LOS  EFECTOS DE LA LEY DE PREFERENCIAS COMERCIALES ANDINAS Y ERRADICACION DE LA DROGA  (ATPDEA)  EN EL COMERCIO EXTERIOR EN  ECUADOR

LOS EFECTOS DE LA LEY DE PREFERENCIAS COMERCIALES ANDINAS Y ERRADICACION DE LA DROGA (ATPDEA) EN EL COMERCIO EXTERIOR EN ECUADOR

Nathaly Lorena Sopalo Moposita (CV)
Alcides Francisco Antúnez Sánchez (CV)
Amed Ramírez Sánchez

Universidad Técnica de Cotopaxi

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CAPÍTULO II
CONSECUENCIAS ECONOMICAS DE LA RUPTURA
 PARA ECUADOR DEL ATPDEA

La política comercial de un país se define en el sustento jurídico que el ordenamiento jurídico desde la propia Constitución hasta las normas inferiores configure con respecto a la actividad económica-mercantil. Las relaciones de producción y prestación de servicios adquieren un rol determinante en el funcionamiento del propio sistema económico diseñado. Por ende el comercio, como actividad, bien sea desarrollado por entes estatales, bien por sujetos mercantiles, asegura el desarrollo de tales relaciones económico-mercantiles. Este presupuesto adquiere mayor relevancia en el contexto de las actuales condiciones de la economía mundial, a partir de las prácticas comerciales cada vez con mayores niveles de incidencia extrafonteras, matizados por los propios efectos de la globalización neoliberal y la internacionalización del Comercio.

Por ende se precisa establecer regímenes jurídicos que legitimen las fórmulas comerciales entre los diversos sujetos del Derecho Internacional, y específicamente del Derecho Internacional Comercial. En ese orden de ideas, cada Estado debe potenciar a través de los instrumentos internacionales, el establecimiento de garantías formales para el establecimiento de prácticas comerciales, coherentes con los propios fines y principios del sistema económico interno, y al mismo tiempo, conexos a la realización de la propia soberanía del Estado sobre los sectores aperturados al comercio internacional.        

Ante esta situación, tal y como comenta un espacio de difusión de un gremio mercantil en Ecuador: “La realidad de Ecuador, sin acuerdos comerciales, es un mercado reducido que limita el crecimiento y progreso de la industria. El sector industrial debe aprovechar el mercado interno para proyectar su internacionalización, pero es necesario abrirse a mercados más amplios si queremos lograr la expansión a gran escala de nuestra producción”1 .

En este sentido, las uniones aduaneras históricamente han constituido bases jurídicas sólidas y suficientemente vinculantes para el desarrollo de relaciones comerciales internacionales, sobre todo entre sujetos mercantiles de los países productores primarios y los países de actividades en los sectores secundario y terciario y viceversa.

En la actualidad, iniciado el año 2013, resulta necesario cuestionarse sobre los derroteros de las relaciones comerciales en Ecuador víspera al fin del término de vigencia pactado para el Acuerdo de Promoción Comercial Andino y Erradicación de Drogas (ATPDEA) por parte del gobierno del los Estados Unidos de América con el de Ecuador.  Adentrarse en las posibles consecuencia de tal suceso, convida al estudio reflexivo de sus efectos en la economía nacional tanto de sujetos mercantiles como de los entes públicos que se benefician de los ingresos coactivos que tales prácticas comerciales generan.

.- La inserción del Acuerdo de Promoción Comercial Andino y Erradicación de Drogas (ATPDEA) en el Desarrollo de las relaciones mercantiles en Ecuador.

En el tema comercial en el Ecuador han existido grupos con gran influencia y poder de decisión dentro del país, estos han estado conformados por productores –exportadores que han constituido élites dentro del país. Así se aprecia que anteriormente los grupos más influyentes fueron los cacaoteros y los bananeros. En Ecuador las clases altas en la sociedad eran estratos heterogéneos de agro–exportadores, financistas, importadores y dueños de haciendas. Los agro–exportadores de la costa y los grupos claves financieros se encontraban en la ciudad de Guayaquil, en la sierra existían sistemas tradicionales de hacienda con su centro en la capital Quito, importadores y comerciantes eran parte de la élite económica de las dos ciudades.

