POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

Capítulo 7

Las reformas tecnocráticas

1976 - 1982

Las reformas estructurales: 1976

En el año 1976 la economía estaba convulsionada y en crisis. Los programas orientados al desarrollo industrial en el marco de un modelo económico autárquico, sustentado por el capital nacional a principios de la década de 1970 ya mostraban signos de completo agotamiento. Era  necesario estabilizar el país y hacerlo crecer. Para ello se necesitaba alcanzar tres objetivos:

  1. Atraer la inversión extranjera directa para dinamizar la economía
  2. Aumentar considerablemente las exportaciones
  3. Utilizar racionalmente los recursos productivos, aprovechando aquellos en los que el país tiene ventajas comparativas.

Por lo tanto, la junta militar gobernante puso en marcha un programa de reformas económicas con el fin de atraer rápidamente capitales externos. El marco general del proyecto debía:

  1. Desregular quitando las  trabas a la inversión extranjera.
  2. Liberalizar con el fin de estimular a los privados en las oportunidades de negocios.

El periodo que se inicia en 1976,  puede ser considerado como sumamente controversial por varias razones. En el análisis económico algunos autores, lo califican como el punto de inflexión de los esfuerzo de desarrollo endógeno y el inicio de un ciclo aperturista y liberal incompleto dadas las condiciones políticas y coyunturales predominantes.

Como se puede apreciar en el cuadro siguiente, los resultados de los indicadores económicos demuestran que las políticas públicas de semi – apertura aplicadas en el periodo no tuvieron una performance superior a la de periodos anteriores, sino que además no morigeraron la inestabilidad cíclica  de “Stop and go” del modelo de desarrollo sustitutivo.

Por otro lado, en 1977 se comenzó el programa de reformas financieras que:

  1. Desregulaba los mercados financieros liberando las tasas de interés que se habían mantenido reguladas durante las décadas anteriores, mientras que al mismo tiempo redujo el nivel de protección arancelaria promedio del 90% al 50%.
  2. La llegada de capitales externos al país en forma masiva apreciaría la moneda, por lo que el gobierno aplico un plan de mini - devaluaciones anunciado con anticipación, a fin de igualar la tasa de interés interna con la internacional utilizando el tipo de cambio como ancla anti - inflacionaria.
  3. El programa adoleció de que la falta de convergencia entre las devaluaciones y la tasa de inflación llevando a una rápida apreciación de la moneda argentina,
  4. Mientras que lo elevado de las tasas de interés, sumados a un tipo de cambio semifijo y la alta liquidez de los mercados internacionales, hicieron necesario el ingreso de préstamos para cubrir el déficit, por lo tanto la deuda externa creció  427% entre 1976 y 1981.
  5. Los inversionistas tanto locales como extranjeros aprovecharon la diferencia de tasas locales e internacionales y la necesidad creciente de créditos para cubrir el déficit público.

Por otra parte hay una visión crítica de parte de la heterodoxia a veces con un “tinte panfletario y conspiranoico” de las políticas económicas y de desarrollo del gobierno militar, basada en 3 ejes conceptuales: 

  1. La rapidez con que se llevó adelante la liberalización del comercio
  2. La abrupta apreciación de la moneda con un tipo de cambio semi – fijo.
  3. La aplicación de planes y políticas de ajuste impuestos por el FMI

Es cierto que estas políticas tuvieron efectos sobre la estructura productiva la competitividad industrial. Durante este periodo el perfil industrial que hasta el momento estaba liderado por la industria textil y la metalmecánica, paso a especializarse en la producción de bienes intensivos en recursos naturales como acero, aceite, y petroquímica, pero en el anexo que se adjunta al final de este trabajo denominado: “Tres caso de Éxito Industria Automotriz, Petroquímica, y Siderúrgica” es clara la influencia benéfica que las políticas de concentración de capitales en este periodo ejercieron sobre estos sectores, específicamente en los dos últimos. Por lo tanto, afirmar que la economía atravesó un proceso de desindustrialización en este periodo es totalmente contrario a la evidencia empírica.

Desde ese momento las antiguas actividades que lideraron el proceso sustitutivo comenzaron a quedar rezagadas perdiendo participación en términos de producción y con una intensa caída en los niveles de empleo. Este proceso de restructuración industrial fue acompañado por una activa concentración de capitales en el sector industrial. Sobre este tema hay autores que demuestran que el impacto de la crisis en el tejido industrial PYME fue sin duda el más afectado como también las grandes empresas que estaban asociadas al sector industrial metalmecánico impulsándose la reestructuración del sector, y beneficiando a empresas transnacionales, grupos económicos locales y conglomerados de inversionistas extranjeros que accedieron a beneficios generalizados, aún en un proceso de estancamiento. 

