DESENVOLVIMENTO RURAL

2.1 Resultados do LEADER em Portugal

No caso de Portugal, a iniciativa LEADER I envolveu 20 “zonas de intervenção”, num total superior a 2000 projetos repartidos por diversas áreas temáticas, embora o turismo rural tenha assumido lugar de destaque: 46% dos projetos e 56% do investimento aprovado (GEOIDEIA/IESE, 1999: 146). A segunda fase do Programa (com a designação de LEADER II, 1994-1999), marcada pelo aprofundamento, generalização e reforço financeiro, enquadrou um conjunto de 48 entidades locais que geriram subvenções globais, na base de um “Plano de Ação Local” (PAL) que essas mesmas entidades conceberam, em interpretação própria de um conjunto de diretivas comunitárias e de orientações nacionais, e de acordo com uma leitura, também própria, de determinadas dimensões-problema das respetivas “zonas de intervenção” (GEOIDEIA/IESE, op cit., 116).
Segundo o Relatório de avaliação elaborado pela GEOIDEIA/IESE (2002), citado por Carvalho et al. (2007), o LEADER II aprovou 7030 projetos e um investimento total de 217.650.460 euros. O número de projetos aprovados por Entidade Local foi de 146.5, com variações regionais, as mais importantes entre os valores extremos: 103 (Madeira) e 218 (Açores).
No que diz respeito aos domínios de intervenção foram identificados 22 domínios, dos quais “ressaltam 3 categorias que incluem mais de metade dos projetos aprovados (51.5%) e do investimento total (53.3%):
– Apoio a atividades económicas (instalações, equipamentos, contratação, comercialização e modernização): 27.3% dos projetos e 32.2% do investimento; estas atividades subdividem-se em turismo rural (4.9% do total de projetos e 10.6% do investimento), artesanato (5% do total de projetos e 4.2% do investimento) e outras atividades (17.4% do total de projetos e 17.4% do investimento) entre as quais sobressaem as atividades de restauração e a agricultura;
– Divulgação dos lugares e das produções: 13.2% dos projetos e 7.2% do investimento; esta categoria inclui, sobretudo, ações publicitárias e a realização e participação em feiras, exposições e certames;
– Ambiente e ordenamento do território: 11% dos projetos e 13.9% do investimento; este domínio abarca especialmente as iniciativas que visam a preservação e a valorização das paisagens e do ambiente natural, bem como as intervenções urbanísticas (jardins, parques, arranjos de largos ou de conjuntos urbanos)” (GEOIDEIA/IESE, op. cit., cit. por Carvalho, 2005: 152).
Merecem também uma referência, pelo relevo que assumiram, os domínios da valorização do património e museologia (7.6% dos projetos e 8.4% do investimento), bem como o do apoio a associações sociais e culturais (9.8% dos projetos e 6,7% do investimento).
A dimensão financeira média foi de 30.960 euros por projeto, embora muito diferenciada, conforme os domínios em que se integra. “Globalmente, diferenciam-se dois grandes grupos – as ações imateriais, de dimensão relativamente reduzida, e as iniciativas materiais que envolvem investimentos bastante superiores. Entre as segundas, destacam-se nitidamente os projetos no âmbito do turismo rural com uma dimensão média de 13311 contos [66.495 euros]” (GEOIDEIA/IESE, op. cit., 36-37).
Por seu lado os promotores repartem-se entre: autarquias locais (27.1% dos projetos e 29.7% do investimento aprovado), com especial destaque para a presença das Câmaras Municipais); associações sociais e culturais (20.1% dos projetos e 12.3% do investimento aprovado); entidades locais LEADER (15.6% dos projetos e 22.2% do investimento); promotores individuais (17.6% dos projetos e 17.2% do investimento), com especial destaque para os homens que representam quase 2/3 deste grupo.
“Os dados relativos à localização geográfica dos projetos (classificada em duas categorias principais que traduzem, de alguma forma, o caráter mais ou menos rural dos territórios) revelam um equilíbrio numérico entre o número de projetos situados nas freguesias sede de concelho (37.8%) e os que se desenvolvem fora desses espaços (44.8%); os restantes projetos tiveram lugar em várias ou na totalidade das freguesias das Zonas de Intervenção (14.1%)” (idem: 38).
A fase do Programa para o período 2000-2006, denominada de LEADER+, é uma iniciativa mais ambiciosa destinada a incentivar e apoiar estratégias integradas de alta qualidade alicerçadas na cooperação e constituição de redes entre territórios rurais (CARVALHO, op. cit.). A iniciativa visa incentivar a aplicação de estratégias originais de desenvolvimento sustentável integradas e de grande qualidade cujo objeto seja a experimentação de novas formas de valorização do património natural e cultural, o reforço do ambiente económico, no sentido de contribuir para a criação de postos de trabalho, e a melhoria da capacidade organizacional das respetivas comunidades.
Segundo estas linhas de orientação a Comissão definiu que a iniciativa LEADER+ se articula obrigatoriamente em torno de três vetores (eixos):
– Vetor 1: “Estratégias territoriais de desenvolvimento rural, integradas e de caráter piloto”;
– Vetor 2: “Apoio à cooperação entre territórios rurais”;
– Vetor 3: “Colocação em rede”.
O Programa LEADER+ para Portugal – aprovado pela Comissão Europeia em 25 de julho de 2001 – reflete, por um lado, as orientações da Comissão e, por outro, as especificidades dos territórios rurais portugueses. Assim foram estabelecidos objetivos específicos para a iniciativa, em função de cada um dos vetores (eixos) – quadro 1.

