POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

Resultados de la primera etapa sustitutiva: 1946 - 1958

La Segunda Guerra Mundial había terminado; los países Europeos que antaño se habían abastecido de los productos agrícolas argentinos se cerraron para la reconstrucción volcándose a la protección de sus mercados, mientras que EE.UU se erigía como la principal ganadora de todo este proceso. El libre cambio no volvería a ser una opción viable dadas las circunstancias. Con este panorama internacional del comercio internacional Juan D. Perón llega a la presidencia.

Para analizar los resultados del periodo hay que tener en cuenta que ya entre 1930 y 1940 había comenzado a desarrollarse el proceso de sustitución pero no con una política industrial destinada al efecto.

Por varios factores, la importación de manufacturas disminuyo del 45% de la oferta total de bienes industriales en 1929 a solo el 15% en 1950, cifra que en aquella época era uno de los porcentajes más bajos para cualquier país de tamaño medio fuera del bloque socialista. El desarrollo industrial basado en la ISI comenzaba a cobrar vital importancia en lo que hace a los bienes de consumo final, pero la proporción de importaciones en la oferta interna total de bienes de capital y de productos intermedios cayo también sustancialmente como se puede apreciar en el cuadro 6.

Nótese en el cuadro 6 la marcada disminución de las importaciones de bienes tanto de consumo; intermedios; como de capital que si bien estuvo influida por la capacidad del país de mantener equilibrada su balanza de pagos, por otro lado demuestra la capacidad de la economía nacional de autoabastecerse de los bienes que previamente compraba al extranjero impulsado por un proceso de dinámico desarrollo industrial endógeno. En el grafico 1 puede apreciarse la contracara del proceso de disminución de las importaciones manufacturas con el incremento sostenido y al alza constante de las manufacturas nacionales en el PBI.

Si bien el proceso político del peronismo tuvo un alto nivel de conflictividad y la economía estuvo fuertemente restringida a la inversión extranjera, la sustitución tuvo un alto nivel de participación en las manufacturas industriales que ya hacia fines de la década de 1940 llegaba casi al 25% del PBI (véase la evolución en el grafico 1).

Esto contrasta abiertamente con la opinión difundida falsamente, de que recién hacia fines de 1950 con el “Desarrollismo” la industrialización estaría centrada en la industria liviana y no en la pesada, o en la producción de bienes finales más que en los intermedios o básicos. Por otro lado, la primera etapa sustitutiva que coincidió con los “Planes Quinquenales” del peronismo se caracterizó por incentivar el desarrollo de la industria liviana. Consecuencia de las políticas públicas desarrolladas por el gobierno y orientadas a incentivar la industria, a saber:

  1. Fijación de cuotas de importación
  2. Racionamiento de divisas
  3. Provisión de financiamiento a productores nacionales
  4. Desarrollo de sectores estratégicos
  5. Tipo de cambio diferencial
  6. Concesión de trato privilegiado a la importación de maquinaria
  7. Aumento del límite de remesas para el envío de regalías al exterior
  8. Suba de aranceles

La participación de las manufacturas en el producto bruto interno (PBI) aumento en 2.6%; del 21.6% en 1930 – 1939 al 24,2 % en 1949, tengamos en cuenta que esto no fue sin percances para el sector agrícola ya que esta transferencia de recursos a través de medidas tributarias y de fijación del tipo de cambio diferencial afecto también las exportaciones agrícolas que eran la fuente de financiamiento del sector industrial y contribuyo al surgimiento de problemas en la balanza de pagos.

Nótese, en el grafico siguiente la evolución sostenida de la participación de las manufacturas en el PBI, lo cual denotaba el éxito en la transformación estructural de la industria vía la estrategia de sustitución:

En el periodo 1929 – 1950 predomino el desarrollo de la industria textil que consiguió reducir la importación de textiles de más del 25% de su valor total en 1929 a menos del 10% después de 1950.  En el segundo periodo resulta más difícil de caracterizar porque, aparte de la declinación en textiles el mismo grupo de industrias tradicionales perdió importancia relativa frente a las industrias consideradas modernas.

Desde ya cabe aclarar que este periodo no estuvo libre de fluctuaciones cambiarias, inestabilidad político institucional; golpes de Estado; ni de ningún otro vaivén político; pero el objetivo de este trabajo es demostrar que el desarrollo industrial endógeno del país fue posible en parte gracias a un intenso periodo de políticas públicas orientado a la creación de capacidades donde no existían anteriormente.