Desde 1880 a 1920 la economía ecuatoriana se baso principalmente en las exportaciones de cacao, gracias a estas exportaciones se dio un boom exportador cuyos efectos económicos no se enfocaron solo en la costa sino que repercutió en toda la sociedad como un todo, afectando las relaciones entre las clases dominantes y subordinadas.

En 1948 después de la II Guerra Mundial, se dio un resurgimiento económico en Ecuador por medio del esfuerzo del estado e intereses de corporaciones multinacionales en la producción de nuevos productos agrícolas, de esta manera las bananas se convirtieron en la base de un nuevo bienestar agro exportador de la costa ecuatoriana con Luis Noboa como figura central. A la vez se aprecia que las exportaciones de cacao cambiaron, de enviarse un producto natural, se comenzó a enviar productos semi procesados como pasta, licor y manteca de cacao, lo que llevo a un dramático crecimiento de las exportaciones.

Al producirse esta expansión en las exportaciones se dio el surgimiento de la burguesía industrial en especial en Guayaquil. Durante la industrialización surgieron los grupos económicos en el Ecuador. Los intereses de estos industriales rápidamente se fusionaron con los de las corporaciones multinacionales. En la actualidad existen otros grupos de poder al interior del Ecuador en el tema comercial, que han conseguido ubicarse en posiciones centrales que antes ocuparon los cacaoteros y bananeros, algunos de estos grupos precisamente concentran gran cantidad de sus exportaciones hacia EE.UU y son beneficiados de las preferencias arancelarias andinas, como es el caso de lo grupos textileros, atuneros, floricultores, algunos exportadores de hortalizas como es el caso del brócoli, estos grupos poseen un gran poder al interior del Ecuador que les permite intervenir en las decisiones comerciales en especialmente en los temas que les son de particular interés.

