MERCOSUR: POLITICAS MACROECONÓMICAS, ACTORES Y SUJETOS SOCIALES, NEGOCIACIONES y ACUERDOS DE INTEGRACIÓN EN BRASIL Y ARGENTINA

MERCOSUR: POLITICAS MACROECONÓMICAS, ACTORES Y SUJETOS SOCIALES, NEGOCIACIONES y ACUERDOS DE INTEGRACIÓN EN BRASIL Y ARGENTINA

Eugenio E. Espinosa Martínez (CV)
Universidad de La Habana

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2.3.- Los acuerdos que conducen al Mercosur: acciones de los actores institucionales internos

La revisión de los antecedentes sobre el Mercosur revela que históricamente no han faltado propuestas de integración entre Brasil y Argentina, pero no es hasta 1985-1992 que tales acuerdos logran implementarse en la práctica.
      En noviembre de 1985 tiene lugar el encuentro presidencial Alfonsín-Sarney en Foz de Iguazú/Puerto Iguazú, lugar de confluencia de los ríos de la Cuenca del Plata y cercano a las fronteras de Brasil, Argentina y Paraguay. La Declaración de Iguazú firmada el 30 de noviembre, establece una política de aproximación entre los dos países y, aunque los economistas no acostumbran a mencionarla (Baumann y Lerda 1987, Motta Veiga 1991, Araujo sep 1990), constituye el preludio político del Programa de Integración y Cooperación Económica entre Brasil y Argentina (PICE/PICAB) 1 .
      El politólogo e historiador brasileño Moniz Bandeira y la politóloga brasileña Hirst coinciden en destacar la importancia de la Comisión mixta de alto nivel, creada a raíz del encuentro presidencial de Iguazú, con el objetivo de estudiar y elaborar propuestas para la cooperación y la integración económica bilateral (Moniz Bandeira 1987:74, Hirst 1990:5).
      Lo que distingue a la Declaración de Iguazú de 1985 al compararla con los acuerdos y declaraciones anteriores, además de su contenido, es el proceso posterior de negociaciones, firma de Tratados e implementación de acciones entre Argentina y Brasil. Es al proyectarla en el tiempo sobre los acontecimientos anteriores y posteriores, que adquiere su especial significado de momento de inflexión en el proceso de integración bilateral, más allá del período en que sus protagonistas Presidenciales habían dejado la escena política y, por tanto, no tenían la posibilidad ni la capacidad de incidir de la misma manera sobre los acontecimientos ni sobre la toma de decisiones.
      Una de las primeras decisiones del nuevo gobierno civil en Brasil, a principios de 1985, fue la de importar de Argentina trigo, petróleo y derivados para compensar el deficit comercial que desde 1980 acumulaba con Brasil y que en 1984 había alcanzado la cifra record de $353 millones de dólares (Dudiuk, Preiss y Salerno 1987: 13, Moniz Bandeira 1987: 74).
      Lo significativo de la medida es que fue acompañada de la firma de un acuerdo de expansión comercial que luego se incorporaría al Protocolo # 1 y 4 del PICE/PICAB firmado en 1986. El acuerdo establecía que cuando el deficit comercial de uno de los dos países superase los $50 millones de dólares, el país superavitario debería aumentar sus importaciones de inmediato restableciendo el equilibrio comercial a un nivel superior del intercambio bilateral.
      Los entendimientos de Iguazú revelan la importancia y el peso que las tendencias de la economía y política mundiales tuvieron sobre los acuerdos bilaterales en la medida en que la Declaración incluye una amplia referencia a la situación mundial y la posición de ambos países en la misma.
      Apenas 8 meses después de Iguazú, en julio de 1986, los presidentes reunidos en Buenos Aires firman el Acta para la Integración brasileño-argentina, que establece el Programa de Integración y Cooperación Económica entre Brasil y Argentina (PICE/PICAB) e incluye doce protocolos que concretaban la cooperación en los sectores de bienes de capital, trigo, abastecimiento alimentario, expansión del comercio, empresas binacionales, mecanismos de financiamiento recíprocos, fondos de inversiones, gas natural y petróleo, biotecnología, esfera nuclear y aeroespacial, transporte y siderurgia(Baumann y Lerda 1987).
      En diciembre de 1986 ambos Presidentes firman en Brasilia el Acta de Amistad brasileño-argentina, los Protocolos 13 al 17 del PICE/PICAB y anexos que operacionalizan los Protocolos 1 al 12. El economista brasileño Tavares de Araujo destaca la importancia política de los 17 Protocolos firmados en 1986 los cuales, en su criterio, crean "un ambiente de armonía y cooperación(..)sustituyendo la antigua tradición de rivalidad y desconfianza" (Araujo sep 1990:7).
