POL�TICA INDUSTRIAL, CLÚSTERES Y PARQUES TECNOLÓGICOS: LA EXPERIENCIA RECIENTE DE MÉXICO

1.3.- Política Industrial y el Modelo Maquilador

La evolución de la crisis del modelo de sustitución de importaciones y su ulterior reemplazo por un modelo de crecimiento económico sustentado en la dinámica del sector exportador, contribuyó a que la industria maquiladora se transformara en el principal de la economía mexicana atendiendo a sus impactos globales, e incluso en términos de proyecciones estratégicas.
El Modelo Maquilador ha sido empleado con cierta intensidad para promover en el desarrollo económico de México; aunque de forma particular en Ciudad Juárez, Chihuahua, región que se concibe como un ícono en la utilización de este modelo, tanto a nivel nacional como internacional.1
El término maquila se originó en España y estuvo vinculado con las operaciones de procesamiento de trigo que se realizaban a terceros por los propietarios de los molinos. El ulterior desarrollo de este proceso condujo a que se identificara como la transformación que puede experimentar cualquier manufactura de forma parcial, ya sea por ensamble o empaque por una empresa que no constituya el fabricante original. Actualmente, esta industria se define como el proceso industrial o de servicio, destinado a la elaboración, transformación o reparación de mercancías de procedencia extranjera, importadas temporalmente para su exportación o también de prestación de servicios de exportación.2
El concepto de maquiladora ha sufrido múltiples adecuaciones en México (Véase la Tabla 5), las cuales se encuentran en correspondencia con la evolución de este proyecto que fue previsto con alcance regional y, posteriormente se transformó en una prioridad permanente de política pública y con presencia generalizada en todo país.
Los orígenes de esta industria se remontan a la década de los años sesenta del pasado siglo, período en que fueron aprobados los Programa Nacional Fronterizo de 1961 y el Programa Industrial Fronterizo (PIF)en 1965. El propósito de este último era el lograr un acomodo entre el párrafo 3 del Código Arancelario Mexicano y la Ley Aduanera de Estados Unidos, específicamente en lo referente a la exención de impuestos para la producción realizada fuera de Estados Unidos” (Quintero, 2004), compatibilización que representó un importante estímulo a las inversiones de las empresas norteamericanas en el área fronteriza.
Los objetivos fundamentales bajo los que se construyó el proyecto de la Industria Maquiladora de Exportación (IME) fueron el contribuir a: i) la generación de empleos; ii) la introducción de mejoras en la calidad de vida de la región; iii) mejorar el saldo de la balanza comercial; iv) promoción del intercambio tecnológico entre las transnacionales y las empresas locales; v) mejorar las condiciones del mercado interno; vi) incrementar la formación de mano de obra más capacitada. 3
La gradual transformación de la industria maquiladora en un proyecto generalizado a escala nacional, puede constarse en los diferentes decretos federales que se han promulgado, cuya intención principal ha sido incrementar el impacto de este sector en la economía nacional. (Véase Tabla 6).
En la primera mitad de los años setenta se realizó la promulgación de nuevos decretos vinculados con la actividad de la IME. Acorde con esta dinámica en 1971 se aprobó un decreto denominado “Programa de Maquiladoras”, mediante el cual se instituyó que “aquellas (industrias) que contribuyeran a la disminución del desempleo en la zona fronteriza, apoyaran a la industrialización y el incremento de las exportaciones, podrían importar temporalmente artículos extranjeros para ensamblar o finalizar un producto, los cuales tendrán que regresar a su lugar de origen”. En rigor esta constituyó la primera definición oficial de lo industria maquiladora.
La implementación de este decreto facilitó las importaciones de determinadas materias primas, maquinaria, herramientas de reparación y materiales de empaque. La ejecución de estas operaciones se limitó exclusivamente a las empresas ubicadas en las zonas fronterizas.
En 1972 se autorizó la venta de un porcentaje de la producción en territorio nacional y en 1974 se generalizó la instalación de las maquiladoras en casi todo el país.
En 1975, fue aprobado el Programa de comercialización fronteriza, el cual posibilitó la participación formal de México en un esquema de subcontratación internacional. Cabe recordar que después de la crisis económica de los años 1974-1976, la economía mundial comenzó a transitar por una etapa caracterizada por una profunda reestructuración, en la que la subcontratación y la deslocalización se convirtieron en elementos claves en la definición de las reglas funcionamiento a escala global.
En 1983 fue instrumentado un nuevo Decreto dirigido al Fomento de las Operaciones de la Industria Maquiladora y en 1985 se promulgó el Programa de Desarrollo de la Frontera Norte; ambos decretos enfatizaban en la intención de que la industria maquiladora adquiriera una mayor integración con la industria nacional, mediante el empleo “obligatorio” de insumos y otras materias primas de origen local. Asimismo se acentuó la necesidad de propiciar el trasvase de tecnologías de la maquila hacia la industria nacional.
