POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

Capítulo 5

Primera etapa del proceso sustitutivo 1946 -1958
La industria liviana

El Peronismo: La estrategia de desarrollo a través del mercado interno

La economía política del peronismo se edificó sobre la base de criterios distintos a los de una estrategia razonada de industrialización. Los criterios fueron:

  1. Nueva concepción del rol del Estado en la economía.
  2. Políticas de ingresos llevadas a cabo con el fin de aumentar el ingreso real de los asalariados.
  3. Objetivos de independencia económica y soberanía política que conducen a cerrar la economía para independizarla de los vaivenes del intercambio externo.

Los condicionamientos externos impulsaron al primer gobierno de Perón a desarrollar políticas de desarrollo industrial sustentadas en la demanda del mercado interno. Es destacable que no sólo los condicionamientos externos plasmados en las dificultades para importar y exportar son los únicos determinantes de la opción del mercado interno del primer gobierno de Perón, sino que la explicación económica se sustentaba en los siguientes parámetros: Al cerrarse el ciclo industrialización - producción –comercialización – consumo, se tendría un mercado dentro del país y ya no habría necesidad de buscar mercados externos. Aunque ciertamente, dadas las condiciones económicas del país, el problema fundamental que en última instancia llevó al peronismo a optar por el mercado interno fue la dificultad para aumentar los salarios reales que existió hasta 1946.

En los primeros años del peronismo 1946 - 1949 las políticas públicas recibieron fuertes incentivos especiales a fin de desarrollar una estrategia basada en la sustitución de importaciones que diera impulso en el mediano plazo a las exportaciones de manufacturas. Aunque desde 1948/49 en adelante Perón se vio obligado a modificar el modelo hacia una postura más amigable a la inversión extranjera como motor de la economía dado el agotamiento de su estrategia redistributiva. De todas formas la estrategia de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) se convertía oficialmente en un hecho.

La política económica del peronismo

La coalición nacional denominada “Justicialismo” asume en 1946 luego de un largo proceso político, económico y social que se había venido gestando a lo largo de varias décadas encarnada en la figura de Juan Domingo Perón.

Adoptando una forma de gobierno de tipo corporativo / movimientista, se busco representar a todos los sectores sociales. Sus pilares de organización fueron:

  1. La Confederación General del Trabajo (CGT) conformada por las organizaciones de trabajadores a nivel nacional tuvo representación directa ante el Poder Ejecutivo, y a través del partido Justicialista en el Congreso Nacional;
  2. Una nueva federación de empresarios ligados al gobierno denominada Confederación General Económica (CGE) que reemplazara a la tradicional Unión Industrial.
  3. Los militares, la Iglesia Católica, y algunas asociaciones profesionales y estudiantiles que dieron la necesaria amplitud a la base política de Perón.

Las transformaciones económicas del peronismo: una visión del caso.

Además de la nacionalización de los servicios públicos operados por concesionarias extranjeras la expansión más importante del sector público se registró en la esfera del comercio y las finanzas, pero no fue tan amplia como para abarcar la colectivización de la producción. A partir de 1946, se adoptan las siguientes medidas de carácter económico:

  1. Creación del IAPI con el fin de regularizar el comercio agrícola y la importación de bienes esenciales: Pero aun con el IAPI, la comercialización de granos continúo principalmente bajo la órbita de importantes firmas privadas como Bunge & Born y Dreyfus. 
  2. Se intensifico el control cuantitativo sobre las importaciones
  3. Se robusteció el sistema de control de precios
  4. Se fijaron limites a los márgenes de ganancia
  5. Se nacionalizaron los depósitos bancarios en el BCRA: Aunque La nacionalización de los depósitos bancarios apenas implico el remplazo de los requerimientos de efectivo mínimo por un sistema de redescuentos del BCRA, dejando el sistema de las funciones de préstamo más tradicionales a los bancos privados.
  6. El Estado monopolizó el crédito hipotecario a través del Banco Hipotecario Nacional.
  7. Las compañías de seguro quedaron bajo control gubernamental.
  8. Se establecieron regulaciones más estrictas para el mercado de valores.

