URBANIZACIÓN Y MERCADO DEL SUELO EN LA ZONA METROPOLITANA TLAXCALA-APIZACO

URBANIZACIÓN Y MERCADO DEL SUELO EN LA ZONA METROPOLITANA TLAXCALA-APIZACO

Daniel Hernández Hernández
Víctor H. Palacio M

El Colegio de Tlaxcala, A.C.

Volver al índice

Introducción

La importancia de la tierra

Comenzar el análisis de los mercados del suelo obliga a acudir al origen de los mismos: la tierra y, particularmente, la tierra agrícola. Es en ella donde se en- cuentra la base para la comprensión de la movilidad de los mercados rurales y urbanos de tierra.
La posesión de la tierra es un elemento que se considera importante para la reproducción de las familias rurales en el campo y para las familias urbanas en la ciudad; y, sin duda, para la reproducción del capital en ambos ámbitos. Podría decirse que sin tierra no hubiera sido posible el desarrollo del capitalismo desde su surgimiento hasta como se le conoce en la actualidad.
Por ello, se afirma que, a pesar de la urbanización, se mantiene la identidad rural y/o periurbana de las clases y estratos sociales que allí habitan, las cuales optimizan las diferentes actividades económicas y el valor del suelo con lo que se conforma una renta.
Este proceso ha sido de tal envergadura que organismos internacionales, como el Banco Mundial (BM), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Lincoln Institute of Land Policy, en- tre otros, se han preocupado por estudiar sistemáticamente la problemática del campo y la ciudad.
Lo anterior puede observarse con claridad en los estudios llevados a cabo por la FAO y la CEPAL, en donde prácticamente se ha hecho un “modelo de análi- sis” con el que puede estudiarse con facilidad el mercado de tierras de cualquier país (véanse para el caso agrario los trabajos de Carrera, 1999; Concheiro,
1995; Muñoz, 1999; Tejada, 2000; Zegarra, 1999), lo que petrifica el pensamien- to, el conocimiento del fenómeno en cuestión y arriba a conclusiones aparente- mente convincentes como las relativas a la búsqueda de reducir la pobreza rural por medio de un mayor dinamismo del mercado de tierras, con el fin de obtener mayor eficiencia, equidad y ganancias dinámicas.
En muchos estudios se concluye que el desarrollo del mercado de tierras es insuficiente, pero consideran que su “perfeccionamiento” coadyuvará a que se convierta en un eficiente mecanismo de “acceso a la tierra” (Trejo, 2003).
Nuestra posición en el presente estudio radica en controlar, y en todo caso, normar la dinámica de los mercados de tierra mediante la participación del Estado con políticas bien definidas y acordes a la realidad, pero sobre todo, que se garantice una real aplicación del marco normativo en materia de urbanización y ocupación del espacio para diferentes actividades con una visión de sustenta- bilidad.
Por otro lado, buscando “alternativas para el desarrollo urbano”, se han reali- zado análisis que se ubican más en el ámbito fiscal, impositivo, en donde, a tra- vés de un manejo distinto y diferencial de las finanzas públicas, puede ser posi- ble la “recuperación de plusvalías” (Smolka y Furtado, 2001). Aquí la cuestión es más instrumental y tiene mucho que ver con el manejo de las políticas públicas.
En este aspecto, y con base en las grandes diferencias que se encontraron en el área de estudio, entre valores catastrales y valores comerciales del suelo, proponemos que se revise con detalle las posibilidades de implementar polí- ticas acordes a las necesidades de los estratos de población medios y bajos para garantizarles el acceso a la vivienda, pues los procesos de especulación están a la orden del día. La propuesta implica fijar tarifas de valor catastral y valor comercial del suelo, en forma diferenciada para cada zona urbana y rural, dependiendo de la centralidad que se tenga con respecto a los núcleos urbanos.
En ambos casos, la teoría neoinstitucionalista juega un papel básico, sobre todo en lo que a derechos de propiedad se refiere. En el caso de México, un aná- lisis realizado con dicha perspectiva teórica es el de Iracheta y Medina (2002).
Por otra parte, son escasas las investigaciones que parten de una visión más heterodoxa y que no se pliegan al pensamiento dominante. Estos trabajos to- man como eje central la teoría marxista del valor (Palacio, 2000 y 2002), en donde se intenta reflexionar críticamente estos fenómenos y posibilita tener una mayor comprensión de los mismos. En tal sentido, con una perspectiva hetero- doxa, se realiza un estudio teórico-metodológico que ayude a precisar el estado del arte de la cuestión, las limitantes de los estudios hasta ahora realizados, y las posibles líneas de investigación que se vislumbran.

