POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

Capítulo 6

Segunda etapa del proceso sustitutivo 1958 - 1975
La industria pesada

Como hemos podido analizar, ya en la década del 1950 estaba casi completa la primera etapa del modelo de sustitución de importaciones en bienes de consumo no duraderos, y comenzó entonces una nueva etapa con políticas industriales orientadas a estimular los sectores claves de:

  1. Bienes intermedios fabricados con capital intensivo: Productos químicos; madera; pulpa de madera; y acero.
  2. Maquinarias e industria automotriz.

Para comprender la importancia real de la industrialización del país durante el segundo periodo de la sustitución, es necesario subdividirlo y discriminar, aún más la composición de la producción.

El gran avance de la producción de maquinaria, equipos y aparatos eléctricos, tuvo lugar en la década de 1950 cuando la importación de bienes de consumo durable fue velozmente sustituida por la producción interna. Una vez que este proceso estuvo casi completado, la producción local se estabilizo o aún decayó: por ejemplo, la producción máxima de lavarropas y estufas se logró en 1953, la de máquinas de coser en 1959, la de bicicletas y motos en 1960, y la de televisores en 1961. La producción de maquinaria y equipo ferroviario y agrícola también alcanzo un nivel considerable en 1960.

Al ser esta etapa una profundización del exitoso proceso iniciado una década antes, los gobiernos recurrieron a variados instrumentos de política industrial. Igualmente, no fue una etapa fácil dado que la inestabilidad política y económica en general provocó grandes cambios en la aplicación de las políticas. A saber los instrumentos fueron los siguientes:

  1. Elevado nivel de protección arancelaria
  2. Prohibición de importar artículos que afectaran la producción domestica
  3. Tipos de cambio diferenciales
  4. Créditos dirigidos a sectores industriales
  5. Subvenciones directas
  6. Impuestos sobre exportaciones agrícolas tradicionales
  7. Adquisición de productos nacionales por el sector publico
  8. Participación estatal en sectores capital intensivo fundamentales para el proceso de industrialización como petroquímico y acero
  9. Fomento de la inversión extranjera directa en el sector petrolero

Estas políticas coordinadas tuvieron éxito en generar el surgimiento de ramas industriales completas, de por si no fue en la mejor coyuntura macroeconómica ya que el periodo se caracterizó por altas tasas de inflación, déficit fiscal, y crisis frecuentes de la balanza de pagos combinadas con fluctuaciones bruscas del tipo de cambio real. A pesar de todas estas contrariedades entre los años 1960 y 1974 la industria argentina alcanza un periodo de inusitada expansión como consecuencia de las políticas de apertura al capital extranjero en el sector industrial llevadas adelante durante del gobierno “Desarrollista” de Arturo Frondizi y que se analizara más adelante, nótese en el cuadro siguiente la evolución fenomenal de industria química y siderúrgica en este periodo: 

El ideario Desarrollista

Cronológicamente el periodo comienza con la llegada al de gobierno de Arturo Frondizi. Su política se caracterizó por adoptar las ideas del “Desarrollismo” como política básica de gobierno, a partir de las recomendaciones de la CEPAL y las definiciones de la llamada “Teoría de la Dependencia”desarrollada a partir de los años 1950 por intelectuales de toda América Latina. Sin embargo, el desarrollismo frondizista se diferenció del cepaliano al recurrir principalmente a la radicación de empresas multinacionales antes que al Estado como factor de impulso del desarrollo industrial. Por lo tanto sería una buena idea dada su heterogeneidad comparado con la raíz desarrollista originaria denominarlo “Desarrollismo Pragmático”

Para poder llevar adelante su programa de acción, Frondizi y su equipo partían del diagnóstico de que Argentina se caracterizaba por tener una estructura productiva propia de un país subdesarrollado y desintegrado, al que había que desarrollar e integrar. El desarrollo era caracterizado como la incapacidad de lograr la expansión auto sostenida de las fuerzas productivas con un ritmo suficiente para cerrar la brecha que existía frente a los países considerados desarrollados. Las estructuras económicas del país no permitían una alta tasa de acumulación de capital, que se agravaba con el constante deterioro de los términos de intercambio consecuencia del bajo valor agregado de las exportaciones frente a las importaciones con valor agregado creciente, y por manejo discrecional de los precios por parte de los monopolios. Por lo tanto, el deterioro de los términos de intercambio implicaba la transferencia de valor creado internamente hacia el exterior, debilitando la acumulación interna y fortaleciendo la acumulación exterior. Es por ello que no puede entenderse el subdesarrollo sino en conjunto con el desarrollo, de manera que ambos constituyen dos polos antitéticos de una misma unidad que, según el desarrollismo, se transforma en la contradicción esencial de nuestro tiempo.