Aun cuando en muchos aspectos el advenimiento de Perón tuvo la apariencia de una revolución de extrema izquierda, no fue nada parecido ya que:

  1. No intento modificar los derechos de propiedad.
  2. No pretendió darle participación a los trabajadores en la conducción de las empresas.
  3. No hubo colectivización de la producción. 
  4. No extendió el campo de acción del Estado hacia la producción de bienes, aun cuando al finalizar la segunda guerra mundial se nacionalizaron treinta empresas alemanas y se ampliaran las facultades de la DGFM, especialmente en lo que se relacionaba con la fabricación naval.

Por lo tanto, todas aquellas teorías que afirman que Perón podría haber sido influenciado en alguna manera por algún pensamiento de izquierda queda descartada ya que excepto por las mejoras en el acceso a determinados bienes de consumo, vivienda y servicios públicos, no hay ninguna medida de carácter económico que pueda ser vinculada a la planificación socialista.

Por otro lado, a pesar de todas estas reformas redistributivas, y del masivo apoyo popular, especialmente de los sectores de trabajadores urbanos “la realidad peronista” como la de cualquier político siempre estuvo determinada por la economía, y no a la inversa. En el cuadro denominado “Reservas internacionales y capitales compensatorios 1946 - 1970” incorporado más adelante en nuestro trabajo se puede apreciar como la llegada de Perón al gobierno en 1946 viene precedida de un nivel de reservas en oro y divisas por valor de 1.686 millones de dólares, lo que equivale a casi tres veces las reservas internacionales que tenía el país en el año 1970.

Estos fenomenales niveles de reservas, se habían alcanzado a través de las ventas de granos a Europa durante la Segunda Guerra Mundial. Lo que hace entrever la razón económica por la cual Argentina no hubiera entrado al conflicto bélico por nada en el mundo. El pacifismo y la neutralidad eran más que un argumento político justificador, las bases de una enorme renta.  Por lo tanto, la política de Perón desde 1946 hasta fines de 1948 estuvo enmarcada en una sobreabundancia de capitales acumulados previamente, en el que la autonomía de la política  económica estaría delimitada por el tiempo en el que tarden en agotarse tan cuantiosos recursos.

Finalmente la política “redistributiva” de Perón comienza mostrar sus primeros signos de agotamiento cuando en 1948 las reservas en oro disminuyeron a 142 millones de dólares lo que equivaldría a menos de 2 meses de importaciones del área del dólar y los pagos atrasados alcanzaron un monto de 200 millones de dólares , mientras tanto en una economía en la que los precios de los términos de intercambio comenzaban a deteriorarse y era netamente dependiente de las importaciones industriales, los permisos de importaciones ascendían a los 1.500 millones de dólares, obligando a Perón a repensar su política económica restringiendo el consumo interno a fin de equilibrar la balanza de pagos.

Fue así como las alarmas que se encienden en 1948  se agudizaron hasta que en 1951, una sequía hacia proveer al IAPI una marcada disminución de las futuras divisas provenientes del comercio granario. El gobierno peronista limitó las importaciones lo que disminuyo aún más la disponibilidad real de bienes aproximadamente un 6%. A su vez la política fiscal y monetaria continuaba expandiéndose de la mano del aumento de salarios para conformar a los sindicalistas, consecuencia: La espiral inflacionaria alcanzó su punto crítico en 1951 con aumentos del 37% en el costo de vida.

De esta manera, y jaqueado por la realidad, Perón decide dar un giro de timón a su política hacia un programa de estricta austeridad económica afirmando que:

“…la economía justicialista establece que de la producción del país se satisface primero la necesidad de sus habitantes, y solamente se vende lo que sobra; lo que sobra, nada más. Claro que aquí los muchachos, con esa teoría, cada día comen más y consumen más y como consecuencia, cada día sobra menos. Pero han estado sumergidos, pobrecitos, durante cincuenta años; por eso yo los he dejado que gastaran y que comieran y que derrocharan durante cinco años todo lo que quisieran; se hicieran el guardarropa que no tenían, se compraran las cositas que les gustaban, y se divirtieran también; que tomaran una botella cuando tuvieran ganas (...) pero, indudablemente, ahora empezamos a reordenar para no derrochar más..."