La hegemonía neoliberal y su efecto en las políticas sobre la tierra agrí- cola

Las reformas a la tierra, realizadas hasta los años 80 en el mundo, tenían la in- tención de cambiar la estructura social en el campo, que impedía el avance del capitalismo en la agricultura. Buscaban, sobre todo, desarrollar las fuerzas de producción en las áreas rurales, modernizando la agricultura. De esta manera, el acceso a la tierra y su regularización, así como la creación de programas de subsidios a los insumos, mejoramiento de semillas y provisión de servicios a la agricultura por parte del Estado, constituyeron una piedra angular para las polí- ticas de desarrollo agrícola (Herrera, 1996).
En el caso de México, históricamente se han experimentado diversas refor- mas y contrarreformas agrarias (Medina, 2006); siendo la más reciente la re- forma del artículo 27 constitucional y la nueva ley agraria, decretadas en 1992(Calva, 1993). De acuerdo con este autor, tales reformas implicaban un cambio significativo en el marco jurídico–agrario para la producción agropecuaria, cuyo objetivo esencial era revertir el creciente minifundio en el campo, compactar tierras, generar economías de escala y capitalizar la producción agropecuaria.
Sin embargo, continúa Calva, tal reforma incentivó la oferta de tierra para productores de bajo nivel productivo asolados por constantes crisis económicas, propiciando un abaratamiento del valor de la tierra agrícola con lo que se favo- reció la compactación que podía conducir a una concentración exagerada de la tenencia de la tierra, propiciando marginación campesina, expulsión de fuerza de trabajo y crecimiento de la pobreza; en un segundo momento, después de la compactación, el costo del suelo agrícola se elevaría, siendo el diferencial resul- tante al equivalente a la renta monopólica del empresario agrícola.
Las previsiones del gobierno y de analistas de diversos enfoques teóricos, no se cumplieron a cabalidad, ya que  tal situación no se generalizó en nuestro país, debido a la gran heterogeneidad de las aptitudes de uso del suelo de las superficies destinadas para la producción agropecuaria y la dinámica del mer- cado de tierras (tanto en venta como en renta) continuó con las tendencias ya existentes aún antes de la reforma en las zonas eminentemente rurales. Un es- tudio del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (de la Cámara de Diputados), sobre los resultados de la reforma al
27 constitucional concluye, entre otras cosas, que: “las transacciones de tierras han involucrado apenas el 2.9% de los 105 millones de hectáreas que pertene- cen a ejidos y comunidades” (Robles, 2008).
No obstante, la implementación de estas políticas no consideró la situación de las zonas rurales peri-urbanas, en donde la certeza en la tenencia de la tierra aceleró la dinámica en el cambio de uso del suelo, encontrándose aquí, enton- ces, dos momentos del mercado de tierras: el agropecuario y el urbano.
En relación al mercado de la tierra, he aquí una expresión de Polanyi (citado por Delahaye, 1997) que podría resumir muchos estudios sociohistóricos sobre el tema: “lo que llamamos la tierra es un elemento de la naturaleza que está enlazado inextricablemente con las instituciones humanas. La más extraña de todas las empresas de nuestros antepasados ha sido tal vez la de aislarla para constituir un mercado con ella”. Para esto, hizo falta “separar la tierra del hom- bre” y “organizar la sociedad de manera a satisfacer las exigencias de un mer- cado de inmuebles”. La tierra, constituida en mercancía ficticia, se intercambia en el mercado sin relación con su condición natural, sino en función de su costo marginal de uso, lo que para Polanyi constituye la renta.

De esta forma, se tiene que el tipo de mercado está determinado por:

•  Las relaciones de poder económico y político al interior y  exterior de la
comunidad campesina.
• La tradición y los lazos de consanguinidad.

• La actividad económica que se lleva a cabo en las tierras afectadas.

Como oferentes en los mercados de tierras, los campesinos le dan a la tierra un significado social, cultural y económico. Por un lado, la tierra es considerada como un bien que les permite asegurar su subsistencia económica; por el otro, constituye una fuente de reconocimiento social, político y cultural al interior de la comunidad campesina. De aquí que, en las transacciones de tierra en las co- munidades, los compradores deben contar con la aprobación de los miembros de la comunidad y/o la familia.
En general, estas transacciones son de tipo informal, lo cual no implica costo alguno. Debido al significado particular que la tierra tiene para el campesino, en general prefieren no vender, salvo en casos de emergencia; optan por rentar la tierra o darla en contratos de aparcería, sin perder por ello la tenencia. En la ma- yoría de los casos, la tierra se renta parcialmente, sólo en casos en los cuales el campesino no puede trabajarla porque tiene otra actividad económica, o porque carece de la necesaria fuerza de trabajo familiar, entonces renta la tierra en su totalidad. En su mayoría, este tipo de campesinos son “oferentes” de minifundios.
Cuando los pequeños campesinos se encuentran en zonas agropecuarias dinámicas donde los mercados de tierras son más abiertos, y ellos participan de una situación económica que les permite acumular, entonces se convierten en “demandantes” de tierra. Los grandes propietarios de tierras rurales utilizan agentes inmobiliarios para vender o comprar tierras. Por lo regular, realizan tran- sacciones formales “legalizadas” con grandes superficies de tierra.
Como se indicó antes, las reformas agrarias en América Latina, realizadas hasta los años ochenta, buscaron cambiar la estructura social del campo con la finalidad de modernizar la agricultura. Empero, a partir de esa década se inicia la eliminación de subsidios, se reduce el papel del Estado y se busca una mayor inserción de los campesinos al mercado.
Ahora bien, desde fines de los años ochenta, pero sobre todo en la segunda mitad de la década de los noventa, se ha ido realizando un estudio sistemático del mercado de tierras rurales y urbanas. Durante los años ochenta se realizan estudios que buscan precisar las condiciones necesarias para que las tierras sean competitivas (Stringer, 1989; Carter y Zegarra, 1997; Muñoz, 1993; Salga- do, 1994; Carter y Mesbah, 1993)
Algunas de las características más sobresalientes que limitan una redistribu- ción para un mercado de tierras, es la pobreza rural con la existencia de mer- cados rurales imperfectos, interrelacionados y segmentados, precios de la tie- rra desiguales, costos significativos, inaccesibilidad a los mercados financieros, mercados de tierras informales y variabilidad en los costos de transacción. Por lo tanto, uno de los problemas a desentrañar es la racionalidad económica, so- cial y cultural de los productores, que los obliga a vender o arrendar sus tierras.