Quadro 1. Objetivos específicos do PIC LEADER+ (2000-2006) em Portugal

Fonte: Programa LEADER+. Portugal. Relatório 2001 (http://www.madrp.pt)

Para a prossecução destes objetivos foi delineada uma estrutura de regimes de apoio constituída por medidas e submedidas. Em relação ao Eixo 1 foram definidas quatro medidas: “Investimentos” (investimentos em infraestruturas; apoio a atividades produtivas; outras ações materiais); “Ações Imateriais” (formação profissional; outras ações imateriais); “Aquisição de Competências” e “Despesas de Funcionamento dos GAL”. Por sua vez o Eixo 2 compreende duas medidas: uma, designada de “Cooperação Interterritorial”, para a cooperação entre territórios rurais nacionais, e outra, denominada “Cooperação Transnacional”, para a cooperação internacional entre territórios rurais.
“A despesa pública total programada é de 223.638.333 euros, repartida pelo FEOGA-Orientação – 161.6000.0000 euros (72,26%) – e por recursos públicos nacionais – 62.038.333 (27.74%). O efeito alavanca mínimo previsto (custo total/despesa pública) é de 1.2, como resultado de um financiamento privado mínimo de 43.373.000 euros” (MADRP, 2002: 10). Contudo, a importância financeira de cada um dos eixos é muito desigual. A título de exemplo, podemos dizer que ao Eixo 1 foram afetos fundos públicos no valor de quase 192.000.000 de euros (85% do total), enquanto aos Eixos 2 e 3 foram consignados cerca de 17.300.000 euros (7.7%) e 5.600.000 euros (2,5%) das verbas públicas, respetivamente.
De igual modo, a repartição dos fundos públicos por medidas obedeceu a diferenças significativas, como acontece ao nível do Eixo 1, em que assumem particular expressão a Medida 1. Investimentos, com quase 60% dos fundos públicos adstritos ao Eixo, e a Medida 2. Ações Imateriais, para a qual estão afetos cerca de 23% dos fundos públicos (Carvalho, op. cit.).
A implementação do LEADER+ em Portugal teve início na segunda metade de 2001 e incidiu em particular em duas áreas fundamentais: a seleção dos GAL, beneficiários da subvenção global no contexto dos Eixos 1 e 2, e respetivos Planos de Desenvolvimento, e a preparação dos dispositivos, legais e outros, para a gestão, acompanhamento e controlo da intervenção. A elegibilidade dos territórios propostos pelos GAL obedeceu a condições específicas1 , do mesmo modo que foram ainda, para além dos atrás expostos, considerados outros indicadores 2 para fundamentar a análise da ruralidade dos referidos territórios (Carvalho, op. cit.).
Assim, após o processo de apresentação de candidaturas dos GAL, que decorreu de 2 de julho a 31 de agosto de 2001, foram selecionadas 52 candidaturas (das 54 apresentadas), o que corresponde a mais quatro Entidades Locais em relação ao LEADER II. A geografia do LEADER+ em Portugal Continental (figura 1) revela a integração de um território até agora não abrangido pelo Programa (com um novo GAL, a ADREPES) e a reorganização territorial de “Zonas de Intervenção” já credenciadas na base de novas Entidades Locais: “Terras do Baixo Guadiana”, “Alentejo XXI” e “ADL”. Através dos Planos de Desenvolvimento Local apresentados por cada um dos GAL selecionados sabemos que os territórios objeto de intervenção ocupam cerca de 87.5% da superfície do território nacional, sendo que em média cada PDL tem uma área de intervenção de quase 1550 km2. A população residente nas zonas de intervenção dos GAL aproxima-se de 3.409.000, valor que representa cerca de 32.9% do total nacional. A população residente média por zona de intervenção é de 65.555 habitantes» (idem: 25). A partir de diversos indicadores, como os utilizados na apreciação das candidaturas, constata-se na generalidade dos territórios de intervenção dos GAL dinâmicas territoriais e populacionais negativas (Carvalho, op. cit.).
Finalmente, em 2002, após a aprovação dos PDL e a assinatura das respetivas Convenções Locais de Financiamento (entre o Organismo Intermédio – Direção Geral de Desenvolvimento Rural – e os Grupos de Ação Local), teve início o arranque efetivo do LEADER+ (Eixo 1) com a implementação do Programa junto dos territórios abrangidos pelos GAL.
Com base nos resultados já apurados reunidos nos relatórios de execução anuais, até 31 de dezembro de 2006, o LEADER+ aprovou 6574 projetos (91% referentes ao vetor 1 e 9% afetos ao vetor 2) para um investimento total aprovado de 258.594.683 euros (95% referente ao vetor 1 e 5% ao vetor 2), com uma média de 126.4 projetos por Entidade Local e de 39.336 euros de dimensão média financeira por projeto.
Centrando a análise no âmbito do vetor 1 (com 5979 projetos e um investimento de 244.520.084 euros), constatamos o predomínio dos projetos de caráter material em detrimento do imaterial, com a medida 1 (investimentos) a representar 60% dos projetos e 67,1% do investimento financeiro deste vetor, com destaque para a sub-medida 1.2 (apoio a atividades produtivas) com 26,8% dos projetos e 38,4% do investimento. No âmbito da medida 2 (ações imateriais), com cerca de 35% dos projetos e 18% do investimento, destaca-se a sub-medida 2.2 (outras ações imateriais) com 33,2% dos projetos e 17,2% do investimento. Com efeito, a análise da execução financeira por sub-medidas revela que as sub-medidas 2.2 e 1.2 concentram cerca de 60% dos projetos aprovados.