Hasta el mismo Perón debe haber comprendido, que conseguir aliados en la abundancia no es una tarea difícil, el desafío de un  buen político es retenerlos en la escasez.

Mientras tanto la situación de la industria en 1952 era la siguiente:

  1. Bajo nivel de inversión en maquinarias y equipos.
  2. Obsolescencia tecnológica y productiva.
  3. Botllenecks en la producción de bienes.
  4. Incapacidad de importar.
  5. Incapacidad de incrementar los gastos sin disparar el déficit y la inflación.

Por lo tanto en 1953 se sanciona la Ley 14.222/53 “De Inversiones Extranjeras” que estuvo vigente hasta 1956. Esta ley constituyó la primera norma completa que intenta darle un marco de acción del capital extranjero en el país.

Con ello el gobierno intentaba promover el desarrollo de la industria nacional, otorgar beneficios a los inversores extranjeros de modo de facilitar su radicación y fijar un status legal para que ciertas inversiones no produjeran desequilibrios en la economía nacional. Entre las principales disposiciones de la Ley 14.222/53 y su Decreto Reglamentario 19.111/53 establecían que:

  1. Sus normas abarcaban a los capitales extranjeros a radicarse en actividades industriales o mineras, en plantas nuevas o en ampliación de las ya existentes;
  2. El ingreso de los capitales podía realizarse en divisas, equipos, patentes o bienes inmateriales necesarios para la actividad en cuestión;
  3. Los capitales extranjeros recibían un tratamiento similar al de los nacionales y quedaban sujetos a la legislación vigente;
  4. El Poder Ejecutivo debía aprobar cada propuesta de inversión, previa consideración de un organismo especialmente creado para tal fin, la Comisión Interministerial de Inversiones Extranjeras;
  5. El registro de los capitales ingresantes se realizaba en su valor equivalente en pesos al tipo de cambio libre en el registro Nacional de Inversiones Extranjeras, creado en el Banco Central con ese fin. Luego de dos años contados a partir del registro, se podían transferir las utilidades líquidas obtenidas por la inversión, hasta un 8% anual sobre el capital registrado;
  6. Se podía repatriar el capital, transfiriéndolo luego de 10 años de radicación en cinco o diez cuotas anuales, mediante fondos del inversor y siempre que el funcionamiento de la empresa quedara asegurado;
  7. El Poder ejecutivo podía conceder ciertos beneficios adicionales, tales como la exención total o parcial de derechos aduaneros o la declaración de "interés nacional" de la empresa según el régimen de promoción industria;
  8. En cuanto a los capitales externos ya existentes en el país, si sus utilidades acumuladas habían sido reinvertidas en actividades contempladas en el nuevo régimen eran considerados como inversiones extranjeras.

Esta nueva legislación elevaba los montos permisibles de remesas al exterior, y obtuvo en breve los siguientes logros:

  1. Inversiones directas en las nuevas plantas automotrices de Kaiser Motors y Mercedes Benz.
  2. Financiación del EXIMBANK de los EE.UU para la construcción de la Acería de San Nicolás.
  3. Acuerdo de concesión celebrado con la empresa petrolera estadounidense California Petroleum Company para la explotación de pozos petroleros en Comodoro Rivadavia.

Las reformas económicas de sinceramiento no fueron muy bien recibidas por los sectores de la clase media pero menos aún por el ala nacionalista que era su último bastión de apoyo político. Aunque retuviera el apoyo de los sectores populares que se habían visto beneficiados durante su primera presidencia, Perón fue depuesto el 20 de setiembre de 1955 por un levantamiento militar denominado “Revolución Libertadora”.