Un elemento que debe considerarse, en el caso mexicano, es que la tierra se vende poco o casi nada: hasta 1997, las ventas certificadas del conjunto de los núcleos agrarios, era del 0.4%; las tierras en aparcería, 11.4%; en mediería
19.6% y en renta, 27.3% (Escalante, 2001). Esto es, lo verdaderamente signi- ficativo en el mercado de tierras mexicano es el arrendamiento, no la venta. El estudio del CEDRSSA, arriba mencionado, actualiza las cifras de venta y las ubica en 2.9%.

Importancia de los mercados de tierras agrícolas

En la discusión acerca del mercado de tierras, existen quienes encuentran en ellos la posibilidad de tener acceso al suelo como un mecanismo para reducir la pobreza rural (Díaz, et al., 2002). Esto implica precisar en dónde se desarrollan con mayor celeridad y magnitud los mercados de tierras. Según la evidencia empírica encontrada en diversos estudios, los mercados de tierras tienden a desarrollarse en las zonas metropolitanas, periurbanas, zonas en expansión y en aquellas regiones donde se desarrolla una agricultura con alta rentabilidad; en caso contrario, el fenómeno que se presenta es aquel en el cual la tierra tiende a preservarse, manteniendo al mismo tiempo los lazos y vínculos co- munitarios que le han dado cohesión, identidad y diferenciación (Calva, 1993).
En ese sentido, se considera que la pobreza rural en los países subdesarro- llados se está convirtiendo en un mal endémico donde no existen condiciones para que los pobres salgan de su postración. Según cálculos muy aproximados, el 60% de la población rural de América Latina vive en la pobreza (Echeverría,
2000). Es por ello que se ve en el arrendamiento de las tierras una alternativa para estos pobladores del campo. Así, en Latinoamérica, las tierras rentadas fluctúan entre 10 y 12%, en comparación con el 20 al 30% en Asia, 40% en Es- tados Unidos y más del 60% en Europa (Díaz, et al., 2002).
En lo que se refiere a algunos países latinoamericanos, Carter y Salgado (2001) han demostrado que, en Paraguay, el mercado de arrendamiento es pro- gresivo y cumple una función de equidad y eficiencia, ya que redistribuye tierras de terratenientes entre hogares sin tierra. Casos similares se han encontrado en República Dominicana y Guatemala; en Nicaragua, se han transferido tierras a los productores más eficientes con tasas tierra/agua más bajas y niveles de rentabilidad elevados.
Sin embargo, el problema principal que se ha encontrado es la inseguridad en los derechos de propiedad sobre la tierra cultivable, la cual es identificada como una causa importante del limitado desarrollo, la segmentación y la infor- malidad que caracteriza a los mercados de arrendamiento (De Janvry, et al.,
2001).
Es por ello que se ha ubicado como una cuestión ideal para que, los que trabajen dichas tierras, sean mano de obra familiar y no personal contratado, lo cual aseguraría autoempleo y ahorro en los costos de la fuerza de trabajo (Dei- ninger y Feder, 2001), elevando con ello la productividad.
Por otro lado, según los neoclásicos, existen tres aspectos que afectan el des- empeño de la economía rural y que, con la existencia de un mercado de tierras, podrían resolverse; a saber: a) con mercados eficientes, el acceso a la tierra puede contribuir a la seguridad alimentaria y al bienestar nutricional de la familia, siendo fuente de autoempleo; b) una ayuda significativa lo constituirían líneas de crédito; y todo esto redundaría en, c) una distribución igualitaria de los bienes (Deininger y Feder, 2001).
Esta tesis, sin embargo, deja de lado el hecho de que, en un mercado de tierras bien conformado, existe la tendencia permanente a la concentración del suelo en las unidades de producción más eficientes y capitalizadas, a costa del desplazamiento de los pequeños productores (Kautsky, 1976), quienes termi- nan vendiendo o dando en arrendamiento su tierra para incorporarse plenamen- te al mercado de fuerza de trabajo, al mismo tiempo que cancelan el postulado de la distribución igualitaria del suelo. Dicha distribución sólo puede lograrse en una situación estricta de control de la circulación del suelo, como en el caso del sistema ejidal que funcionó en México durante décadas.
No obstante, entre estos autores se encuentran voces discordantes. Uno de los problemas de estas tesis es, como señala Platteau, la imposibilidad de tras- plantar instituciones promotoras del mercado a estructuras sociales en las que no están arraigadas, advirtiendo que existen dos precondiciones para el funcio- namiento del mercado: el predominio de relaciones abstractas impersonales y la existencia de normas propias de una moralidad generalizadora. Esto sugiere que la formalización de derechos de propiedad puede generar, en países en de- sarrollo, efectos contraproducentes al buen funcionamiento del propio mercado de tierras (Platteau, 1991). En ese sentido, se considera que la pobreza rural en los países subdesarrollados se está convirtiendo en un mal endémico donde no existen condiciones para que los pobres salgan de su postración.

Los mercados del suelo urbano

En la corriente teórica predominante (neoclásica-neoinstitucionalista), se ha con- cluido que la estructura de los mercados del suelo, es imperfecta, pero que su funcionamiento depende de relaciones sociales que, a su vez, obedecen a los resultados de las operaciones de dichos mercados. Esta conexión entre las re- laciones sociales y los mercados de suelo, posibilita y al mismo tiempo exige influenciar dichos mercados. Lejos de eliminar las imperfecciones, muchos ins- trumentos y políticas han contribuido a distorsionar más las operaciones del mer- cado de suelo urbano. Más aún, muchas políticas han mantenido las “reglas del juego” inmobiliario urbano inalteradas y aparentemente intocables.
Uno de los resultados negativos más importantes de la situación actual es el peso, importancia y persistencia relativos de los mercados informales de suelo urbano caracterizados por prácticas de exclusión, entrega ilegal de títulos, carencia de servicios urbanos y otros problemas. La desregulación en lugares donde habría que regular (las periferias pobres) y la sobrerregulación de las áreas ricas y reguladas, así como la privatización sin criterios sociales, son to- dos factores que contribuyen a impulsar estos procesos, especialmente la con- centración espacial de la pobreza urbana.
A pesar de los programas de regularización, éstos terminan produciendo efectos nocivos tales como elevados costos del suelo para los sectores más pobres (Smolka y Mullahy, 2007).