La incorporación de México al GATT en 1986 y la ulterior formalización del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN) en 1994, no solo propiciaron el incremento en la participación del país en los flujos comerciales mundiales, sino también un notable crecimiento de la industria maquiladora.
La intensificación de las medidas de apertura económica condujo a que fueran aprobados sucesivamente, nuevos documentos normativos orientados a propiciar mayores progresos de la industria maquiladora. En ese sentido, en 1989 se dio a conocer el Decreto para el Fomento y Operación de la Industria Maquiladora. En este decreto se le concedió, por primera vez, el estatus de sociedades mercantiles mexicanas, a la vez que se permitió vender hasta 20% de la producción en territorio mexicano; desde entonces los documentos oficiales las empezaron a considerar como un factor de desarrollo industrial y no sólo como enclaves de ensamblaje para
crear empleos, sino también como instrumentos de trasferencia de tecnología y promotoras potenciales de la competitividad de la industria nacional. 4
En 1996, se introdujeron nuevos cambios en las normativas jurídicas vigentes dirigidas a estimular el desarrollo de empresas mexicanas proveedoras de insumos y de otros suministros. Con posterioridad a esta fecha fueron emitidos nuevos decretos en 1998, 2000, 2003 y 2006, cuyo propósito central era acrecentar el rol estratégico de la industria maquiladora, incluso intentar emplearla como el soporte del relanzamiento de un “nuevo proceso de reindustrialización del país.5 ”
El gradual incremento de la centralidad de la industria maquiladora en el proceso de reacomodo estructural de la economía mexicana, a lo largo de los últimos cuarenta años, permiten contactar que se ha mantenido cómo propósito implícito de transformarla en el sector articulador de una “nueva estrategias de industrialización.”6 Empero, la dependencia de esta estrategia de la dinámica en la inserción en los mercados internacionales y de los criterios de deslocalización de las empresas multinacionales, en conjunto han impedido hasta el presente la materialización de la referida estrategia, la cual se expresa en la escasa integración de este segmento de la industria nacional con el resto del sector productivo, ya que no se consiguió avanzar en la construcción de encadenamientos productivos sólidos hacia detrás o hacia delante,7 de hecho al calor de los avances de las IME se produjo la ruptura de cadenas productivas locales y la formación de zonas de “desarrollo regional” marcada por el funcionamiento de las IME como compartimentos estancos, es decir, con crecientes limitaciones en el funcionamiento de las relaciones intra e intersectoriales.
Las insuficiencias descritas no solo impidieron que se pudiera articular una nueva “estrategia de industrialización”, sino que tampoco se lograron alcanzar metas concretas que se había proyectado según progresara el modelo maquilador (Ver tabla 7).
El incumplimiento de las metas previstas con el desarrollo de la IME ha contribuido a que el tema que origina la mayor controversia, lo constituya los bajos niveles integración que registra la misma con el resto del entramado productivo y de servicios del país. La prevalecencia de esta situación condujo a que los efectos de arrastre que genera este segmento de la industria manufacturera, se encuentren muy por debajo de su elevado peso en la estructura económica 8 y de las capacidades potenciales de que dispone para impulsar el crecimiento económico. 9
Las dificultades imperantes para generar un modo alternativo de industrialización y, en paralelo, la preservación de la tendencia a un mayor protagonismo del modelo maquilador, contribuyó a que el sector manufacturero mexicano presente en la actualidad las siguientes característica en opinión De María y Campos et al. (2009): i) desintegración de las cadenas productivas locales; ii) desplazamiento del capital nacional en los sectores más dinámicos por la inversión extranjera directa; iii) concentración de mercado y rezago de la pyme; iv) financiamiento insuficiente; v) rezago en la infraestructura y el gasto en tecnología; y vi) deficiencias en la infraestructura de telecomunicaciones.
En otra investigación sumamente interesante realizada por Vázquez López, 2010, referida a la integración de la industria maquiladora a la economía nacional. Este autor logró demostrar que los esfuerzos pro de incrementar la presencia de este sector en la economía nacional, se han sustentado en el incremento de los insumos importados, los cuales representaron el 96.4% del total de los materias primas y materiales consumidos por la industria manufacturera en el 2006. 10 Asimismo, en este estudio se aportan datos de cómo el aumento del peso de la maquila en la estructura del PIB nacional y de la industria manufacturera ha contribuido al incremento de la dependencia importadora del país (Véase la tabla 8).11
La falta de una adecuada integración de la maquila al tejido productivo nacional no solo se manifiesta en el incremento de la propensión importadora, sino que también han evolucionado otras tendencias negativas, entre las que se destacan: la reducción de la participación de bienes intermedio o materiales complementarios de procedencia nacional en el total de los insumos empleados por la industria manufacturera, así como la caída progresiva del porcentaje de valor agregado doméstico en los bienes fabricados, sobre todo en las ramas productoras de bienes de capital. 12 En rigor, ello denota que no ha sido un propósito prioritario la construcción de eslabonamientos productivos sólidos como ya se indicó con anterioridad.