El gobierno provisional y el giro a la apertura 1955 - 1958

El General Lonardi se hizo cargo del gobierno hasta noviembre de ese año, momento en el que lo reemplazó Aramburu en la Presidencia. A pesar de la diversidad ideológica de los miembros de la coalición civil-militar revolucionaria los unía la idea de restaurar los principios políticos y económicos que regían antes de Perón devolviendo a la Argentina a la senda económica liberal que ellos consideraban apropiada.

Entre los objetivos de política económica de los protagonistas de la Revolución Libertadora estaban dos temas sobre los que el peronismo había trabajado sin éxito en el último tramo de su administración.

  1. El aumento de las exportaciones y
  2. El fomento de la acumulación de capital,

Los principales lineamientos de política económica fueron esbozados por el asesor económico y financiero de la Presidencia, Raúl Prebisch, en un documento titulado “Informe preliminar acerca de la situación económica”. Cabe señalar que el contexto internacional no fue favorable por esos años para el comercio exterior argentino, ya que los términos de intercambio cayeron notablemente: en 1957 los precios eran un 13% menor que los de 1953, 36% menores que en 1950 y 44% menores que en 1948. Además, los países compradores de las exportaciones argentinas estaban aplicando prácticas restrictivas y los países europeos comenzaban a aplicar la denominada Política Agropecuaria Común (PAC). En consecuencia, a pesar de la política devaluatoria aplicada no se lograron los resultados esperados. Por el contrario, se registraron déficits en el balance de pagos entre 1955 y 1958, las reservas declinaron y se acumularon las deudas comerciales. 

Respecto del régimen de intercambios con el exterior instaurado en este período, puede decirse que:

  1. Se incorporó en su política económica una mayor apertura hacia la economía internacional.
  2. Adoptaron medidas liberalizadoras que apuntaban a reducir el déficit fiscal,
  3. Se limitaron los aumentos salariales
  4. Restauraron los mecanismos de precios para equilibrar el balance de pagos.

Asimismo, el programa propuesto incluía una estrategia de desarrollo agropecuario basada en dos pilares fundamentales, a saber:

  1. Fomentaba el aumento de la producción
  2. La incorporación de nuevas tecnologías

En 1956 se creó el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), con la intención de estimular el crecimiento de la producción del sector agrícola.
En cuanto al sector industrial el plan económico preveía que las limitaciones domésticas en este plano fueran contrarrestadas con el ingreso de inversiones extranjeras.

  1. Se proponía el desarrollo de la industria siderúrgica y la expansión de las capacidades ya existentes en los sectores metalúrgico y mecánico.
  2. La expansión de ciertas industrias básicas sustitutivas de importaciones, tales como papel y celulosa, química y petroquímica.   
  3. Atraer inversiones que aceleraran el desarrollo de los sectores mencionados.
  4. Fuerte estímulo a las inversiones en infraestructura (provisión de energía, transportes, etc.).

De todos modos, la mayoría de las propuestas de más largo plazo no llegaron a efectivizarse en medidas de política económica.

Entre los objetivos inmediatos de política económica:

  1. El gobierno estableció nuevas pautas cambiarias que permitieron la existencia de sólo dos tipos de cambio, uno libre y uno oficial.
  2. Se llevó a cabo una devaluación
  3. Se implementaron retenciones móviles a las divisas provenientes de las exportaciones de hasta un 25%, con lo cual el tipo de cambio efectivo para los productos primarios se incrementó un 40% para la carne y más de 200% en el caso de los cereales
  4. Esporádicamente también se recurrió al régimen de aforos para establecer el precio al cual debían liquidarse las exportaciones, cada vez que se producía una caída en los precios internacionales de las mercancías a exportar. 
  5.  Las importaciones de bienes esenciales se regían por el mercado oficial y siguieron estando sujetas al régimen de permisos de cambio. Este último sólo se flexibilizó en lo atinente a productos de suma necesidad, los cuales recibían un permiso automático.
  6. El resto de las importaciones se canalizaban por el mercado libre de cambios. Asimismo, cabe destacar que el gobierno estableció un recargo para las importaciones, administrado por el Banco Central, a modo de protección temporaria de la industria local.