Mercados del suelo urbano en América Latina

Para los estudiosos del mercado de tierras urbano, América Latina se carac- teriza por una serie de legados comunes que afectan a la tierra de manera directa o indirecta. Entre dichas herencias figuran el patrimonialismo, basado en una estructura de propiedad del suelo, que otorga inversiones y servicios públi- cos según las influencias políticas que haya detrás; administraciones centrales fuertes con una débil responsabilidad fiscal en el ámbito local, y una tradición de códigos elitistas y reglamentos rígidos, incluso anacrónicos, referentes a los temas vinculados al uso del suelo. La planificación urbana, sesgada hacia el di- seño físico, ha tendido a concentrarse en la ciudad “legal” al mismo tiempo que ha descuidado la “real”.

Tendencias regionales

Los mercados de suelo urbanos latinoamericanos, destacan por la magnitud y persistencia de actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas, re- lacionadas con el acceso y ocupación de la tierra, todas ellas derivadas princi- palmente de la escasez de tierras urbanizadas asequibles. Esta escasez des- empeña un papel importante en la cultura social latinoamericana, dado que el acceso al suelo es frecuentemente una condición tácita para obtener sentido de ciudadanía y movilidad social.
Existen otras tendencias significativas que pueden posibilitar nuevas orienta- ciones a la política de tierras urbanas: la redemocratización de muchos países latinoamericanos; una conciencia general sobre la responsabilidad de los fun- cionarios públicos por el manejo del suelo urbano; y el reconocimiento público de nuevos agentes sociales como son las organizaciones no gubernamentales (ONG). Asimismo, se presentan nuevas formas de participación comunitaria y acción civil, en respuesta a la necesidad de legitimar alternativas al acceso a la tierra para la población urbana de bajos recursos, alternativas que incluyen innovadores abordajes de propiedades en cooperativas y atención a asuntos de género en la regularización de tierras de ocupación ilegal.

Otra tendencia se ubica más en lo jurídico y fiscal: la necesidad de contar con nuevas fuentes de ingreso en el ámbito local y el mejoramiento de la recauda- ción de los impuestos inmobiliarios; la descentralización política y administrati- va que ha aumentado el poder y la autonomía de las autoridades municipales e intermedias, con lo que se generan nuevas y numerosas responsabilidades asociadas a la regulación del mercado de la tierra para la provisión de servicios y viviendas de interés social; instrumentos que permitan la intervención nor- mativa y fiscal que posibiliten el incremento y la extracción de “plusvalías” para beneficio de la comunidad; privatización de terrenos propiedad del Estado, lo que ha aumentado la oportunidad de usar dichas tierras; nuevas modalidades de proveer de servicios a partir de la privatización de las compañías de servicios públicos, cuestión que trae resultados directos sobre el proceso de uso del suelo y la redefinición de los patrones de segregación espacial.
Otra tendencia importante ha sido la reestructuración macroeconómica que ha llevado a estabilizar la inflación y que ha influido en la evolución de los pre- cios de la tierra; a esto se aúna la apertura de economías nacionales y los cam- bios tecnológicos.
Todo esto ha traído como resultado mayor competencia entre las ciudades para atraer inversiones privadas, mediante mecanismos que van desde el uso de la planificación estratégica, hasta el ofrecimiento de incentivos locales. Estos hechos han sacudido la base económica de las ciudades y la naturaleza y es- cala de la pobreza urbana, lo que ha repercutido en la generación de proyectos de rehabilitación a gran escala de áreas abandonadas o en malas condiciones, hasta nuevos proyectos inmobiliarios de uso mixto en las áreas de los límites urbanos, cuestión que redefine la forma urbana, la dinámica de las ciudades y los patrones de segregación espacial y social (Ibid.: 23-25).