Por otro lado, muchos industriales estaban en consonancia con el pensamiento económico del gobierno militar en función de la disminución de la intervención del Estado en los asuntos económicos, las privatizaciones de algunas empresas públicas de menor envergadura, y el disciplinamiento del sector sindical. Podemos caracterizar la conducta empresaria en dicho periodo en base a cuatro categorías:

  1. Los empresarios que pudieron contar con financiación propia o acceso al crédito exterior a baja tasa, importantes niveles de acumulación e innovación tecnológica, pudieron aprovechar la modernización general de sus equipos.
  2. Por otro lado, una gran cantidad de empresarios que no pudieron gozar de estas condiciones buscaron aumentar su competitividad vía la restructuración de costos, disminuyendo el nivel de actividad y pasando de la producción industrial a las importaciones y el comercio. Es evidente que esta masa de empresarios, pudo sobrevivir en gran medida debido a estas acciones individuales orientadas a la racionalidad microeconómica, pero al costo de disminuir profundamente el nivel actividad industrial y haciendo que el sector manufacturero perdiera considerables posiciones en el conjunto de la economía.
  3. Una tercera clase de empresarios integró sus actividades industriales en crisis con la especulación financiera de ganancias fáciles deteriorando la capacidad productiva del país. 
  4. Por último, una enorme cantidad de empresario de todos los rubros que tuvieron que despedir a sus planteles de personales y cerrar sus empresas definitivamente.

Pero cuando hablamos de los sectores que por efecto de la política económica más perdieron, los trabajadores  llevan la delantera debido a la tremenda disminución de los salarios reales en la industria manufacturera casi al 50% en 1978 de lo que había sido en el periodo 1963 – 1974 (véase el cuadro 18).
 
Paradojalmente, en 1980 las exportaciones industriales aumentaron, pero el crecimiento fue resultado de maduración de las inversiones públicas y privadas realizadas previamente en el sector industrial, y dado que esta producción no pudo ser absorbida por el mercado interno por la crisis financiera que atravesaba el país, los empresarios fueron impulsados a exportar sus excedentes productivos.

Podemos considerar que el periodo 1976 – 1982 se caracterizó por los siguientes rasgos económicos:

  1. Importantes oscilaciones en el PBI.
  2. Concentración del capital en la actividad industrial. 
  3. Progresivo estrangulamiento en la cuenta corriente del sector externo, compensado por ingresos de capital, que incrementan el nivel de endeudamiento (hasta desembocar en la crisis de la deuda de 1982)
  4. Contracción del salario real en el sector PYME.
  5. Niveles de inflación elevados.
  6. Tasas de interés fuertemente positivas en términos reales, y altamente oscilantes.
  7. Déficit fiscal creciente, tras la reducción inicial luego del pico inflacionario de 1976.
  8. Fuerte crecimiento de la deuda pública producto del tipo de modelo económico.
  9. Aplicación de planes de ajuste delineados por el FMI.

Las políticas de promoción industrial 1976 - 1982

Durante este periodo se sanciono el Código Aduanero con el Decreto -  Ley 22.415/81 desarrollando una serie de incentivos a la promoción industrial a fin de incrementar la actividad productiva y exportadora, a saber:

  1. Ley 19.640/72 con vigencia para Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sur: La autoridad de aplicación era el gobierno provincial. Este régimen contemplaba para las firmas promocionadas:
    1. Exención de los derechos de importación que recaen sobre los insumos importados.
    2. Reembolsos y reintegros a las compras y ventas que realicen tales firmas en el territorio continental.
    3. Exención sobre los derechos de importación de bienes de capital importado.
    4. Liberación del pago del IVA que grababa las compras y las ventas.
    5. Exención del pago a los sellos.

Los beneficios contemplados en los ítems i y iv fueron los más atrayentes para las inversiones que se radicaron en este territorio. La mayoría de las industrias que se instalaron en este territorio se caracterizaron por utilizar un elevado porcentaje de insumos importados, es decir, eran industrias tipo enclave, que generaban pocos eslabonamientos con la economía local.