Y ante reiteradas situaciones críticas del balance de pagos, como sucedió en 1957:

  1. Se establecieron estrictos controles a las importaciones a través del requerimiento de depósitos previos.
  2. Las importaciones que se regían por el mercado libre más tarde pasaron a abarcar el conjunto total de las importaciones.

Las recomendaciones de política diseñadas por Prebisch también comprendían otras dimensiones de las relaciones económicas externas de la Argentina.

  1. Se sugería la participación activa en las instituciones internacionales creadas por los acuerdos de Bretton Woods (Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial).
  2. El envío de una misión financiera a los Estados Unidos con el objeto de discutir nuevamente los acuerdos bilaterales existentes y la gestión de nuevos créditos.

Finalmente, en 1956 se iniciaron gestiones para el ingreso de la Argentina al Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial), el cual se concretó en agosto de ese año previo aporte de 150 millones de dólares a cada uno de esas instituciones. Asimismo, en febrero del mismo año se acordó un crédito del Export-Import Bank por 60 millones de dólares a ser destinados a la adquisición de equipos para una planta siderúrgica. 

Otro de los puntos importantes abordados por el gobierno provisional fue la realización de la gestiones para el establecimiento de un sistema de pagos multilaterales que facilitara el comercio exterior del país, de esta forma:

  1. Se alcanzó el Acuerdo Provisional de París con once países europeos a mediados de 1956, por el que se fijaba un sistema multilateral de comercio y pagos con esos países basado en la transferibilidad y arbitraje de las diferentes monedas de los países adherentes.
  2. Las mismas podían ser usadas indistintamente para realizar pagos o cobros resultantes de las operaciones comerciales entre dichos países y la Argentina.

Cabe señalar que algunos autores sostienen que los efectos positivos de estos acuerdos fueron limitados dado que por ejemplo, en 1955 la Argentina tuvo un balance comercial desfavorable con los países del acuerdo y ello trajo aparejado la consolidación de las deudas comerciales derivadas de los convenios en deuda financiera.

En consecuencia con estas políticas aperturistas, no sólo aumentó fuertemente el endeudamiento externo del país sino que también fue imposible revertir por este  medio el crónico desequilibrio comercial con los Estados Unidos que ya llevaba varias décadas. 

Con la salida de Lonardi, asume como Presidente de la Nación el General Aramburu, este último de orientación económica liberal designó al economista Eugenio Blanco como nuevo Ministro de Economía, el que inmediatamente tomo las siguientes medidas:

  1. Supresión de los subsidios que se daban al sector agropecuario a través del IAPI y cierre definitivo del organismo.
  2. Aplico una devaluación del peso pero quedó compensada por esta supresión de los subsidios y por el establecimiento de retenciones a las exportaciones. 

De todos modos, los mecanismos para mejorar la balanza de pagos estaban limitados  contra las condiciones adversas que presentaba el mercado internacional en el que seguían cayendo los precios de las exportaciones argentinas. Por eso el gobierno debió recurrir a préstamos externos. Para ello entró en tratativas con el Club de París, el Exim-Bank de Estados Unidos y diversos bancos privados  En el último tramo de la gestión, por disputas al interior del gobierno Blanco fue sustituido por Roberto Verrier y éste, unos días más tarde, por Adalbert Krieger Vasena. El objetivo principal de las nuevas autoridades económicas era bajar la inflación y para ello se aplicaron dos medidas que fueron aún más contractivas pero permitieron obtener un superávit fiscal y contener la inflación hacia fines de 1957, a saber:

  1. Se congelaron los salarios por un año
  2. Racionalización del gasto público (especialmente, de las inversiones),

Por otro lado, la caída del salario real obligó al año siguiente a autorizar aumentos masivos que reactivaron la espiral inflacionaria pero como el país se encontraba en los momentos previos a un proceso electoral democrático, la solución a la espiral inflacionaria sería una herencia que correspondería a las medidas a implementar por el futuro presidente electo.

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