Cambio de los entornos de la política del suelo

Distintos estudios convienen en señalar que los cambios macroeconómicos re- cientes han fracasado en resolver los problemas más importantes de acceso al suelo: continúan la pobreza urbana, la ocupación informal o irregular del suelo, la calidad y extensión de los servicios urbanos, y la violencia urbana. Si a esto se aúna la privatización de los servicios y los jugosos incentivos utilizados para atraer las inversiones extranjeras en infraestructuras urbanas, el problema se agudiza más a nivel económico, social y, en particular, en lo que a la tierra se refiere.
En materia de política urbana, se observa un viraje que va de la universaliza- ción de los servicios por parte del Estado, a proyectos estratégicos; de partici- pación social, a asociaciones público-privadas; de equidad inclusiva, a eficacia exclusiva, etcétera. El sector de desarrollo de la propiedad informal tradicional, se ha abierto a promotores internacionales y, con ello, ha habido una explosión de proyectos comerciales y de viviendas de alta categoría para una élite privilegiada, principalmente en forma de “comunidades enrejadas” y gigantescos centros comerciales que emulan los patrones de rápida expansión típicos de las economías desarrolladas. Muchos de esos proyectos compiten por predios de la periferia urbana que suelen ocupar familias de bajos recursos, lo que aumenta el precio ya inflado de la tierra.
No todas las ciudades se han beneficiado de ese aparente aumento en la competitividad; muchas se han quedado atrás a pesar de los generosos incenti- vos fiscales. Además, las feroces guerras de incentivos creadas entre las muni- cipalidades han deteriorado sus ya debilitadas bases fiscales, y eso explica una aparente paradoja: los municipios que han logrado el crecimiento económico más fuerte, son los mismos con los mayores índices de formación de barrios pobres, lo que muestra el abismo existente entre los ingresos municipales per- cibidos y las necesidades sociales.
Smolka y su equipo, plantean que existe una discusión acerca de si muchos de estos resultados negativos se deben a la adopción de un modelo equivocado o inadecuado (el “Consenso de Washington”) o si, simplemente, no se hizo lo suficiente. Algunos analistas aseveran que las reformas fueron truncadas con demasiada rapidez o implementadas de forma sólo parcial. Las reformas de mo- dernización tuvieron cierto éxito en la privatización (a pesar de los debates sobre acuerdos de precios y otros asuntos) y en la desregulación de ciertos sectores (Smolka, Ibid.).
Independientemente de este debate, se observan fracasos en dos frentes. Por una parte, los países se están alejando de la propuesta neoliberal indirec- ta introduciendo restricciones institucionales al mercado libre. Ahora está claro que los desafíos sociales pueden enfrentarse únicamente con intervenciones estatales directas que promuevan un fuerte crecimiento económico mediante aumentos en la capacidad productiva, nuevos programas de generación de em- pleo e intervenciones públicas activas para cubrir necesidades básicas. Muchos países tales como Brasil, Argentina, Venezuela, Chile, Bolivia, Ecuador, están restableciendo programas de subsidios habitacionales para la población de ba- jos ingresos.

La tierra, soporte y mercancía del desarrollo urbano

Mercado de suelo: importancia y singularidades

El desarrollo urbano es un proceso que contiene el crecimiento económico, de- mográfico y de los requerimientos del capital. Por lo tanto, precisa de una de- manda de tierras que se refleja en la paulatina ocupación del suelo en la perife- ria de las ciudades, así como también en la densificación de la mancha urbana.
Es por ello que puede afirmarse que: la expansión urbana responde a la cre- ciente demanda de espacio para uso comercial, productivo, de servicios, resi- dencial y de equipamiento a lo largo de la zona urbana, particularmente en laperiferia. Ésta se ve favorecida por mejoras de accesibilidad y transporte, que posibilitan la incorporación de tierras cada vez más alejadas de las áreas cen- trales, en ciudades cada vez más extendidas. Por otra parte, se incrementa la demanda de suelo, a medida que aumenta el nivel de ingreso individual y de la sociedad en su conjunto. No obstante, también puede presentarse que la cons- tante ampliación de la superficie urbana responda a un acelerado proceso de urbanización que no es acompañado de un crecimiento económico sostenido, ni de incremento en los ingresos, sino más bien de un acendrado aumento de las condiciones de pobreza de la población, fenómeno frecuente en los países menos desarrollados.
El mercado de tierras constituye un elemento fundamental en el proceso de construcción y configuración de las ciudades, puesto que el suelo es el soporte y materia prima del desarrollo urbano (Vinuesa, 1991). Así, se reconoce este mercado como un fenómeno complejo donde intervienen y se conjugan diversos factores —económicos, políticos y sociales— que inciden en su funcionamiento y evolución.

“Tal vez la mayor dificultad teórica deriva del hecho de que el mercado de suelo es una especie de ´pivote´ en torno al cual se articulan en forma compleja las diferentes facetas del fenómeno urbano…el mercado de suelo interactúa con las demás variables urbanas, es decir, determina y es determinado simultánea- mente” (CIDU-IPU,1981:3).

