2.3. La cuestión de la propiedad de la tierra: definiciones y proyectos de reforma

           
El discurso da lugar a una tensión en donde la enunciación permite, ante un mismo objeto tangible y real como lo es la tierra, conformar razonamientos diversos y complejos cuando se discute sobre su propiedad. La tierra es un objeto tangible, en cambio, la percepción sobre su posesión o no-posesión varía de acuerdo a la perspectiva desde la cual se la observe. Así, tierra y mercancía se vinculan en un doble juego, el cual produce discursos diversos entre los dos extremos de propietarios y no propietarios. El problema que se plantea es que el propietario tiene la tierra y el arrendatario quiere tenerla: desde la mirada del dueño de la tierra, ella misma es una mercancía y un objeto de especulación, mientras que para quien la trabaja es un medio de producción, y el producto de la tierra es lo que se convierte en mercancía.
Existen diversas miradas respecto de la propiedad y modo de tenencia de la tierra. En términos jurídicos, Miguel Pressburger (1991: 115) explica que “la propiedad agraria, tal como la conocemos hoy, es una construcción jurídica del modo capitalista de producción”, y por medio de producción entiende “la forma como la sociedad se organiza no solo en la división social del trabajo, en el sentido técnico y económico; sino, y principalmente, política, social y culturalmente. Objetos y sujetos de las relaciones jurídicas están referidos a la mercancía, y es en este modo de producción, que a la tierra le son incorporados los tributos mercantiles”.
En otro orden, Guillermo Gallo Mendoza, entiende por reforma agraria “un proceso que incluye la redistribución en escala significativa del ingreso, de las oportunidades del acceso a la propiedad y uso de los recursos productivos, y movilidad vertical a los beneficiarios, y de otros beneficiarios derivados de la propiedad de la tierra, en favor del productor y de la propiedad toda”. El autor, observa que “mientras que unos pocos posean gran parte de la tierra, y la mayoría de la población rural que depende de la agricultura posea poca o nada, habrá presión para su redistribución” (1970: 318). Además, afirma que no hay un modelo ideal de tenencia de la tierra, pero que hay algunos más adecuados que otros para que la economía prospere y que un mismo sistema puede ser adecuado en un contexto e inadecuado en otro (1970: 350).
Desde una perspectiva política, se define que “en el caso de la propiedad la comparación etimológica no pone en evidencia variaciones sustanciales a través del tiempo: el sustantivo propiedad deriva del adjetivo latino proprius y significa que es de un individuo específico o de un objeto específico, y es únicamente suyo” (Bobbio, 2005: 1300 a 1317).
Desde una perspectiva histórica y directamente relacionada con el periodo de estudio, Lattuada define específicamente el concepto de política de tierras del gobierno peronista como “la política sobre arrendamientos y aparcerías rurales, y la política de asentamientos y de conversión de arrendatarios y aparceros en propietarios a través de planes crediticios especiales” (1986 [1]: 105-106), y considera que en la profundidad de acción y de transformación de la política de tierras es en donde se definen los objetivos de un gobierno respecto de la estructura agraria existente.
Estas definiciones dan cuenta de que la tenencia de la tierra y las discusiones en torno a la problemática que de ella provienen, no son estáticas, sino que varían de acuerdo al contexto y a los sujetos.
El debate político preelectoral de inicios de 1973 incluía entre las diferentes propuestas partidarias una “reforma agraria” y las propuestas variaban de acuerdo a la posición política e ideología de cada partido. Siguiendo a Lattuada (1988: 44) tales propuestas podían ser subdivididas en dos variantes, que no se diferenciaban tanto en los objetivos, sino que lo hacían en los instrumentos que utilizaban para alcanzarlos: Promoción y Tecnología (MID), y Estímulo-Castigo  (Peronismo, UCR del pueblo y Partido Instransigente). La primera variante, planteaba la “creación de condiciones económicas favorables para la inversión de capital y tecnología en las explotaciones agropecuarias”. Ya no se le daba prioridad a la concentración de la propiedad de la tierra, sino de la explotación, y se impulsaba a una nueva figura de actor social, que era el productor capitalista poderoso, quién no necesariamente era el dueño de las tierras que explotaba. La segunda variante, que es en la que se inscribía el peronismo gobernante durante 1973, proponía una combinación de incentivos económicos que premiaba a quienes utilizaban eficientemente los recursos de acuerdo al potencial productivo de tierras aptas que poseían y que castigaban impositivamente a los ineficientes. El principal instrumento de esta variante  era identificado por el impuesto a la renta potencial del suelo, que funcionaba como premio a la productividad.
Las propuestas peronistas de 1973 no se apartaban demasiado de los lineamientos de la década del cincuenta y de la difusa noción de “propiedad privada de la tierra que tiene una función social” (Lattuada, 1988: 51). El objetivo estaba orientado principalmente a una mayor productividad, pero también a una mejor distribución del ingreso, a la ampliación del mercado interno y al aumento de la participación del sector rural en la esfera política, económica y social del propio sector. Cabe señalar que estas políticas para el aumento de la productividad de la tierra estaban diseñadas para la región pampeana, ya que en las zonas extrapampeanas las propuestas implicaban una “intervención directa del Estado, como la colonización de tierras privadas, la utilización del método expropiatorio y el desarrollo de nuevas formas de propiedad y producción, dadas las características de mayores desigualdades socioeconómicas y por lo tanto donde existirían las condiciones potenciales para un acrecentamiento de tensiones y conflictos sociales” (1988: 53).
Desde enero de 1973 la política agropecuaria estaba incluida en las “Pautas programáticas para el Gobierno Justicialista de la Reconstrucción Nacional”, y se contemplaba un plan de reforma agraria integral que consideraba entre sus principales objetivos el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los productores directos, la difusión de unidades familiares de producción, la erradicación de los latifundios y minifundios improductivos, la reorientación de la política de colonización en tierras fiscales, la difusión del cooperativismo en todas sus formas, el fomentos de unidades comunitarias de trabajo rural, la implementación del IRNP (Lázzaro, 2008). Esta última, junto al proyecto de Ley Agraria, fueron las políticas agrícolas que se destacaron durante 1973 y estuvieron elaboradas por el Secretario de Agricultura, Horacio Giberti (Rapoport, 2005: 589); tales políticas operaban con el sistema Estímulo-Castigo ya mencionado. La Ley Agraria consideraba la expropiación de las tierras que generaran una producción por debajo del 30% de su rendimiento normal estimado durante los últimos 10 años; el objetivo era asignar esas tierras a nuevos dueños o cooperativas de obreros rurales con el fin de movilizar recursos inactivos. El IRNP tenía como objetivo penar impositivamente a quienes no extraían todo el fruto posible de sus tierras; si bien el impuesto era fijo, las cargas fiscales aumentaban en relación con sus ingresos desde la  media estimada de producción hacia abajo. Además se contemplaba un premio para quienes incrementaran su eficiencia productiva (Rapoport, 2005: 589). El proyecto no fue enviado al Congreso por el Poder Ejecutivo, y el abandono de la política agraria fue el comienzo de un cambio global de la política económica, que siguió con el reemplazo, a fines de octubre de 1974, de Gelbard por Gómez Morales en el Ministerio de Economía. Del mismo modo, la caída del secretario de Agricultura Giberti (que fue reemplazado por Carlos Emery) fue un hecho decisivo para el posterior olvido del anteproyecto de ley agraria y para la postergación indefinida de otras políticas como el IRNP (Lattuada, 1986; 263).

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