La actividad comercial de Ecuador se inicia en la década de los años 60, en un proceso de reactivación y urbanización como consecuencia de la aplicación de la reforma agraria y con la apertura de la venta de crudo (petróleo) a varios países del mundo. El ingreso de dinero al país fomentó la industria con capital interno y externo. Posteriormente en la década de los años 80, debido a la política estatal, se inició un descenso en el valor adquisitivo de la moneda (el Sucre), que alcanzó puntos alarmantes de desvalorización monetaria y determinó la crisis económica de los años 98 y 99. Ya en el año 2000 se estableció que el sistema monetario del país se manejase con la moneda del Dólar Estadounidense.
El comercio de productos también sufrió una serie de problemas por la liquidación de muchas fábricas. El mercado internacional tomó un nuevo sentido apoyado en los convenios bilaterales y multilaterales con países de los diferentes continentes del mundo y Ecuador firmó varios convenios para vender productos libres de aranceles. Esta actividad comercial les permitió a los usuarios disponer de los bienes producidos en el país o en el exterior. El comercio interno en Ecuador se realiza entre sus regiones y ciudades, y la actividad del comercio exterior abarca las exportaciones e importaciones. 2
Para el Ecuador, la importancia del comercio es evidente. Actualmente cerca de un millón trescientas mil personas trabajan en actividades relacionadas al comercio (21% de la población ocupada) lo que la convierte en la segunda actividad generadora de empleo, superada únicamente por la agricultura y ganadería. Por el lado de la producción, el valor agregado generado por las actividades comerciales tiene un peso relativo al Producto Interno Bruto (PIB) cercano al 15%, lo que es superado únicamente por el sector de servicios y la explotación petrolera. En la contribución de impuestos, el comercio también está a la vanguardia; es el sector que más contribuye a las cuentas fiscales y sí se consideran únicamente los impuestos internos (sin aranceles), el comercio es la segunda actividad con mayor importancia, superada apenas por la industria manufacturera.
En la firma del ATPDEA ha existido un grupo de sectores beneficiarios de estas preferencias arancelarias que han participado del proceso por  el que se otorgaron y extendieron estas preferencias y de esta manera influyen en la forma en que se toman las decisiones en la agenda comercial ecuatoriana. Algunos de los grupos de exportadores que dirigen sus productos hacia Estados Unidos y que son beneficiarios de las preferencias arancelarias formaron un grupo  de intervención el momento en que fueron otorgadas las ATPDEA en el 2001 y lo han hecho en las continuas renovaciones que se han dado, es importante recordar que no todos los beneficiarios de estas preferencias intervienen de este grupo. Estos grupos de poder se reúnen para proponer un frente conjunto, apoyados en el discurso que establecen sobre la relevancia para el Ecuador y para su comercio de las preferencias arancelarias andinas, en general han intentado tener un acercamiento hacia las autoridades gubernamentales de turno y establecer este discurso y así presionar para lograr su objetivo, que el gobierno tome las decisiones que permitan conservar las preferencias arancelarias de esta manera establecen varias reuniones con las autoridades estatales, incluso si es posible con el Presidente de turno.
El dinamismo que ha mostrado que las exportaciones de flores, frutas y varias hortalizas hacia EEUU a raíz de la implementación de las preferencias ATPDEA, haya traído consigo un efecto multiplicador en la economía. La bonanza exportadora demanda mayores niveles de producción, lo cual implica un mayor uso de los factores de la producción (tierra, trabajo y capital), generando fuentes de empleo directos e indirectos y dinamizando la economía local de los sitios en los cuales se asienta la producción de estos bienes, siendo el caso en la provincia del Cotopaxi.
El principal representante del comercio, es la centenaria Cámara de Comercio de Quito, la que ha consolidado su presencia en la sociedad ecuatoriana, posicionándose en la actualidad como el gremio productivo más grande del país con cerca de 17 000 socios entre grandes, medianos y pequeños empresarios, los cuales según información a la Superintendencia de Compañías tienen un peso relativo en las ventas totales del país cercano al 40% (alrededor de $16 000 millones en 2005), legitimadas sus actividades por el Código de Comercio ecuatoriano y de otras normas adjetivas supletorias a la actividad del comercio. 3
Hoy en día la economía de Ecuador Se señala como la octava más grande de América Latina después de las de economías de Brasil, México, Argentina, Colombia, Venezuela, Perú y Chile. La economía ecuatoriana ha seguido presentado un robusto y continuado crecimiento en los últimos años, cultivando varios logros como no haber entrado en recesión durante la crisis económica global del 2009, a pesar de no tener una moneda propia circulando. A partir de 2007 se dio un cambio de timón en la política económica, pagando toda la deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI), y alejándose de sus imposiciones que limitaban el gasto público en el país.
Era tal la obsecuencia a este organismo que tenía un piso entero dentro del Banco Central del Ecuador, desde donde monitoreaba la economía nacional, y ni si quiera pagaba arriendo por el uso de este local. Luego de la renegociación exitosa de la deuda externa, Ecuador ha concentrado sus esfuerzos en diversificar su matriz energética, pagar la enorme deuda social e incrementar la inversión pública en infraestructuras: hidroeléctricas, carreteras, aeropuertos, hospitales, colegios, etc.
Tales logros han estado condicionados por la adopción como parte de un grupo económico del Acuerdo de Promoción Comercial Andino y Erradicación de Drogas (ATPDEA). En consecuencia, sería necesario reflexionar acerca de ¿Cómo se inserta el Acuerdo de Promoción Comercial Andino y Erradicación de Drogas (ATPDEA) en el desarrollo de las relaciones mercantiles en Ecuador a partir del 2002?
El ATPDEA renovó y a la vez amplió las preferencias arancelarias que hasta fines del 2001 gozaban los países de la Comunidad Andina en el marco de la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA). Cabe anotar que si bien el ATPDEA fue aprobado en agosto del 2002 y entró en vigencia en noviembre de ese mismo año, éste renovó de forma inmediata y de manera retroactiva los beneficios arancelarios a cerca de 6,000 productos beneficiados por el ATPA que habían vencido en diciembre del 2001. En ese orden, la ampliación de la lista de productos beneficiados4 ofreció un espectro de apertura a las exportaciones de los sectores productivos nacionales primarios y secundarios.
Sin embargo, resulta valedero señalar para poder beneficiarse con las facilidades  arancelarias otorgadas mediante  el ATPDEA por EE.UU a Perú, Colombia, Ecuador y Bolivia, resulta un requisito sine cua non el cumplimiento de cláusulas y condiciones de elegibilidad, entre las cuales figuran:

