PLANEAMENTO TURÍSTICO EM MIRANDA DO CORVO CONTRIBUTO DE UMA ANÁLISE GEOGRÁFICA

Luísa Daniela Moreira Adelino

2.2.3.1. Políticas públicas de apoio financeiro

No que toca ao QCA III (Quadro Comunitário de Apoio III), que vigorou no período entre 2000 e 2006, a grande novidade em relação aos anteriores QCA (I e II) diz respeito à importância que adquirem os agentes de desenvolvimento local, nomeadamente o apoio aos investimentos de interesse municipal e intermunicipal, as Intervenções da Administração Central regionalmente desconcentradas e as Acções Integradas de Base Territorial (AIBT), no âmbito dos Programas Operacionais Regionais.
Os Programas Operacionais Regionais, que correspondem ao Eixo 4 do QCAIII, são documentos que estabelecem os quadros de referência para a aplicação dos investimentos a co-financiar pelos Fundos Estruturais, que serão objecto de gestão regionalizada, em conformidade com as opções estratégicas previamente estabelecidas no Plano de Desenvolvimento Regional.
As AIBT (no âmbito do Eixo II dos Programas Operacionais Regionais) destinam-se, através de uma concentração de investimentos e capacidades organizativas, a superar as dificuldades de desenvolvimento particularmente acentuadas, a aproveitar oportunidades insuficientemente exploradas, resultantes, umas e outras, das especificidades próprias de cada região portuguesa. Estas apresentam como característica fundamental o facto de agregarem numa mesma AIBT municípios com características territoriais semelhantes, independentemente das NUTs em que os mesmos estejam inseridos (www.qca.pt).
Estas procuram a promoção de parcerias multisectoriais e público-privadas de apoio ao desenvolvimento regional e local, visando o aumento da integração das políticas públicas e a melhoria dos instrumentos de apoio ao desenvolvimento em territórios e domínios considerados pertinentes (www.qca.pt).
Analisando a acção das 22 AIBT existentes no território nacional, contamos 10 localizadas nas áreas de montanha nacionais (segundo os critérios da Circular 10/2001 para as áreas desfavorecidas) e o investimento total efectuado nas áreas de montanha foi de quase 420 milhões de euros, menos de metade do total nacional.
A AIBT que mais investimento efectuou foi a Acção Integrada de Base Territorial do Alto Douro (com mais de 73 milhões de euros) e a que fez menos investimento foi a Acção Integrada do Pinhal Interior, com apenas 26 milhões de euros, menos de metade do exemplo anterior.
As acções levadas a cabo por estes agentes de desenvolvimento local dizem respeito essencialmente à reconstrução e recuperação de equipamentos e infra-estruturas, à valorização do potencial endógeno, reforço da competitividade e qualificação dos territórios, reforço da articulação dos seus actores, melhoria da qualidade visual da paisagem, recuperação/valorização ou construção de edifícios com interesse patrimonial ou funcional, recuperação urbanística de áreas urbanas em declínio, entre muitos outros.
Não se registaram, todavia, alterações apreciáveis na ampliação e diversificação da base económica dos territórios de intervenção. Para isso, deveria ter havido participação bastante mais expressiva e sistemática da iniciativa privada (MAOTDR, 2008).
Com efeito, um dos principais constrangimentos à eficácia das AIBT residiu na insuficiente complementaridade entre investimentos públicos e privados. Para incrementar os efeitos induzidos pela valorização territorial, ambiental e patrimonial acima referidos, teria sido necessário o envolvimento mais directo e intenso de privados na dinamização desses territórios (MAOTDR, 2008).
Na óptica da intervenção nos territórios de baixa densidade, o Programa de Iniciativa Comunitária LEADER configurou uma nova forma de encarar/promover o desenvolvimento regional: partindo do nível territorial, segundo uma abordagem ascendente; concebendo estratégias territoriais de desenvolvimento integradas e de carácter piloto, centradas em temas prioritários (Planos de Desenvolvimento Local): e criando instâncias locais de promoção e gestão (os Grupos de Acção Local), estimulando o aparecimento de Associações de Desenvolvimento Local, com a responsabilidade de dinamizar o programa em zonas de intervenção específicas (MAOTDR, 2008).
Este vector visa dar apoio a estratégias territoriais de desenvolvimento rural, integradas de carácter piloto, definido para um território rural e elaborado por uma parceria ampla e representativa dos actores mais relevantes de cada território, o qual se encontra dividido em medidas e sub-medidas. A primeira destina-se aos investimentos em acções materiais e nela encontramos três submedidas de apoio aos investimentos e à execução dos Planos de Desenvolvimento Local, através da elaboração de estudos prévios e apoio aos GAL, nomeadamente despesas de funcionamento. A segunda medida visa acções imateriais, nomeadamente a formação profissional e acções de sensibilização direccionadas para as questões ambientais e das novas energias. A terceira medida diz respeito à aquisição de competências, através da elaboração de estudos prévios. Por fim, a quarta medida tem como objectivo o apoio aos GAL, nomeadamente nas despesas de funcionamento (www.leader.pt).