Indudablemente como podemos apreciar en el grafico 2 la estrategia de desarrollo industrial basada en el fomento y la protección de la industria liviana comenzaba a dar resultados beneficiosos culminando el turbulento año de 1949 con una participación de las manufacturas industriales en casi el 25% del PBI.
Por último, dentro de las principales políticas públicas desarrolladas por el Estado hacia fines de la década del 1940 fue sostener la administración de las empresas de capitales nacionales que estaban al borde de la quiebra con el específico fin de proteger el empleo mientras tanto se creaban las empresas nacionales:

  1. Gas del Estado
  2. Obras Sanitarias de la Nación
  3. Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA)
  4. Sociedad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA - Aunque su producción de acero recién comenzaría en 1961)

Antes que seguir avanzando debemos hacer un alto para resaltar la importancia estratégica que tuvo SOMISA en la siderurgia y la metalurgia compleja de desarrollo industrial nacional.

Si bien, las política publicas orientadas a la estrategia de desarrollo del sector comienza a dar sus frutos recién en la década del 1960, o sea en el periodo posterior denominado “de la industria pesada” no podemos pasar por alto que los lineamientos generales de acción habían sido expuestos hacia fines de 1930 por el General Manuel N.A. Savio quien había comenzado a tener en cuenta la necesidad estratégica que tenía la industria en general y en particular la siderurgia.

Savio, ya en 1933 publicó su obra "Movilización Industrial" y en 1938 elevó a la Dirección de Materiales del Ejército un proyecto que dio nacimiento a lo que después se conoció como Dirección General de Fabricaciones Militares. Los principios de acción necesarios contenidos en el “Plan Savio” se fundamentan en la necesidad de creación de cuatro tipos de unidades industriales esenciales para el desarrollo de la metalurgia en el país, a saber:

  1. Yacimientos y plantas estatales en explotación siderúrgica y las que se establezcan en  adelante.
  2. Los establecimientos industriales metalúrgicos de SOMISA.
  3. La agrupación de las sociedades mixtas a crearse entre los privados y el Estado nacional.
  4. Las plantas privadas de transformación y de terminado de producción siderúrgicos.

El “Plan Savio” sirvió en su momento para demostrar el estado de una industria atrasada en relación a los países de primera línea, en la producción de bienes, equipos y maquinaria pesada de cierta complejidad. Esto le generaba al país una industria altamente “dependiente” en cuanto a todo lo que fuese tecnología de punta o muy sofisticada. El trabajo del General Savio fue el principio de conjunto de esfuerzos de planificación y ejecución de los programas de estímulo al sector industrial, un verdadero logro de políticas públicas de largo plazo y asentó las bases para uno de las industrias más competitivas del país, y para algunos una muestra de la necesidad que tienen las países en vías desarrollo de intervenir en  sus economía a fin de desarrollar las estructuras necesarias para el desarrollo y un argumento empíricamente valido que contrarrestaría el principio ortodoxo que afirma que Estado tiene conocimientos limitados de los proceso de mercado, aunque por otro lado es comprensible dentro de su época, y en la ausencia de estímulos a la inversión extranjera directa.

Como sea, los esfuerzos de este grupo de planificadores industriales nucleados por Savio dieron como fruto la sanción de la Ley 12.987/47 sancionada el 13 de junio de 1947, que garantizó el Plan Siderúrgico y creación de SOMISA.

La referida ley concretó la estructura funcional del Plan Siderúrgico Argentino, que a grandes rasgos puede resumirse así:

  1. Producción de arrabio y acero en el país con minerales y combustibles argentinos.
  2. Producción de acero en el país con minerales y combustibles extranjeros y progresivamente con minerales y combustibles nacionales o con arrabio proveniente del exterior.
  3. Elaboración de aceros provenientes del segundo grupo destinados a la industria privada en transformación."..., más adelante su texto se refiere a "...que la industria comúnmente llamada pesada es primordial para desarrollar la de carácter manufacturero que tan prósperamente se ha iniciado entre nosotros y, por lo tanto, si el país renuncia a contar con ella perderá la oportunidad de ocupar,"...en el concierto universal un lugar de preponderancia.