  • Preservar el ordenamiento jurídico andino en las relaciones entre los Países Miembros de la Comunidad Andina,
  • Tomar en cuenta las sensibilidades comerciales presentadas por los otros  socios  andinos,  en  las  ofertas  de  liberación  comercial  y 
  • Mantener un apropiado intercambio de información y consultas en el desarrollo de las negociaciones, en un marco de transparencia y solidaridad.  
  • Realizar esfuerzos por erradicar el trabajo infantil;
  • Apoyar la lucha contra el terrorismo y fomentar prácticas transparentes, competitivas y no discriminatorias por parte de los gobiernos de los países.

En igual sentido, toda vez estar disfrutando de las facilidades comerciales concedidas, el país puede perder los beneficios, de incurrir en cualquiera de las siguientes circunstancias:

  • Nacionalización, expropiación o imposición  de tributos u otras obligaciones, adquisición forzosa de la propiedad o toma del control de una empresa estadounidense.
  • Adopción de una forma de gobierno contraria el modelo de economía de mercado que refrenda el propio Acuerdo Comercial.
  • No reconocimiento o no procedencia del principio de buena fe frente a cualquier fallo arbitral a favor de uno o varios ciudadanos estadounidenses;
  • Reconocimiento de un tratamiento especial de otro país o bloque desarrollado que pueda afectar los intereses estadounidenses.
  • Violación de los derechos de propiedad intelectual a partir del actuar de una entidad gubernamental.
  • No ser firmante de acuerdos sobre extradición de ciudadanos estadounidenses.
  • No adoptar medidas para el reconocimiento de derechos laborales.
  • No cumplir con los compromisos ante la Organización Mundial del Comercio, así como excluirse o limitar su participación en las negociaciones del ALCA.

Es importante resaltar que Ecuador en sus inicios no recibió la elegibilidad al ATPDEA debido a que mantenía controversias pendientes con empresas estadounidenses, en el sector de los hidrocarburos fundamentalmente. En la actualidad, a tenor del próximo término del Tratado a mediados en el presente año, sectores del Senado y el Congreso Estadounidense claman por no prorrogarlo por otro período en atención al presunto incumplimiento de las cláusulas relacionadas a la propiedad industrial y las políticas económicas contraproducentes con el propio modelo de desarrollo comercial que propugna el acuerdo de aduanas en cuestión.

Por que decimos esto, si hacemos un análisis de los requisitos para ser elegible para el ATPDEA por los Estados Unidos, han sido: que el país no sea comunista, que no  se hubieran nacionalizado o expropiado propiedades de los ciudadanos estadounidenses, que no se hubiera anulado un acuerdo vigente o los derechos de Propiedad Intelectual de ciudadanos estadounidenses, que no hubiera establecido restricciones que limitaran la propiedad o el control de la misma.

Que no se hubieran desconocido las decisiones de arbitraje a favor de ciudadanos estadounidenses. Que no hubiera otorgado preferencias a países que afectarán negativamente el comercio de los EE.UU. Al menos fuera parte de un acuerdo que considerará la extradición de ciudadanos estadounidenses. Estuviese tomando pasos orientados a reconocer internacionalmente los derechos de los trabajadores.
La eliminación de las peores formas de trabajo infantil.
La implementación de la Convención Interamericana contra la corrupción.
Apoyo a la lucha contra el terrorismo.
Cumplimiento de los compromisos ante la OMC, la participación activa en las negociaciones del ALCA, el  contar con un régimen de compras gubernamentales a un acuerdo plurilateral de la OMC.
El grado de uso de subsidios a las exportaciones u otras medidas que distorsionaran el comercio. El cumplimiento con los criterios para obtener certificaciones en materia de narcóticos.
- Se beneficiarán todos los productos agrícolas y manufacturados que cumplan con reglas de origen, como: rosas, cortadas para ramos o adornos, frescas, atún en pouch, Gypsophila (Gypsophilia paniculata L)(Lluvia, ilusión) cortados para ramos o adornos, frescos. Flores y capullos, excepto claveles, crisantemos, pompones y rosas, cortadas para adornos frescos, madera contrachapada constituida exclusivamente por hojas de madera de espesor unitario inferior o igual a 6 mm, excepto que tenga por lo menos una hoja externa de las maderas tropicales. Fregaderos, lavabos, pedestales de lavabos, bañeras, vides, inodoros, cisternas, urinarios y aparatos fijos similares, de cerámica, excepto de porcelana, para usos sanitarios, excepto de porcelana. Demás perfiles de aleaciones de aluminio, excepto perfiles huecos. Las piñas tropicales (ananás), frescas o secas. Mangos y mangostanes, frescos o secos.