La permanente transferencia de valor por medio del deterioro de los términos de intercambio era señalada como la causa de la inflación cíclica de la economía y del permanente déficit comercial que afectaban al país, y por lo tanto no podían ser solucionados de fondo, problema que no era posible abordar desde la visión simplemente estabilizadora ya que se postergaría el crecimiento de forma indefinida. 
Por otra parte, el crecimiento industrial de las últimas décadas había contribuido a agravar el problema ya que su epicentro se encontraba en la industria liviana, acentuando la necesidad de incrementar las importaciones de bienes de capital, insumos intermedios y combustibles. Aunque la industrialización era vista como la solución del problema del subdesarrollo, e incluso del estancamiento agrícola, producto de la baja disponibilidad de bienes de capital y de agroquímicos que el país no producía.

Esta debía tomar el camino inverso al seguido hasta entonces, comenzando por erigir las industrias básicas, acero, petroquímica, metalmecánica, automotriz, maquinas herramientas y generación de energía.

Este ideario económico, se fundamentaba en tres conceptos esenciales:

  1. Crítica directa al liberalismo económico como camino para el desarrollo: Si la debilidad del proceso de desarrollo (como venía siendo concebido hasta el momento) era originada por la propia estructura agravada por los mecanismos de transferencia del comercio exterior, un programa de políticas de corte liberal, aumentaría la eficiencia, pero bloquearía el proceso de acumulación. Por lo tanto el Estado estaba llamado a intervenir en la modificación de la estructura a través de una participación activa, en las reglas, incentivos e inversiones.
  2. Aceleración exponencial del ritmo de desarrollo: A fin de evitar de acortar el atraso relativo que se incrementaba en el tiempo con la brecha tecnológica que se incrementaba entre economías desarrolladas y subdesarrolladas.
  3.  Apertura del sector industrial a la inversión extranjera directa: Habían dos opciones para aumentar el ritmo del proceso de desarrollo del sector industrial. La primera era orientando las medidas de política industrial a un drástico proceso de acumulación hacia las empresas locales con redistribución regresiva del ingreso, o la segunda opción era abrir los sectores industriales a la IED, con a fin de mantener la expansión de las fuerzas productivas. La opción no era capitales nacionales versus capitales extranjeros, sino capitales transformadores de la estructura productiva versus capitales que conservan la estructura de subdesarrollo.

Consecuentemente con el ideario Frondizista, las principales políticas públicas orientadas a la radicación de capitales extranjeros fueron:

  1. Las leyes de inversiones extranjeras y de promoción industrial
  2. Los contratos petroleros

Pero básicamente el “Desarrollismo Pragmático” debe su éxito a tres factores:

  1. Este proceso tuvo éxito al coincidir con la etapa de gran expansión transnacional que tuvieron las empresas estadounidenses en aquella época.
  2. Entre 1958 y 1963 se llegó a alcanzar el máximo histórico de las inversiones extranjeras en Argentina: alrededor del 23% del total del período entre 1912 a 1975.
  3. Es también importante destacar, la buena relación que tuvo el gobierno con el Fondo Monetario Internacional (FMI) cerrando un acuerdo que otorgaría un crédito “Stand By” de 75 millones de U$D y el gobierno norteamericano en conjunto con banco privados otorgarían otros 254 millones de U$D en los que por lo menos el 50% se asignaría a proyectos específicos de inversión productiva en el sector industrial.

Las principales ramas industriales privilegiadas en esta segunda etapa del proceso de sustitución de importaciones fueron:

  1. Automotriz
  2. Petrolera 
  3. Petroquímica
  4. Química,
  5. Metalúrgica
  6. Maquinarias eléctricas y no eléctricas.

Es importante tener en cuenta que inicialmente las inversiones se orientaron hacia el aprovechamiento de las posibilidades que ofrecía un mercado interno altamente protegido.