Las restricciones que presenta las posibilidades de mejorar la integración de la maquila al tejido productivo nacional, no solo dificulta la posibilidad de construir eslabonamientos productivos bajo un enfoque de competitividad sistémica, sino que en términos reales esta situación ha conducido a la desarticulación del sector manufacturero y al incremento de la heterogeneidad estructural, esta última caracterizada por la existencia de diferenciales sustanciales en términos de productividad y de capacidad productiva entre las diferentes ramas industriales. 13
Estas insuficiencias se pueden contactar en otra interesante contribución realizada por Hernando, 2007 del proceso de integración interindustrial en específico en Ciudad Juárez, este autor demostró que son irrelevantes los efectos de arrastres de la industria maquiladora en relación al resto del sector productivo regional, las cuales se explican en lo fundamental por la insuficiente ejecución de  inversiones acompañantes por parte del gobierno y también por el sector privado, dirigidas a complementar en áreas específicas los avances de la industria maquiladora. Esta situación ha provocado que los suministros de la industria nacional a la maquila y en general al sector industrial en su totalidad se caractericen por ser bajos (Ver Tabla 9).
En general, los problemas de integración que presenta la industria maquiladora sugiere que para encontrar paliativos a este escenario, se requiere inexorablemente de la ejecución de diversas acciones por parte del gobierno, que coadyuven a reducir la incidencia negativa de aquellos factores de naturaleza interna14 y externa15 que restringen el logro de la mayor complementariedad entre los diferentes segmentos que integran la industria manufacturera nacional, y propiciar de este modo sobrepasar el umbral de constituir una economía ensambladora por excelencia.
La consecución de una mayor grado complementariedad entre los diferentes segmentos de la industria nacional, enfrenta la acción de diversos factores de orden externo para los cuales resulta más complejo encontrar respuestas efectivas. En este contexto, se destaca el tema de la dependencia tecnológica de los países industrializados.
La evaluación de las experiencias de otras naciones subdesarrolladas en la utilización de la industria maquiladora, nos permitió constatar que en varios países se han logrado algunas soluciones parciales al tema de la dependencia tecnológica, mediante la construcción de trayectorias de aprendizaje tecnológico que no se limitan al simple proceso de asimilación de las tecnología provenientes de los países más desarrollados, sino que es posible seguir el derrotero de incorporarle a las mejoras tecnología en explotación hasta llegar a transfórmalas en propias. 16 En paralelo, se han incrementado sustancialmente los gastos de investigación y desarrollo, mientras que en México son inferiores al 0,5 % del PIB.
Otro de los temas difícil de solucionar es que las empresas extranjeras que deciden instalarse en las economías emergentes y, específicamente en México, como norma ya disponen de proveedores de sus insumos en sus lugares de origen, además que cumplen con un grupo de requisitos que deben ser alcanzado por las empresas locales.17 Por razones objetivas esta situación tiende acentuarse cuando se encuentran involucradas empresas norteamericanas producto de la cercanía geográfica que presentan ambos países. 18
De otra parte, el predominio del enfoque de mantener el fomento de la industria maquiladora, cuasi de forma absoluta en la ventaja de los costos laborales en la actualidadpresenta limitaciones, en tanto la competencia que prevalece a escala internacional en lo concerniente al acceso a los flujos de inversión foráneas, se caracteriza en ciertos aspectos por la minoración de la importancia relativa de los bajos costos laborales como criterio de posicionamiento externo. Por tales razones, la promoción del sector maquilador requiere incorporar factores adicionales al patrón de ventajas comparativas existentes.
La transformación del perfil de ventajas comparativas en que se sustenta el modelo maquilador, requiere del ajuste de un grupo de insuficiencias que han persistido desde sus orígenes, entre otras cabe señalar: primero, la necesidad de crear condiciones económicas y financiera que garanticen el respaldo gubernamental oportuno a proyectos complementarios a la expansión de las maquilas; segundo, aumentar los gastos destinados a I + D; tercero, priorizar el completamiento efectivo de cadenas productivas locales; cuarto que el empresariado mexicano identifique a la maquila como un ámbito de reales oportunidades de negocios;19 quinto realizar evaluaciones objetivas del posicionamiento del país en las denominadas cadenas productivas globales CPG. La incorporación de este último aspecto permitiría determinar cuáles son los beneficios tangibles que han aportado el incremento de la participación de México en los sistemas de producción global. 20