Coliflores y brecoles (brócoli), frescos refrigerados. Artículos de joyería y sus partes, de otros metales preciosos, incluso revestidos o chapados de metales preciosos, excepto de plata.  Jugos de maracayá o parchita (Pasiflora edulis), sin fermentar y sin adición de alcohol, incluso con adición de azúcar u otro edulcorante.

Alcachofas ( Alcauciles). Purés y Pastas. Calzas (panty medias), de punto, de fibras sintéticas con titulo de hilado a un cabo inferior a 67 dtex. Frijoles (fréjoles, porotos, alubias, judias) (Vigna spp., Phaseolus spp.), desvainados, preparados o conservados (excepto en vinagre o en acido acético), sin congelar.

Demás frutas y otros frutos (excepto fresas, frambuesas, zarzamoras, moras, moras-frambuesa y grosellas), sin cocer o cocidos en agua o vapor, congelados, sin adición de azúcar u otro edulcorante. Demás frutas u otros frutos y partes comestibles de plantas, preparados o conservados de otro modo, incluso con adición de azúcar u otro edulcorante o alcohol (excepto de frutos de cascar, de piñas, de agrios, de peras, de damasco, de cerezas peras, de damascos, de cerezas. Sardina en salsa de tomate.

A excepción de:
- Los productos que están excluidos del tratamiento preferencial son:
Textiles (hilados y tejidos) y confecciones con excepción de las prendas de vestir (las prendas de vestir sí se benefician),
Ron y Tafia (aguardiente de caña),
Azúcar, concentrados líquidos y productos que contengan azúcar (ejemplo: Almíbar, jarabes) excedidos de la cuota fijada.
Atún preparado o preservado por cualquier medio en empaques al vacío (ejemplo: atún en conservas) con excepción del atún en papel aluminio o materiales flexibles.
Otros productos que no correspondan al sector agropecuario: calzado, guantes, equipaje y otras prendas de cuero, y relojes. 5
Otro extremo a destacar en su instauración para las relaciones comerciales es el referente a la temporalidad. En el término de una década el tratado ha transitado por varios momentos de aprobación, ratificación o renovación; hecho que habla a las claras de las posturas del gobierno de los Estados Unidos, quien se abroga unilateralmente la facultad de extender su término de vigencia, teniendo en cuenta la propia finalidad del tratado como instrumento de transición hacia un acuerdo de “reciprocidad” comercial y aduanera sobre bases permanentes6 .   
Resultará entonces de vital importancia estimar los posibles efectos negativos de una reducción en la actividad exportadora de los bienes en análisis. Tal estimación la hacemos desde una perspectiva académica, que se documenta de rigurosas herramientas de análisis y, además, deberá ser validada de forma participativa con los actores afectados, quienes estudiarían las cifras obtenidas para luego discutirlas; resultados sobre los cuales se aportaría en la construcción de las políticas recomendadas al final de la investigación para enfrentar escenarios adversos en el futuro. Este estudio intenta constituirse en un aporte en la construcción de la política comercial del Ecuador, ante la caducidad del término señalado para el mes de julio 2013.

1Asociación de industriales textiles del Ecuador, Ecuador y los Acuerdos Comerciales, Boletín Mensual 06, 12 de julio de 2010, disponible en www.aite.com.ec

2 Ídem número 38.