Os GAL são organismos intermédios de gestão, que actuam em territórios de pequena dimensão e de carácter rural, formando um conjunto homogéneo do ponto de vista físico (geográfico), económico e social. Estes estão organizados entre entidades públicas e privadas que entre si, acordaram uma estratégia comum de intervenção para o território, consubstanciada num Plano de Desenvolvimento Local (PDL) (www.leader.pt).
Analisando a totalidade do investimento aprovado por estes dois agentes de desenvolvimento local (AIBT e GAL), verificamos que foram investidos quase 600 milhões de euros nas áreas de montanha, em acções variadas.
No que concerne mais especificamente à dinamização empresarial, o LEADER+ apoiou a realização de investimentos (com um nível máximo de despesas elegíveis por projecto até 200.000 euros), de natureza produtiva, corpóreos ou incorpóreos, consistindo, nomeadamente, na criação, estabelecimento e adaptação/modernização de unidades produtoras de bens e serviços de pequena e média dimensão (MAOTDR, 2008).
Vários projectos contribuíram para a melhoria da capacidade competitiva de alguns territórios, nomeadamente para uma maior atractividade face ao exterior (MAOTDR, 2008).
Os principais efeitos sociais induzidos pelas AIBT e LEADER+, embora ainda não totalmente monitorizáveis, são variados e incidiram nas condições de vida das populações, na textura institucional e na empregabilidade.
Contudo, além destes agentes existem outros, tais como as autarquias e juntas de freguesia, agentes privados e associações e para proceder à contabilização de todos investimentos financiados, seria muito difícil conseguir a informação pretendida.
A concretização de vários projectos permitiu às populações acederem a equipamentos colectivos de que não dispunham, terem melhores acessibilidades, usufruírem de melhores condições para a prática de actividades lúdico-desportivas, etc. Muitos dos projectos permitiram colmatar problemas ao nível do saneamento básico e tratamento de águas residuais e das condições físicas de edifícios de habitação e de elevado valor patrimonial, além de terem permitido a melhoria/substituição de redes de água, gás, iluminação, sinalização, acessibilidades e telecomunicações.
No contexto das actuais políticas públicas (2007-2013) existem instrumentos de apoio variados, que abrem novas perspectivas de intervenção nos territórios de baixa densidade, nomeadamente os inseridos em ambiente de montanha.
Destacamos os Programas Operacionais Temáticos (co-financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional – FEDER, pelo Fundo Social Europeu – FSE, e pelo Fundo de Coesão), os Programas Operacionais (PO) Regionais (co-financiados pelo FEDER), os Programas de Valorização Económica de Recursos Endógenos (PROVERE), no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) e o Programa de Desenvolvimento Rural (PRODER), no âmbito do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER).
Os programas operacionais temáticos reflectem as significativas modificações introduzidas nos novos regulamentos comunitários dos fundos estruturais e de coesão, face aos anteriores períodos de programação, evidenciadas pela introdução de regras de programação mono-fundo1 e mono-objectivo2 e pela convergência entre os fundos estruturais e de coesão em matéria de programação plurianual.
A convergência entre os fundos estruturais e o fundo de coesão em matéria de programação conjunta do FEDER e do Fundo de Coesão em programas operacionais de abrangência territorial nacional (sendo que cada eixo prioritário é financiado apenas por um fundo).
Os Programas Operacionais Regionais são instrumentos estruturados territorialmente de âmbito regional, de acordo com as NUTS II e co-financiados pelo FEDER.
Os PROVERE, inseridos nas Estratégias de Valorização Económica de Base Territorial, são um dos quatro tipos de estratégia de eficiência colectiva previstos. São um instrumento especificamente destinado aos territórios com menores oportunidades de desenvolvimento por causa de uma baixa densidade – populacional, institucional, de actividade económica, etc. – pretendendo estimular iniciativas dos agentes económicos orientados para a melhoria da competitividade territorial de áreas de baixa densidade que visem dar valor económico a recursos endógenos e tendencialmente inimitáveis do território: recursos naturais, património histórico, saberes tradicionais, etc. (www.qren.pt).
Com este instrumento, pretende-se concretizar programas de acção, construídos em parceria e enquadrados em estratégias de desenvolvimento de médio e longo prazo, que contribuam de forma decisiva para o reforço da base económica e para o aumento da atractividade dos territórios-alvo (www.qren.pt).
Serão considerados como PROVERE os programas de acção cujos projectos-âncora e impactes mais relevantes, em termos de uso do território, de emprego e de rendimento gerado, se localizem em territórios exteriores às Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto e fora dos centros urbanos de nível regional ou superior, definidos nos Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT), e de centros urbanos de níveis inferiores com mais de 20 mil ou mais habitantes (www.qren.pt).
O PRODER é um instrumento estratégico e financeiro de apoio ao desenvolvimento rural do continente, decorrente do Plano Estratégico Nacional de Desenvolvimento Rural, que define as orientações fundamentais para a utilização nacional do FEADER, a estratégia nacional para o desenvolvimento rural escolhida em função das orientações estratégicas comunitárias, visa a concretização dos seguintes objectivos:

A estes objectivos estratégicos acrescem ainda objectivos de carácter transversal, como sejam, o reforço da coesão territorial e social, e a promoção da eficácia da intervenção dos agentes públicos, privados e associativos na gestão sectorial e territorial (www.proder.pt).
As actuações que se pretendem levar a cabo no PRODER encontram-se agrupadas por Subprogramas e estes por medidas (www.proder.pt).
Estes programas representam um conjunto de importantes novas oportunidades para os territórios de baixa densidade inseridos em áreas de montanha.
A intervenção em territórios de montanha, face às suas especificidades físicas e socioeconómicas, deve ter um carácter flexível e solidário, capaz de mobilizar a comunidade e de satisfazer e assegurar as necessidades da população em termos de serviços, equipamentos e infra-estruturas (FERNANDES, 2010).
O leque de programas europeus que podem servir de financiamento a iniciativas nas áreas de montanha é muito vasto e os promotores também são muitos. Esta situação leva a que os vários programas com incidência na montanha não se articulem da melhor forma (CRISTÓVÃO, 2007).
Além disso, o facto de um mesmo território ser alvo de intervenções de entidades variadas, com financiamentos limitados, as quais traçam os seus próprios objectivos para o mesmo, provoca uma forte desarticulação nesse mesmo território, em vez de o desenvolver, que era o objectivo inicial. Por fim, muitas das acções são levadas a cabo, por exemplo no sentido de recuperar infra-estruturas, e construções que no fundo são marcas da identidade dos territórios mas que não são contemplados na perspectiva de finalidade turística, o que demonstra uma falta de planeamento nesta área.
Seria, portanto, fundamental estabelecer um diálogo permanente entre as diferentes entidades, para que todos juntos pudessem definir a melhor estratégia para desenvolver a área em que os mesmos se localizam, de forma a promover a coesão dos territórios. As intervenções, com grande impacte ao nível local, acabam muitas vezes por não terem visibilidade ao nível regional e até mesmo ao nível nacional, fruto da falta de uma visão estratégica comum, quer por parte de muitos agentes de desenvolvimento local, quer mesmo das políticas ao nível nacional, que não promovem a articulação dos investimentos.


1 A regra de programação mono-fundo determina que cada programa operacional é apenas objecto de apoio financeiro por um fundo estrutural (FEDER ou FSE), excepcionando-se desta regra o Fundo de Coesão e sem prejuízo da adopção do mecanismo de flexibilidade correspondente à possibilidade de cada um dos fundos estruturais poder co-financiar investimentos e acções de desenvolvimento enquadrados nas tipologias de intervenção do outro fundo estrutural, no limite de 10% das dotações financeiras atribuídas por eixo.

2 A regra de programação mono-objectivo determina que cada programa operacional é apenas integrado num objectivo da política de coesão comunitária para 2007-2013 (salvo decisão em contrário acordada entre a Comissão e o Estado-Membro), sendo pela primeira vez impostas em Portugal diferenciações muito significativas entre as regiões (NUTS II).

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