      El Acta para la Integración brasileño-argentina, al establecer el PICE/PICAB no solo profundiza y detalla los acuerdos bilaterales sino que, además, le introduce una nueva dimensión a la cooperación bilateral: sitúa el eje de la misma en la dimensión económica a la vez que mantiene los acuerdos y entendimientos alcanzados antes en las dimensiones energéticas y estratégicas. La particularidad de privilegiar el sector de bienes de capital, no definir fecha para las metas y concebirlo como un proceso gradual, pragmático y flexible distingue a este Programa de otros existentes en latinoamerica.
      Entre julio de 1986 y noviembre de 1988 se realizan 5 encuentros presidenciales, completándose la firma de 23 Protocolos y más de 40 anexos que operacionalizan los acuerdos y amplían las anteriores áreas de cooperación incorporando cuestiones relativas a la cultura, administración pública, moneda común(el Gaucho), industria automovilística, industria alimenticia y región fronteriza (Seitenfus 1989, Hirst 1990, Baumann y Lerda 1987). Del 31 de marzo al 2 de abril de 1987 se celebra en Buenos Aires el primer Simposio de Estudios Estratégicos argentino-brasileño con el objetivo de ampliar y profundizar la cooperación en esa esfera (Pereira jul-sep 1987).
      El Tratado de Integración y Cooperación Económica es firmado en noviembre de 1988 por los presidentes de Brasil y Argentina y ratificado por los respectivos Congresos en agosto de 1989. El Tratado establece un plazo de 10 años para lograr la formación de un espacio (mercado) económico común, promulga la reducción progresiva de los obstáculos tarifarios y no tarifarios al comercio, la armonización de políticas y la incorporación de otros países luego de los primeros 5 años (Hirst 1990, Porta 1991, Almeida 1992:27).
      El Tratado de 1988 le introduce un sesgo peculiar al proceso integracionista. Si bien mantiene el énfasis en lo económico, se diferencia del Acta de 1986 (PICE/PICAB) en dos planos:
- en lo económico porque diseña un modelo de integración totalmente diferente, abandonando la priorización del sector bienes de capital, privilegia el intercambio comercial a través de la rebaja de aranceles y define un plazo de 10 años para establecer un mercado común,
- en lo jurídico-institucional porque requiere de la ratificación por el legislativo y crea grupos de trabajo permanente.
      Es en 1988 con la firma de este Tratado que los acuerdos de integración Brasil-Argentina comienzan a asumir un perfil neoliberal, el que encontrará su máxima expresión en el Mercosur. Se constituyen así el año 1988 y el Tratado en un momento de inflexión del proceso integracionista sudamericano en que cambia la naturaleza misma del modelo de integración.
      El Acta de Buenos Aires, firmada en julio de 1990 por los respectivos Presidentes, reduce a 5 años el plazo previsto por el Tratado de 1988, promulga la ampliación de los países miembros, establece que las reducciones tarifarias generalizadas, automáticas y lineales constituyen la "columna vertebral" del proceso de formación del mercado común y crea el Grupo Mercado Común con vistas al estudio de la armonización de las políticas macroeconómicas y al acompañamiento y coordinación del proceso negociador (Amorim 1991, Lavagna 1991, Hirst 1990). Durante este encuentro Presidencial tambien se firmaron el Tratado sobre los Estatutos de las empresas binacionales, el Acta que regula el funcionamiento de la Comisión Parlamentaria Conjunta y protocolos referidos a los sectores agroalimentario, bienes de capital, automotriz y nuclear 2 .
      En el Acta de Buenos Aires se acentúan los rasgos neoliberales de los acuerdos integracionistas. Los asuntos más discutidos desde 1988 y cuyo debate se agudiza en 1990 refleja los intereses de los actores institucionales involucrados:
- las dificultades en la armonización de las políticas macroeconómicas,
- las divergencias sobre el arancel externo común,
- la ausencia de políticas de reconversión para enfrentar los impactos de cambio estructural provocados por la reducción arancelaria automática,
- la falta de participación de los diversos actores sociales en el diseño e implementación de los acuerdos.
      A pesar de que en Brasil y Argentina las políticas macroeconómicas se inscriben en los lineamientos del modelo neoliberal, las diferencias en los ritmos, orden e intensidad de las medidas implementadas en cada país provoca importantes divergencias en las tasas de cambio, de inflación, de interés y de otros indicadores macroeconómicos, lo que unas veces dificulta los intercambios económicos entre ambos países y el avance de los acuerdos integracionistas, y otras los favorece.