De acordo com o Relatório Anual de Execução de 2006, a distribuição dos projetos aprovados por tipologia de promotor mostra que os Privados Coletivos assumem 21% dos projetos, os GAL 28% e a Entidade Gestora 12%. Os Privados Individuais assumem 13% dos projetos aprovados, e a Administração Local não integrada na parceria do GAL e constituída sobretudo por Juntas de Freguesia, assume 12% dos projetos aprovados.
Quanto ao investimento aprovado, segundo a mesma fonte, verifica-se uma elevada representatividade da Parceria LEADER+, e do setor empresarial com 29% logo seguida pelo setor associativo com 12%. No setor empresarial destacam-se os 15% de investimento assumidos pelas Empresas e no que diz respeito ao setor associativo 10% de investimento das associações.
A distribuição por sub-medida mostra que os privados individuais e as empresas promovem cerca de 72% dos projetos da sub-medida 1.2 (quer em número quer em investimento aprovado). A Administração Local domina a sub-medida 1.1 (infraestruturas) seja em investimento seja em número de projetos aprovados enquanto as Associações têm primazia na sub-medida 1.3 (outras ações materiais). Para além destes projetos ambos promovem maioritariamente investimento na medida 2.2 (outras ações imateriais).
No que diz respeito à distribuição geográfica das iniciativas neste vetor do LEADER+, destacam-se, na perspetiva da concentração do número de projetos, as regiões do Alentejo (18,7%), Beira Litoral (14,4%) e Entre Douro e Minho (12.2%), em oposição às regiões do Algarve (5,7%) e Madeira (4,2%).
Seguidamente, com o objetivo de aprofundar o conhecimento sobre os efeitos territoriais e sociais do LEADER+, apresentamos os resultados preliminares de um estudo de caso (no âmbito de um conjunto territorial mais alargado que estamos a investigar) centrado em ambientes de montanha.