Por otra parte vale resaltar también las acciones y políticas públicas emprendidas por el Estado para el desarrollo industrial en este periodo, a saber:

  1. Fábrica Militar de Aviones de Córdoba: Fue un enorme avance en materia de tecnología aeronáutica y en 1947 presentaba el avión a turbina de construcción nacional denominado I.Ae.27 “Pulqui”. El mismo fue uno de los caza – interceptores más avanzados de su tiempo, y otra demostración de la capacidad del país de poder desarrollar un sector nacional de primer nivel de manera exitosa.
  2. Banco de Crédito Industrial: Tenía como fin el financiamiento a las pequeñas y medianas empresas industriales y de otorgar financiamiento de largo plazo a los proyectos productivos de envergadura. Lamentablemente por cuestiones de índole política no fue mayor su trayectoria.
  3. Instituto Argentino para la Promoción y el Intercambio (IAPI – credo en 1946): Esta institución, cumplió con la misión de financiar la industria vía las exportaciones agrícolas de cereales y carnes. 
  4. Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI): Esta institución creada en el cuasi - seno del desarrollismo de 1956, seria concebida en su momento como una de las más importantes asociaciones público – privadas para el desarrollo industrial. Si bien, sus resultados son cuestionables, hay que tener en cuenta los cambios institucionales y de orientaciones de políticas públicas desde 1956. 
  5. Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA): En 1950 a través del Decreto N° 10.963/50 se crea como un organismo autárquico la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA). En 1955 por convenio entre la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) y la Universidad Nacional de Cuyo nace al Centro Atómico Bariloche  y se forma de esta manera una unidad funcional de enseñanza y de investigación con los fines de promover las aplicaciones de la tecnología nuclear.  Sin lugar a dudas, esta institución es uno de los orgullos del empresariado nacional, constituyéndose en una política de Estado sólida, exitosa e ininterrumpida más allá de sea cual sean los vaivenes políticos o económicos del país.

Aunque la producción industrial podía contar con el impulso que le proveía el mercado interno que en aquel momento contaba con un poder adquisitivo interesante, así como también con precios relativos favorables a los productos manufacturados, el sector industrial no estaba al margen de la crisis económica que se manifestó en el país a principios de la década de 1950. Por el lado de la oferta de manufacturas locales estas se verían cada vez más comprimidas por:

  1. Imposibilidad de la renovación de sus maquinarias y equipos provenientes del exterior y con tecnología de avanzada
  2. Escasez de divisas debido a menores exportaciones de bienes agrícolas (volúmenes y precios)
  3. Escasez del crédito internacional debido a que los fondos disponibles se orientaban a la reconstrucción de Europa de postguerra.

Por lo tanto, los únicos sectores que lograron un crecimiento considerable fueron aquellos que contaban con acceso al aprovisionamiento local de maquinarias y equipos, a saber la “industria liviana” que hacia fines de 1950 ya había alcanzado el límite de su capacidad productiva. Pero esta industria ya no tenia en este momento las ganancias que había obtenido en los principios de la década con la expansión de la demanda, por el contrario los salarios eran excesivamente altos por la presión sindical y no había tampoco demasiado margen para la expansión.

Hay que tener en cuenta que durante 1953, hubo un viraje importante en la política económica del país, y dada la difícil situación que generaba ir alcanzando el agotamiento del proceso de desarrollo de la industria liviana era necesaria una inyección de capitales e inversiones para pasar a una etapa superior.

Las políticas de estabilización y apertura impulsadas por el gobierno provisional de Lonardi / Aramburu hacia la Inversión Extranjera Directa (IED) tuvo un papel importante dado que atrajo inversiones de peso al sector industrial metalmecánico eje de las política industrial facilitando así la creación en la provincia de Córdoba del principal polo sectorial. La industria automotriz fue una de las principales beneficiarias de este proceso ya que arribaron en dicho proceso las siguientes empresas:

  1. FIAT.
  2. Industrias Kaiser Argentina (IKA- Posteriormente adquirida por la francesa Renault)
  3. Mercedez Benz.

Según algunos autores se constituyó en el inicio del mayor polo metalmecánico del país, ya que al expandirse en su actividad permitieron el desarrollo de los proveedores locales de piezas y autopartes nacionales.  Comparado con el nivel de inversiones que se recibirían 10 años después estos logros se pueden considerar modestos pero lo importantes es tener en cuenta que sentó las bases para el salto cualitativo y cuantitativo industrial  denominado “Desarrollismo”. Por lo que en el balance podemos afirmar que este proceso fue sin duda eminentemente exitoso.

Como  se aprecia en el cuadro 7,  a medida que nos acercamos a los años sesenta, aquellos sectores que inicialmente habían sido el motor del proceso industrial a saber textiles y alimentos, comenzaban a quedar rezagadas para dejar su lugar a la industria pesada. Es interesante observar la evolución fenomenal que había tenido la producción maquinaria; aparatos eléctricos, metales, productos químicos y vehículos en la que se concentraría la siguiente fase de auge del proceso.

Por lo tanto, a través de la aplicación de medidas heterodoxas basadas en el estímulo y la protección se había alcanzado un avanzado grado de desarrollo industrial, hasta el momento el más avanzado de Latinoamérica, pero hacía falta un esfuerzo aun mayor, un esfuerzo verdaderamente …“Desarrollista”

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