Por otro lado este ingreso de capitales incidiría sobre la inflación la que  subiría a consecuencia de las inversiones realizadas en los años 1958 y 1959 a tal punto que a principios de 1959 llegó al 113%. El gobierno para combatir la inflación, lanzó un incremento salarial del 60% ya con el aviso de que gran parte de este incremento sería absorbido por el crecimiento de la inflación. Gracias a la explotación petrolera y al incremento de la producción la inflación bajó nuevamente en 1960.

En 1958 se firmaron contratos con empresas petroleras estadounidenses, que operarían por cuenta de YPF, con el propósito de lograr el autoabastecimiento de hidrocarburos. Gracias a esto, en tres años de gestión se logró un aumento del 150% en la producción de petróleo y gas natural en Argentina. Por primera vez en la historia el país logró el autoabastecimiento de petróleo pasando de importador a exportador de petróleo.

Con el fin de promover la industrialización acelerada del país, se alentó el ingreso del capital industrial extranjero y profundizó la política petrolera de apertura al capital extranjero impulsada por Perón desde 1952. A través de estos contratos que sumaron aproximadamente U$D 200 millones, en cuatro años la producción de petróleo se triplicó. Por supuesto, no sin oposición de parte de los gremios de la industria petrolera ligados al peronismo. El presidente decretó el estado de sitio poniendo presos a peronistas sindicalistas; de hecho, cometió un error estratégico al quebrar el “Pacto Frondizi-Perón” que lo hizo llegar al poder perdiendo así la alianza que contenía el avance de la cúpula militar sobre su gobierno.

El eje del problema radicó en que Frondizi tuvo una postura durante su plataforma electoral contraria a la participación del capital extranjero en la explotación petrolera pero durante su gobierno la posición fue variando hasta incluir los contratos petroleros norteamericanos en su política ¿Qué lo motivo a hacer esta transformación? En respuesta a su cambio de opinión respecto a los acuerdos petrolíferos, afirmo: 

"…Cambié mi postura porque prefiero renunciar a una actitud intelectual irreal que mantenerla en desmedro de los intereses del país…".

Por otro lado dentro de las modificaciones más trascendentales del periodo “Desarrollista Pragmático” de Frondizi fue la modificación de la legislación que regulaba la industria siderúrgica nacional por la DGFM permitiéndole al sector privado invertir en producción y equipamiento. Esto fue un verdadero logro e impulso una política industrial siderúrgica con participación del sector privado que, si bien fue criticada en su momento fue la semilla del cambio y la consolidación décadas más tarde, de uno de los sectores más competitivos de nuestra industria. 

Es necesario tener en cuenta el masivo nivel de inversiones que recibió la industria local entre 1958 y 1962 destinado al re equipamiento industrial del país, a saber:

  1. La inversión extranjera se multiplicó por diez,
  2. La inversión interna se duplico
  3. Las divisas que antes se gastaban en la importación de combustibles y otras materias primas se destinaron a la compra de equipos industriales
  4. Modernización de la industria
  5. Mejora de la infraestructura básica
  6. Inversión de 140 millones de dólares en industria petroquímica
  7. Inversión de 1000 millones de dólares en máquinas y equipamientos industriales importados
  8. Progreso en el sector agroindustrial a partir del desarrollo de la industria siderúrgica y petroquímica que impulsó la tecnificación y la provisión de fertilizantes, plaguicidas y maquinarias de forma que se hizo incrementar la producción y productividad agropecuaria.

La legislación de inversiones y la política industrial

Las limitaciones al movimiento de capitales que subsistían se eliminaron cuando a fines de 1958 se sancionó la Ley 14.780/58, la cual se complementaba con la Ley 14.781 “De Promoción Industrial”.

La Ley 14.780/58 se extendía a todas las actividades productivas (no sólo a la industria y la minería, como la anterior) y pretendía acelerar el proceso de desarrollo económico, habida cuenta de la limitada capacidad de ahorro interno.