      La primera negociación del Grupo Mercado Común -formado por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, Economía y Bancos Centrales de Argentina y Brasil- se efectúa durante el segundo semestre de 1990, dando lugar al Acuerdo de Complementación Económica 14, el cual reune todos los arreglos comerciales bilaterales y establece un programa de liberalización que entra en vigor a partir de enero de 1991 (Amorim 1991: 16-17, Hirst 1990: 14). En esta reunión del Grupo Mercado Común que tiene lugar en septiembre de 1990, junto a los especialistas de Brasil y Argentina participan observadores de Uruguay y Paraguay, lo que prefigura informalmente al Mercosur.
      El Tratado de Asunción, que formaliza e institucionaliza el Mercosur, se firma en Paraguay el 26 de marzo de 1991 por los Presidentes de los cuatro países, siendo ratificado posteriormente por los Congresos respectivos. Básicamente, el Tratado establece un margen de preferencia arancelaria entre los países miembros dentro de un cronograma de reducción progresiva, lineal y automática de las tarifas arancelarias (con sus excepciones correspondientes) y define un mecanismo para la solución de controversias.
      El 18 y 19 de abril de 1991 se reune en Río de Janeiro el Grupo Mercado Común, ahora ampliado a los cuatro países. La amplitud y el detalle de los asuntos tratados así como su organización en diez subgrupos de trabajo revela que, ciertamente, la velocidad de implantación continuaría siendo uno de los rasgos del nuevo modelo integracionista (la cuestión del tiempo fue uno de los asuntos más debatidos desde el Acta de Buenos Aires y lo continuó siendo en el Mercosur). Los temas coordinados por los subgrupos de trabajo son: comercio, aduana, normas técnicas, política fiscal y monetaria relacionadas con el comercio, transporte terrestre, transporte marítimo, política industrial y tecnológica, política agrícola (agroindustrial), energía y coordinación de las políticas macroeconómicas.
      La Cumbre Presidencial de las Leñas, Argentina, en junio de 1992, define una agenda de temas y un cronograma de medidas concretas para la formación de una Unión Aduanera (Correa, Machado y Motta Veiga julio 1992). Además de continuar las negociaciones para implementar la tarifa externa común y el mecanismo de solución de controversias -ya negociados en líneas generales en el Tratado de Asunción- establece un cronograma para la armonización de políticas macro y microeconómicas en el Mercosur y la reducción de las asimetrías como obstáculo al proceso integracionista entre los cuatro países. Se mantienen los 10 subgrupos de trabajo añadiéndose uno dedicado a las relaciones laborales. El proceso de impeachment contra el Presidente brasileño Fernando Collor de Mello a partir de octubre de 1992, colocará en un relativo impasse el cronograma del Mercosur.
      La periodización que aquí se propone comienza, pues, en 1985, momento a partir del cual, allanadas las contradicciones más gruesas entre ambos países, se continuan las aproximaciones iniciadas en los períodos anteriores y se profundiza la cooperación bilateral enfatizando los intereses comunes. Si bien se mantuvieron diferencias y divergencias de intereses que se irían manifestando posteriormente, no alcanzaron el grado de virulencia suficiente como para entorpecer o evitar los acuerdos de integración, aunque dificultaran la implementación de algunos entendimientos específicos. 
      En resumen, los momentos principales para una periodización del Mercosur son cuatro: antecedentes, la Declaración de Iguazú de 1985, el Acta para la Integración brasileño-argentina firmada en julio de 1986, el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo de 1988, el Tratado de Asunción de 1991 y la Agenda de las Leñas de 1992. Si el criterio de periodización hubiera sido otro, los momentos escogidos hubieran resultado diferentes. Al pretender un criterio combinado el autor corre el riesgo de todo enfoque interdisciplinario: no satisfacer los requerimientos de una u otra especialidad. Sin embargo, tal enfoque presenta la ventaja de que permite desentrañar la dinámica integracionista como un proceso económico y político.

1      Una de las dificultades enfrentadas al abordar esta investigación fue la ausencia de una exposición ordenada de los principales hechos históricos ocurridos después de 1985. Exponer esa secuencia de los acuerdos como hechos históricos es considerada relevante por los teóricos de las relaciones internacionales (Merle 1981: 43).

2      Son los únicos Protocolos del PICE/PICAB incluídos en el Acuerdo de Complementación Económica #14 refrendado en la ALADI.