Se entiende por mercado cualquier arreglo mediante el cual vendedores y com- pradores se unen para determinar un precio en el cual los bienes pueden ser intercambiados; en el caso del suelo, representa un término abstracto que eng- loba el conjunto de transacciones que se realizan con el bien (Harvey, J., 1987:
19). No se trata de un único mercado, sino que se encuentra fraccionado en diferentes submercados que identifican las distintas condiciones urbanas, como también los usos a que puede ser destinado el suelo (residencial, residencial de altos ingresos, comercial, industrial, etcétera).
En la economía capitalista contemporánea, el suelo y las mejoras realizadas en él, son consideradas mercancías (Harvey, D., 1979:163). Yujnovsky afirma que: “A pesar de no haberse producido individualmente, la tierra deviene una mercancía vendiéndose en un mercado a un precio que iguala el flujo de be- neficios convenientemente actualizados que otorgará como activo” (Yujnovsky,
1977: 88). No obstante, no se trata de un bien ordinario: éste presenta una serie de características y singularidades que lo diferencian claramente de otros bie- nes y mercados, según lo señalan Darin-Drabkin (1977), Harvey (1979), Trivelli (1981, 1982), Sabatini (1981, 1982) y Jack Harvey (1987), entre otros.
El suelo urbano no sólo es un bien escaso, limitado en cantidad, sino también imprescindible puesto que las actividades humanas –habitar, trabajar, producir, etcétera– requieren de un espacio donde desarrollarse. Su escasez relativa radica en el carácter de no reproducible, y en la existencia de cierta rigidez en la oferta, originada por la disponibilidad de suelo (urbanizable o urbanizado) para determinadas actividades. Ello depende de las regulaciones que establece la ley, así como también del control que ejercen los propietarios de la tierra me- diante la retención de suelo, con fines especulativos. Esto genera distorsiones en el mercado y en la asignación de recursos a nivel urbano (CIDU-IPU, 1981).
Los derechos de propiedad privada del suelo juegan un papel importante en el proceso de construcción de la ciudad, puesto que permiten que el dueño de la tierra retenga terrenos por fuera de la oferta efectiva. De esta manera, no todos los predios susceptibles de ser urbanizados son ofrecidos, por lo que sólo una proporción del suelo fluye al mercado.
Otra característica importante es su permanencia, se trata de un bien indes- tructible que no se deprecia con el tiempo. Esta condición brinda la oportunidad de acumular riquezas; en este sentido, “el suelo y sus estructuras han sido histó- ricamente el depósito más importante de valores almacenados”. Es por ello que, “el individuo tiene un doble interés en la propiedad, como valor de uso actual y futuro, y como valor de cambio potencial o actual ahora y en el futuro” (Harvey, D., 1979: 164-165).
El suelo no puede ser transferido de un lugar a otro –según Darin-Drabkin (1977: 171) no es “transportable”–, tiene una localización fija en la estructura funcional urbana que le otorga ciertos atributos. Es decir, los predios se dife- rencian por su ubicación y relación con el resto de la ciudad, el uso permitido por la legislación vigente, las características ambientales –Yujnovsky habla de la noción de `habitabilidad´ o de `medio ambiente local´– y el entorno social dominante. En este sentido, puesto que “jamás podrá haber más de una parce- la de terreno exactamente en el mismo sitio”, David Harvey afirma que “todos los problemas espaciales poseen un carácter monopolista intrínseco” (Harvey,
1979: 175). “Las externalidades debidas a la contaminación del aire y de las aguas, microclimas e incluso el `paisaje urbano´ en general, pueden transferirse a la tierra en la forma de renta para aquellos terrenos que presentan ventajas comparativas” (Yujnovsky, 1977: 90).
La heterogeneidad del suelo y la dificultad de reproducir situaciones espa- ciales a voluntad, permiten discriminar el bien en el mercado, cuestión que se agudiza debido al bajo grado de sustituibilidad locacional de ciertas actividades. De tal suerte que la rigidez en la movilidad espacial de los recursos, atribuye li- mitantes a una asignación óptima de éstos en el espacio, a pesar de la potencial adaptabilidad de la estructura física a distintos usos (Trivelli, 1981). La condición de escasez, anteriormente señalada, se relaciona con el carácter heterogéneo y diferenciado del suelo; así, por ejemplo, la disponibilidad de tierras aptas para uso residencial no supone una oferta suficiente y adecuada para localizaciones industriales.
En tal sentido, la existencia de mercados locales, producto de la heterogenei- dad del espacio urbano y las demandas locacionales de las distintas actividades, pone en duda el grado de concurrencia en el mercado. Esto hace pensar en situaciones monopólicas generadas a partir de los atributos diferenciales de ciertos terrenos. En efecto, el grado de concurrencia es bajo, puesto que, por un lado, la oferta de suelo con determinadas características es limitada y, por el otro, la demanda tiene requisitos y preferencias locacionales. En otras palabras, la compartimentación del mercado disminuye la oferta para cada uno de los usos, y la demanda de tierras en un lugar no puede satisfacerse con la oferta en otro sector. La competencia perfecta supone la existencia de un elevado número de compradores y vendedores en el mercado.

“Esto significa que la cantidad que cada uno de ellos demanda u ofrece resulta tan pequeña respecto de la demanda y oferta del mercado que su comporta- miento individual no puede tener efectos perceptibles sobre los precios de las mercancías. Por ello los productores y compradores aceptarán los precios del mercado como datos. (...) En competencia perfecta se supone que ningún ven- dedor ni comprador es lo suficientemente importante como para afectar al pre- cio del bien mediante cambio en la cantidad que vende y/o compra” (Mochon,
1993: 198).

Por lo tanto, no se requiere contar con grandes superficies de tierra para ejercer un poder monopólico en este mercado: “El elemento clave reside, más que en la cuantía de terrenos, en las características particulares del mismo y en lo limitado de la sustituibilidad locacional de ciertas actividades” (Trivelli, 1982: 47).
Como señala Sabatini: “No podría hablarse de un mercado de suelos urbanos
–esto es, de una ley de oferta y de una ley de demanda de terrenos, válidas para toda el área urbana–...”.

“No habría una sola ley de oferta (o curva de oferta) para toda la ciudad porque la demanda para un tipo de terrenos (en determinada localización) no puede ser atendida por la oferta de otro tipo de bienes (terrenos en otras localizaciones). A lo más, habría leyes de oferta (curva de ofertas) particulares para cada área donde los terrenos sean mínimamente sustituibles entre sí” (Sabatini, 1981: 94,
93).

La ley de oferta, en el caso de los terrenos urbanos (bien no reproducible), impli- ca que “al aumentar su precio habrá mayor cantidad de propietarios dispuestos a vender” (Sabatini, 1982: 39). No obstante, se trata de una relación compleja donde intervienen las expectativas e interpretaciones del mercado que realizan los propietarios, entre otros factores.
Según Clichevsky, los submercados de tierra se definen según el tipo de bien ofrecido y las formas de comercialización, que responden a demandas diferen- tes. De manera genérica pueden agruparse en aquellos destinados a sectores de altos ingresos, de ingresos medios y de bajos ingresos. Sus diferencias más importantes serían el tamaño de los lotes, los servicios de infraestructura, loca- lización y condiciones ambientales. Desde el punto de vista de la comercializa- ción, se distinguen por los precios y el financiamiento (Clichevsky, 1990).
A todo ello se suma la escasa transparencia que caracteriza este mercado y el conocimiento diferencial –en algunos casos deficiente– que tienen los actores involucrados sobre su funcionamiento y tendencias. El nivel de conocimiento es limitado geográficamente y resulta normalmente bajo debido a las dificultades y costos –en tiempo y recursos– para acceder a la información necesaria (Harvey, J, 1987: 23; CIDU-IPU, 1981: 10).
En síntesis, el precio del suelo urbano está determinado principalmente por factores externos al terreno; es decir, por las características del entorno y su localización en la estructura urbana. Las externalidades que intervienen decidi- damente en la valorización de la tierra, surgen de las intervenciones públicas y privadas, y no pueden ser alteradas por la acción individual del propietario. Es decir, el mercado expresa, mediante los precios de la tierra, las diversas exter- nalidades que se dan en el espacio urbano.
Puede concluirse estipulando que el mercado de suelo urbano no cumple con las condiciones que la teoría económica establece para la competencia perfecta: homogeneidad, movilidad, concurrencia y transparencia. Como afirma Trivelli:

“el mercado de suelo, por sus características propias, difícilmente podría operar en condiciones de competencia perfecta. Este mercado se define con mayor exactitud como un caso de competencia monopólica, y bajo ciertas circunstan- cias, simplemente como un monopolio. Debe quedar en claro que en el caso del suelo urbano, la libre competencia no es equivalente a competencia perfecta ni tampoco tiende a ella” (Trivelli, 1981: 48).

Este es el marco general en el que se desarrolla el presente trabajo, en donde los espacios rurales y urbanos forman un conjunto estrechamente relacionado, el cual proporciona cierto dinamismo al mercado del suelo de la Zona Metropo- litana Tlaxcala-Apizaco (ZMTA) como territorio de estudio.
Para la interpretación de la movilidad comercial del suelo, se partió del con- cepto renta de localización, cuyos postulados, al haber sido aplicados, logra- ron un nivel suficiente de aproximación para conocer la renta del suelo, como base para el cálculo de los precios del suelo en el medio rural. A la par de este proceso analítico, y tomando como base estadísticas de precios comerciales del suelo en las zonas urbanas del área de estudio, se obtuvieron indicadores básicos para la estimación de la renta urbana del suelo, lo que permitió realizar las comparaciones necesarias y derivar las conclusiones que forman parte im- portante del cuerpo de la investigación.
En atención a ello, en el capítulo I se analiza el marco normativo en mate- ria de urbanización y su relación que mantiene con los mercados del suelo. Se inicia con el análisis de los programas nacionales de desarrollo urbano, dando especial atención al problema de la vivienda, que es uno de los aspectos de mayor demanda por parte de la población para cubrir sus necesidades básicas de desarrollo. De igual forma, se abordan aspectos relativos a la normatividad en materia de desarrollo urbano y las facultades y atribuciones que tiene el nivel estatal y el nivel municipal de gobierno. Resaltan aspectos como el hecho de que, si bien ha habido iniciativas importantes para normar la ocupación del terri- torio, se carece de una verdadera voluntad política; incluso faltan capacidades técnicas y administrativas del personal ejecutivo y operativo, y hasta falta de sen- sibilidad por parte de los responsables de aplicar y vigilar el debido cumplimiento de la normatividad; sobre todo, para impulsar procesos reales de planeación del desarrollo urbano, pues abundan los ejemplos de irracionalidades y ausencia de funcionalidad en las obras públicas y privadas, incluyendo las vialidades.
El capítulo II, denominado: Bases teóricas y conceptuales de los mercados del suelo y sus componentes, contiene el enfoque con el que se trata lo relativo al mercado del suelo y la urbanización, que es parte inherente a él. Con ese propósito, se desarrollan los conceptos de economías de aglomeración y eco- nomías de escala, para aproximarse a la valorización del suelo y sus compo- nentes, como es la distancia y la centralidad que conllevan las configuraciones urbanas, que son la muestra evidente de los procesos de concentración urbana o de formación de las ciudades en el espacio o territorio.
De singular importancia es la formación de estructuras territoriales urbanas polarizadas, desiguales y en desequilibrio, entre sí mismas y con el medio rural conurbado, del cual se nutre el mercado del suelo para sostener los procesos de urbanización de las ciudades. Como un elemento relevante del marco con- ceptual, es lo que se refiere a la renta de localización que es el componente central sobre el que se sustenta la metodología de interpretación del mercado del suelo, ya que conduce a la realización de un análisis de los valores del suelo de base productiva agrícola, para estimar la renta y los precios del suelo en el medio rural. Este análisis se complementa con el desarrollo teórico de la renta y valores del suelo urbano.
Al mismo tiempo, se aborda lo relativo a la generación y recuperación de plusvalías donde interviene de manera directa o indirecta el Estado, lo cual representa uno de los mecanismos para normar el desarrollo urbano en la medida en que se cuente con una política pública sólida, tanto en su diseño como en su aplicación.
En el capítulo III, que se denomina: Acciones específicas en materia de ur- banización y su relación con los mercados del suelo en Tlaxcala, se trata lo relacionado con la infraestructura de vialidades que le permite a la entidad tener conexión con el resto del territorio del país, principalmente con las regiones cen- tro, sur, sureste, inclusive con las regiones del norte.