  1. Ley 21.608/77 y Decretos Reglamentarios:con vigencia para todo el territorio de la Nación. La autoridad de aplicación era la Secretaría de Industria y Comercio Exterior (SICE), y a partir de cierto monto de inversión, el Ministerio de Economía. Principales beneficios que contemplaba este régimen:
    1. Exención a los derechos de importación sobre los bienes de capital importados
    2. Reembolsos a las exportaciones (para el área nor y sud patagónico).
    3. Posibilidad de diferir el pago de algunos impuestos hasta por un equivalente al 75% de la inversión comprometida.
  1. Ley 22.021/79 (para la Provincia de la Rioja); Ley 22.702/82 (para Catamarca y San Luis): La autoridad de aplicación para los proyectos menores a un millón de dólares eran los respectivos gobiernos provinciales, mientras que si el monto de la inversión superaba ese importe, el proyecto debía ser evaluados por la SICE. Principales beneficios que contemplaba este régimen:
    1. Exención de los derechos a la importación de los bienes de capital
    2. Liberación del pago de IVA que recaiga sobre las compras y ventas
    3. Posibilidad de diferir el pago de algunos impuestos hasta por un equivalente al 75 % de la inversión comprometida.

En estas provincias los beneficios más atrayentes para los inversionistas eran el ii y el iii. Este régimen permitió que se asentaran en las provincias un gran número de medianas y pequeñas plantas industriales, la mayoría de ellas pertenecientes a grandes empresas, que mediante el aprovechamiento del beneficio pretendían alcanzar un poder oligopólico.

  1. Ley 22.415/81 Código Aduanero: Con la sanción del código se establecen como incentivos de manera permanente los estímulos a las exportaciones aplicando mecanismos “Drawback”

Resaltamos la importancia insustituible que tuvo la Ley 19.640/72 denominada “De Promoción Industrial para Tierra del fuego e Islas del Atlántico Sur” en el poblamiento y desarrollo económico y social de la región patagónica.

  1. Ley 21.382/76 denominada “De Inversiones Extranjeras”

Nuevamente, le legislación sobre inversiones extranjeras durante el gobierno militar vuelve a tomar un giro aperturista a fin de atraer los capitales exteriores para estimular la economía poniendo en igualdad al inversor nacional y extranjero, a saber:

Artículo 1°: “…Los inversores extranjeros que inviertan capitales en el país en cualquiera de las normas establecidas en el artículo 3., Destinados a la promoción de actividades de índole económica o a la ampliación o perfeccionamiento de las existentes, tendrán los mismos derechos y obligaciones que la constitución y las leyes acuerdan a los inversores nacionales, sujeto a las disposiciones de la presente ley y de las que se contemplen en regímenes especiales o de promoción…”

Y en el caso de la repatriación claramente afirmaba:

Artículo 1° Inciso 12: “…- Los inversores extranjeros podrán transferir al exterior las utilidades líquidas y realizadas provenientes de sus inversiones, así como repatriar su inversión (…) salvo que el Poder Ejecutivo límite con carácter general las transferencias por estos conceptos, en cuyo caso sólo gozaran de dichos derechos, en los términos de los artículos 13 y 14 de la presente ley, los inversores extranjeros registrados de acuerdo con la misma….”

Balance del Periodo

En este periodo tan controvertido, y denominado por algunos autores como “de la no política”, muy probablemente los que dirigían la política económica consideraron que el país tenía ventajas comparativas naturales que estaban siendo sub – explotadas, y que con los incentivos de inversión correctos podrían generarse mayores ganancias que las proporcionadas por el modelo industrial sustitutivo, especialmente en energía y alimentos, considerando también que el papel de la industria seria complementario y que debía alcanzarse una mayor competitividad con un sector industrial altamente concentrado. Como en todo proceso habría ganadores y perdedores, por lo que el cierre de algunas industrias poco competitivas y volcadas al mercado interno no afectaría demasiado, por lo tanto en el conjunto, la transformación económica sería más que beneficiosa.

Más allá de lo fundamentada que estuviera dicha postura, las cifras y los resultados hablan por sí solos. A comienzo de la década de 1980, la cantidad de desequilibrios macroeconómicos generados por el modelo adoptado desembocaba en una estrepitosa crisis financiera.

Por otro lado no debemos olvidar que la 2° Crisis del Petróleo de 1979 tuvo efectos catastróficos sobre la economía y las tasas de interés internacionales,  como consecuencia de estos cambios se frenó el ritmo del crecimiento económico, creció la inflación, se redujeron las tasas de crecimiento y aumentó el desempleo.

La industria entera se vio obligada a reconvertirse: introduciendo innovaciones tecnológicas, ahorrando energía, reduciendo sus plantas de personal, etc. Muchas de estas reconversiones contaron con el apoyo del gobierno, que privilegio la mejora de las estructuras productivas por sobre los gastos sociales.

Para el sector industrial este efecto fue particularmente grave, ya que el mercado interno se contrajo aceleradamente por la aplicación de los planes de ajuste delineados por el FMI y por las altas tasas de interés que pagaban las empresas endeudadas e impedía que pudieran amortizar los préstamos concedidos, que en muchos casos superaba el valor de sus activos líquidos llevando a la quiebra a sectores industriales completos.

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