa que tienen los objetivos generales del Estado. En estos términos, la clasificación por finalidad y función constituye un instrumento fundamental para la toma de decisiones por el poder político. Las diferentes categorías de la clasificación por finalidad son:

• Servicios Sociales: comprende las acciones inherentes a la prestación de servicios de salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación, cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda, agua potable, alcantarillado y otros servicios urbanos.
• Deuda Pública: comprende los egresos destinados a atender los gastos e intereses de la deuda interna y externa.
• Administración Gubernamental: comprende las acciones propias del Estado destinadas al cumplimiento de funciones tales como la legislativa, justicia, relaciones interiores y exteriores, administración fiscal, control de la gestión pública e información estadística básica.
• Servicios de Defensa y Seguridad: comprende las acciones inherentes a la defensa nacional, al mantenimiento del orden público interno y en las fronteras, costas y espacio aéreo; además de las acciones relacionadas con el sistema penal. A nivel Provincial es la función que cumple la Policía provincial.
• Servicios Económicos: comprende las acciones de apoyo a la producción de bienes y servicios significativos para el desarrollo económico. Incluye energía, combustibles, minería, comunicaciones, transporte, ecología y medio ambiente, agricultura, industria, comercio y turismo. Esta clasificación comprende acciones de fomento, regulación y control del sector público.

a.5. Clasificación por categoría programática: Implica la asignación de recursos financieros de cada uno de los programas que se ejecutan en las instituciones de la Administración Pública Nacional, Provincial y/o Municipal. Como ya se verá, esta forma de presentación es inherente al presupuesto por programas. La identificación de cada acción programática se logra indicando programa, subprograma, proyecto, actividad y obra. El cálculo primario de los recursos requeridos se realiza a nivel de actividad u obra a los que están destinados.
a.6. Clasificación por fuente de financiamiento: Presenta los gastos públicos según el tipo/origen de recursos empleados para su financiamiento, es decir identifica el gasto según la naturaleza de los ingresos orientados hacia la atención de ciertas necesidades públicas. La importancia de esta clasificación radica en la vinculación entre recursos y gastos (correspondencia fiscal 5). Así, la tradición nos dice que, recursos permanentes deberían financiar gastos permanentes; recursos transitorios gastos transitorios y recursos por única vez gastos por única vez.
a.7. Clasificación regional o geográfica: Responde a la pregunta donde está gastando el Estado y permite determinar el impacto territorial de las erogaciones públicas; es útil para implementar políticas deliberadas de promoción a determinadas regiones. La unidad básica de clasificación será la división política.

b) Clasificación de los recursos:
Al igual que para el caso de las erogaciones, el análisis fiscal requiere saber no solamente el monto total de los recursos públicos, sino también su composición.
Es importante destacar que los recursos surgen a partir de una autorización a recaudarse o percibirse por normas específicas, ya sea Ley, Código fiscal, Ordenanza Tarifaria, Ordenanza o Ley de adhesión al Convenio de Coparticipación, etc. Ella es la razón por la cual el presupuesto anual respecto de los recursos es un cálculo, una estimación de lo que se va a recaudar o percibir por las autorizaciones otorgadas.
Existe una variada posibilidad de clasificación de los recursos públicos, a saber:
b.1. Clasificación tradicional o por rubro (de tipo jurídico): Una primera división posible es considerar a los recursos como originarios o derivados. Los recursos originarios son aquellos que genera el Estado equiparándose a un privado, o sea ingresos que provienen de ventas de activos, venta de servicios o utilidades de las empresas públicas. Los recursos derivados son aquellos que provienen de pagos coactivos del sector privado, básicamente a través de los tributos. Se los denomina derivados, porque derivan de la voluntad soberana del Estado 6. En general, las clasificaciones de los tributos tienen su origen en criterios financieros, que inspiraron al legislador en la elaboración de la ley. Por ello se torna difícil hacer una caracterización de cada una de estas especies tributarias, ya que los autores sustentan su razonamiento en la finalidad política, económica o administrativa del tributo (Noya y Gerez, 2006). La clasificación jurídica requiere que se tome como punto de partida la Ley, porque la diferencia entre las distintas especies 7 va a estar definida por el presupuesto de hecho, asumido por el legislador.
El uso del crédito público 8 es fuente de recursos a través del préstamo voluntario del sector privado al Estado, y constituye un rubro de la clasificación tradicional.
Existen otros recursos de menor importancia cuantitativa, como las donaciones (voluntarias) y las multas (cuyo objetivo no es recaudar fondos sino sancionar a los infractores).
b.2. Clasificación económica: Se dividen en corrientes y de capital. Los recursos corrientes (tributos) modifican cuantitativamente el patrimonio del Estado; mientras que los recursos de capital modifican cualitativamente el patrimonio del Estado, ya sea por aumento del pasivo (uso del crédito público) o por disminución del activo (venta de tierras fiscales o privatizaciones).
b.3. Clasificación institucional: En el caso de los recursos, puede tener importancia conocer el Organismo que recauda los fondos y aquél al cual se le asignan. En principio, todos los fondos deberían integrar una cuenta única, con la que financiar las distintas erogaciones (principio de unidad de caja), pero en la práctica se han creado distintos mecanismos por el cual ciertos recursos tienen afectación específica a determinados Organismos, Fideicomisos o gastos.
b.4. Clasificación regional o geográfica: Establece la distribución espacial de las transacciones económico-financieras que realizan las instituciones públicas, tomando como unidad básica de clasificación a la división política.
Es importante destacar que las diferentes clasificaciones permiten contar con una información más detallada de los recursos y los gastos, pero las sumatorias tienen como resultado iguales montos.