La infraestructura vial le imprime dinámica a las estructuras urbanas confor- madas por las principales ciudades, de tal manera que, en el caso que nos ocu- pa, resulta de gran relevancia el análisis sobre el sistema de ciudades y la forma como están estructuradas en cuanto a la preeminencia de unas sobre otras, es decir, que de acuerdo al tamaño de su población es como llegan a concentrar servicios con cierto nivel de especialización, y eso les da ventajas.
Por ejemplo, en la clasificación de ciudades por el tamaño de su población, con datos del año 2000, era Tlaxcala de Xicohténcatl 1.52 veces más grande que la ciudad de Apizaco; y el tercer orden de jerarquía lo ocupaba la ciudad de Villa Vicente Guerrero, ya que Tlaxcala de Xicohténcatl era 1.53 veces mayor; y así, hasta llegar a comparar esta ciudad de primer orden con Tenancingo, que en ese año apenas rebasaba los 10 mil habitantes, era 7.25 veces mayor. Para el año 2005 la situación cambia, pues la ciudad de Apizaco pasó a ocupar el tercer lugar después de Villa Vicente Guerrero. Para el año 2010, la ciudad de Apizaco continúa siendo desplazada, ahora por la ciudad de Huamantla que llega a ocupar el tercer lugar.
La concentración urbana ha llegado a tal nivel de desarrollo que en el territo- rio tlaxcalteca se observan procesos interesantes de metropolización, mismos que forman parte del área de estudio definida para esta investigación, esta es la Zona Metropolitana Tlaxcala-Apizaco, la cual está integrada por 19 municipios donde se concentraba una población al año 2010 de 499,537 personas. A esta zona le favorecen los 2,892.5 kilómetros de vialidades con que cuenta. Res- pecto a la superficie que han ocupado los asentamientos humanos localizados en dicha zona, debe señalarse que desde el periodo 1980-2000, se registró el mayor incremento de superficie; esto es, de 431 hectáreas en el primer año, a 23,478 hectáreas en el último año, esto representó un aumento del 5,347%. Para el año 2010, la superficie aumentó 57 veces y la población en ese mismo periodo aumentó casi 4 veces.
Ante este panorama, se vienen impulsando políticas públicas de ordenamien- to territorial a través de la implementación de planes y programas específicos; tal es el caso del “Programa de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano para el Estado de Tlaxcala”, (POTDUT); y el “Plan de Desarrollo de la Zona Me- tropolitana Tlaxcala-Apizaco”, publicados recientemente en el año 2013. Dichos documentos pretenden ser instrumentos de planeación sectorial que ayuden a definir estrategias y líneas de acción para conducir las políticas y acciones del Estado en materia de ordenamiento territorial y desarrollo urbano. Sin embar- go,y a pesar de la publicación de dichos ordenamientos legales, el hecho es que existen ejemplos de acciones de política pública que no se apegan a la norma, y por el contrario, toman decisiones de urbanizar áreas que fueron declaradas para la protección ambiental.
En el capítulo IV, relativo a las Políticas públicas de catastro e impuesto pre- dial y su vinculación con la valorización comercial del suelo, se logra corroborar cómo la dinámica de captación de impuesto predial se encuentra rezagada si se compara con los montos de impuestos que recaudan los municipios por otros conceptos; además, con ello se limitan las posibilidades para actualizar los va- lores catastrales a las condiciones de valorización comercial del suelo, lo que ocasiona, en buena medida, que el Estado se encuentre en desventaja para recuperar las plusvalías que se producen por las mismas inversiones públicas. Por ello, se propone poner en marcha una mejor coordinación de las políticas existentes relacionadas con los aspectos de finanzas, reservas territoriales, re- gularización y dinámicas del mercado de suelo, recomendando a su vez, que se debe tener la capacidad de movilizar los recursos existentes y encaminarlos hacia un programa extenso que enlace la regularización con la política fiscal, así como con la exploración de mecanismos de recuperación de valores, esto es, de recuperación de plusvalías.
En el capítulo V, que corresponde al Análisis de resultados en materia de va- lorización del suelo a partir de la renta de localización, se desarrolla una parte esencial de la metodología de la presente investigación, lo cual dio como resul- tados los siguientes: se logran identificar para el año 2010, con base en montos significativos de renta que generan por hectárea, los siguientes cultivos: alfalfa verde, para municipios como Apizaco, Tetla, Totolac y Panotla. El frijol, cultivo que le sigue en importancia, es representativo en los municipios de Tetla de la Solidaridad, Tlaxcala, Totolac, Santa Cruz Tlaxcala y Amaxac.
En el año 2011, el cultivo más representativo por su monto de renta por hec- tárea fue: alfalfa verde en cinco municipios: Apizaco, Tetla, Tlaxcala, Totolac y Amaxac, Contla y Coaxomulco.
En el año 2012, los cultivos relevantes por sus montos de renta por hectárea fueron: alfalfa verde en los siguientes municipios: Tlaxcala, Apizaco, Totolac, Pa- notla, y Chiautempan; trigo, en municipios como Apizaco, Tetla, Tocatlán, Tzom- pantepec, Xaloztoc y Yahuquemecan. Y el maíz en los municipios de Apizaco y Santa Isabel Xiloxoxtla.
Lo que se deduce de los datos arriba anotados, es que las áreas agrícolas con cultivos más rentables (alfalfa verde y frijol), pueden ser puestas en venta o rentadas por los propietarios pero a precios más elevados para reponer los beneficios que de por sí les reporta la producción agrícola. De ahí la importancia de contar con políticas públicas que regulen el mercado del suelo.
Respecto al maíz y frijol, aunque en ciertas áreas de producción de los 19 municipios de la ZMTA, se obtienen buenos rendimientos, como ya se indicó más arriba, también en otras áreas se obtienen bajos niveles de renta, e inclusive registran pérdidas junto con la avena forrajera; por estas razones se prevé que esas áreas de cultivo sean las que mayormente el propietario de la tierra decida poner en venta para otros usos, principalmente para asentamientos humanos, es decir, para urbanización.
Las otras dos dimensiones de los resultados obtenidos corresponden a la renta urbana estimada para los municipios del área de estudio, y los precios del suelo urbano y del suelo en el medio rural; en estos dos casos, se muestran grandes diferencias a favor del medio urbano, es decir, que es el suelo urbano el que por lógica del mercado, el de más alto valor medido en precios comerciales y medido en renta urbana.