3 Consultar la Revista del Archivo Histórico del Guayas. Diciembre (1980). No. 18. Ecuador. Estudio sobre el Guayaquil Colonial. Laviana Cuetos, Maria Luisa. Colección Guayaquil y el Rio. Archivo Histórico del Guayas. 1999.

4 La modificación incluyó prendas de vestir elaboradas con insumos propios de la región, con insumos estadounidenses, prendas elaboradas con pelos finos de alpaca, Llama y Vicuña, y de atún envasado al vacío en empaques flexibles. Cabe anotar que mientras las prendas confeccionadas con insumos de la región están sujetas a una cuota que se incrementa de 2% de las importaciones de EE.UU (en metros cuadrados) en el 2002 hasta 5% en el 2006 (0.75 puntos porcentuales de aumento cada año); los otros rubros, anteriormente mencionados, no tienen ninguna restricción cuantitativa. Cfr. Díaz, Guillermo y Nano, Pablo, “ATPDEA, Evaluación y Perspectivas”, Reporte Especial, Banco Weis Sudamis, 2004, pág. 2.

5 Confrontado de Fuente: ATPDEA Serie: Documentos Técnico CORPEI, Nº 2. Ecuador.

6 Al expirar la ATPA el 4 de diciembre de  2001, el Gobierno de Estados Unidos modifica dicha Ley  y crea la Ley de Preferencias Comerciales Andinas  y Erradicación de  la  Droga,  ATPDEA, Andean  Trade  Promotion  and  Drug  Eradication Act, con  una vigencia inicial hasta el 31 de diciembre del 2006. Esta  Ley  se  dictó  el  6  de  agosto  del  2002  y  concedió  beneficios  en  forma retroactiva  a  partir  de  la  expiración  de  la  antigua  ley  vigente  (De  Miguel,  Durán, Schuschny: 2001, 15).   En la Proclama Presidencial 7616 del 31 de octubre de 2002, el presidente  de  Estados  Unidos,  George H.  W. Bush,  designó  a  los  cuatro  países beneficiarios  de  la  ATPA,  Bolivia,  Colombia,  Ecuador  y  Perú,  como  países beneficiarios de la ATPDEA (Embajada de Estados Unidos en Ecuador, 2005). La renovación de las preferencias arancelarias hasta el 31 de diciembre de 2006 establecidas mediante la ATPA, la efectuó el Congreso de Estados Unidos a través de la promulgación de la ATPDEA considerando que desde la promulgación de la ATPA, en 1991,  el  comercio  bilateral  se  había  duplicado  hacia  el  2001,  desde  Estados  Unidos como  fuente  principal  de  las  importaciones  y  el  mercado  líder  de  exportación  para  los países  andinos  beneficiarios,  situación  que  implicaría  el  incremento  de  puestos  de trabajo (Department of Commerce, ATPDEA, 2007: Sección 3102 En  el  informe  se  demuestra  que  la  ATPA  continúa  alcanzando  esta  meta.  Más aún,  Estados  Unidos  es  la  fuente  principal  de  importaciones  y  el  principal  mercado  de exportaciones  para  cada  uno  de  los  países  beneficiarios  de  ATPA/ATPDEA. Por  lo tanto, se concluye que las preferencias arancelarias han beneficiado al comercio tanto de la región andina como al de Estados Unidos (Embajada de Estados Unidos en Ecuador, 2005). Por  estas  razones  y  pese  a  que  la  vigencia  de  esta  Ley  concluía  el  31  de diciembre  de  2006,  como  ya  se  mencionó,  luego  de  esa  fecha  la  ATPDEA  ha  sido prorrogada por cinco ocasiones.  La primera, por un período de 6 meses, hasta junio de 2007,  la  segunda,  por  un período de  8  meses  adicionales  hasta  febrero  de  2008,  la tercera hasta finales de diciembre de 2008, la cuarta por un año hasta diciembre de 2009 y la última por un año adicional hasta diciembre de 2010. Gómez Salvador, María Augusta, ob., cit., págs 7-8