En sus disposiciones generales más importantes establecía lo siguiente:

  1. Los derechos de los capitales extranjeros se encontraban en igualdad de condiciones que los nacionales;
  2. Las inversiones podían tomar la forma de transferencias financieras de divisas o de ingreso de equipos, maquinarias, repuestos, materias primas u otras formas de aportes;
  3. Los proyectos de inversión estaban sujetos a la autorización previa del Poder Ejecutivo, la que se basaría en el criterio de que la inversión contribuyera a la sustitución de importaciones, a la expansión de las exportaciones o al crecimiento armónico de la economía nacional;
  4. Tendrían prioridad aquellas propuestas que utilizaran recursos nacionales en la producción de materias primas para la industria, que se localizaran en el interior para producir bienes de capital o utilización intermedia, implicaran asociación con capitales nacionales o se comprometieran a reinvertir sus utilidades;
  5. La repatriación del capital no se hallaba sometida a otras limitaciones que las que se hubiesen establecido al aprobar la inversión;
  6. Las utilidades que se obtuvieran de esas inversiones eran enteramente transferibles a través del mercado de cambios y la repatriación de capital no quedaba sujeta a otras limitaciones que las que se establecieran al momento de aprobarse la inversión;
  7. Quedaba a juicio del Poder Ejecutivo impulsar inversiones a través de la creación de incentivos, tales como la reducción o liberación de derechos aduaneros y cambiarios, la reducción o exención de impuestos, el tratamiento crediticio preferencial, o la inclusión en el régimen más favorable de promoción industrial vigente para las empresas nacionales

Esta legislación de avanzada en un periodo que era ideológicamente contrario en toda Latinoamérica a los capitales estadounidenses tuvo un fuerte impacto en la política de desarrollo industrial del país, por otra parte el respaldo del Fondo Monetario Internacional obtenido a partir de la implementación del plan de estabilización no sólo implicaba el acceso a nuevo financiamiento sino que también se traducía en una señal de confianza para la banca y los inversores privados extranjeros, lo que reforzaba el esfuerzo de la legislación nacional.

Por otra parte puede obtenerse una aproximación tomando los datos aportados los cuales indican que bajo la Ley 14.780/58 entre 1958 y 1965 se aprobaron inversiones extranjeras directas por valor de 630 millones de dólares de los que un 80% (500 millones) se efectivizaron orientándose fundamentalmente a:

  1. ¼ sector automotriz
  2. ¼ industrias químicas

Asimismo, otra evaluación de datos agregados señala que, desde el punto de vista del destino de las inversiones, no obstante la enorme afluencia de inversión extranjera registrada en algunos años poco fue lo que efectivamente se canalizó hacia la industria:

Igualmente, el nivel de la inversión bruta fija nacional alcanzo niveles sorprendemente altos en 1960 – 1962 como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

La industria automotriz

El Poder Ejecutivo Nacional sancionó también en 1959 el Decreto N° 3693/59 llamado “Régimen de Promoción de la Industria Automotriz” impulsando a que se presentaran 23 proyectos de radicación automotriz de plantas en el país. La reglamentación establecía las normas de funcionamiento de las fábricas existentes, y también de aquellas en vías de desarrollo, con la idea de reglamentar la creciente participación de elementos en la producción en materia de automotores., a saber:

  1. Se establecieron numerosas industrias multinacionales
  2. Se fundaron algunas argentinas, como la Siam Di Tella Automotores.Su primer automotor producido fue el Siam Di Tella 1500, fabricándose mil unidades en seis meses. Antes, Argentina debía importar automóviles para poder abastecer el mercado automotriz interno pero luego, con todos estos logros de producción automotriz se pudo abastecer el mercado de automóviles nacionales. La producción de la empresa Siam aumentó, un ejemplo fue la producción de lavarropas, pasó de 2.000 unidades año a 38.000 unidades en 1958
  3. En 1961 se produjeron casi 135.000 automóviles y camiones.
  4. Ahorrando 250 millones de dólares que antes su utilizaban en importaciones de automotores. 
  5. Se llegó a la producción de 25.000 tractores nacionales
  6. Con esta nueva regulación triplico el número de terminales automotrices impulsando la producción nacional que en 1952 estaba en las 3.200 unidades hasta las 218.000 unidades en 1969.
  7. La producción de motores se multiplico por 7 entre  en el periodo 1955 – 1965.
  8. Se duplico la producción de automotores entre 1958 – 1962
  9. La red vial creció en diez mil kilómetros.

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