POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

Capítulo 8

La política industrial errante
1983 -1989

La política industrial en los años 80

Como esta explicado anteriormente, a lo largo de la década del 70 se pudo aprovechar la baja tasa de interés internacional que se mantuvo hasta 1979 y tener un tipo de cambio bajo para de esta manera poder financiar sus importaciones. Pero, el súbito aumento de la tasa de interés producto de la crisis petrolera en oriente medio, empujo a los países desarrollados a aplicar una estrategia que restringiera importaciones utilizando al mismo tiempo políticas monetarias rígidas. Esta combinación cerró el grifo de los dólares baratos para el país y disparo al alza las tasas de interés de la siguiente manera:

Previamente a esta suba, las condiciones de los mercados internacionales de capitales le permitieron al gobierno militar financiar su déficit creciente, pero en este momento se frena la corriente de capitales y queda un abultado saldo determinado en tasa de interés flotante. La tasa de interés elevada tenía un efecto multiplicador del pasivo contraído que se sumaba a la problemática del deterioro de los términos de intercambio debido a la reducción de importaciones de los países centrales. Finalmente, como este problema afectaba en conjunto a toda Latinoamérica, México se declaró en default financiero en 1982 marcando el cese definitivo de la financiación mediante préstamos internacionales a baja tasa.

Por otro lado, durante esta década (ver cuadro 21) era fundamental alcanzar el superávit comercial a cualquier precio, lo que se convertía en una limitación por el deterioro de los términos de intercambio en los bienes que el país mayoritariamente producía y exportaba lo que impulso un retorno a la línea tradicional de políticas basado en el desarrollo endógeno y la sustitución de importaciones. Pero el país presionado por lo abultado de la deuda, aplico una devaluación real muy profunda aplicando al mismo tiempo un estricto control de las importaciones, de esta manera el superávit permitiría reunir las divisas suficientes para aplicarlas al pago de la deuda externa, pero manteniendo un nivel equilibrado de importaciones.

La crisis de la deuda de 1982, obliga a la Argentina a tomar medidas drásticas a fin de reprimir el drenaje de divisas al extranjero, y de esa manera mantener un superávit que permitiera al país honrar sus compromisos.

La difícil situación económica  de 1981 se ve agravada por la decisión de la cúpula militar de zanjar el litigio de soberanía de las Islas Malvinas en el Atlántico Sur con Gran Bretaña por la vía armada. Esto desemboca en un conflicto bélico (iniciado en abril de 1982) de intensidad media entre la Argentina y Gran Bretaña que culminó con la derrota Argentina. El largo desgaste acarreado por la cúpula militar obligo a intensificar el dialogo con las fuerzas políticas a fin de llamar a elecciones para octubre de 1983.

La política económica de Raúl Alfonsín

El radicalismo triunfante en las elecciones de 1983 llevo a la presidencia al Dr. Raúl Alfonsín. La situación económica con la que se encontraba el nuevo gobierno estaba determinada fundamentalmente por dos factores de la coyuntura económica internacional:

  1. La crisis de la deuda externa latinoamericana.
  2. El auge de las reformas económicas “neoliberales” en los EE.UU y Gran Bretaña

En el marco local, la situación del empresariado argentino era apremiante. El sector privado, había contraído deudas en dólares estadounidenses a tasas flotantes, y el gobierno debió salir en auxilio de las empresas a fin de evitar una quiebra generalizada. Entre las políticas públicas que se aplicaron articuladamente a fin de cumplir los objetivos de política económica cuentan:

  1. Restricciones a las importaciones
  2. Elevación de los aranceles
  3. Sistema de permisos de importación
  4. Exenciones tributarias a las exportaciones tradicionales
  5. Subsidios fiscales a las empresas exportadoras

Con estas políticas económicas se pudo reacomodar la balanza comercial y restablecer el saldo a valores de 1978, lo que demuestra la importancia de la herramienta arancelaria / subsidios para equilibrar la política económica ante una crisis financiera internacional.

Pero más allá de lo exitoso del plan, el servicio de la deuda contraída generaba una carga pesada para la balanza de pagos, ejerciendo su mayor presión sobre la palanca fiscal. Las medidas de ajuste y las pronunciadas devaluaciones consumían los recursos fiscales en el pago de los servicios de la deuda, a tal punto que el déficit fiscal fue extremo en ese periodo. Finalmente la monetización del déficit y los diferentes planes de estabilización como el “Plan Austral” y el “Plan Primavera” aplicados por la conducción económica del gobierno radical tuvieron efectos económicos acotados que desencadenaron en ciclos de inflación creciente, culminando en la hiperinflación de fines de 1980. 

En el año 1987, el nivel arancelario promedio comenzó a disminuir desde el 39,4% hasta el 23,5% en 1989 y los aranceles máximos que se mantenían entorno al 102% en 1987 decrecieron al 80% en 1989.

Finalmente, las instituciones financieras internacionales, entre otras el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, comenzaron a presionar a la Argentina para que no se circunscribiera únicamente a la aplicación de planes de estabilización económica, sino que comenzara las reformas estructurales de fondo que se consideraban adecuadas para solucionar definitivamente los problemas macroeconómicos. Para presionar aún más al país, los organismos de crédito internacionales comenzaron ya desde mediados de la década de 1980 a condicionar sus créditos a la realización de programas de apertura y desregulación, fomentando la liberalización económica.

Si bien en un principio el país fue muy reacio a la adopción de estas políticas de injerencia en los asuntos económicos y busco renegociar su deuda externa con los acreedores y tenedores de deuda sin tener que pasar por FMI ya que condicionaban la concesión de los créditos a volver al nivel arancelario previo a la crisis de los 1980, pero esta estrategia heterodoxa desarrollada por el ministro de economía Bernardo Grisnspun, y luego morigerada por Juan Sourrouille iba en contra de la poderosa corriente neoliberal  que comenzaba a cobrar vigor en el país y en toda Latinoamérica y que, dominaría la escena en el desarrollo e implementación de políticas públicas pocos años después. Por otro lado, el país necesitaría de capitales para llevar adelante un proceso virtuoso de crecimiento, y si bien los programas económicos del radicalismo estaban bien intencionados, adolecieron de la incomprensión que llevo al colapso a los demás gobiernos argentinos con políticas económicas de tipo “autarquista”.

La política industrial de Alfonsín 1983 – 1989

Dada la difícil situación que atravesaba el país y especialmente el sector industrial, Juan Vital Sourrouille Ministro de Economía de Raúl Alfonsín, prepara un plan económicoen el que el objetivo central es desarrollar la industria a través de un proceso de expansión y restructuración manufacturera basado en dos ejes:

  1. El crecimiento de las exportaciones y,
  2. La inversión productiva interna.

El plan se sustentaba en la potencial expansión de las exportaciones industriales especialmente aquellas con mayor valor agregado. Como factor necesario para aumentar en el corto plazo las colocaciones externas de productos industriales, disminuir la capacidad ociosa, y posibilitar la reinversión de utilidades, Sourrouile reconocía que era indispensable a los fines de sostener e incrementar la corriente exportadora:

  1. Modernizar la industria
  2. Mejorar la integración inter - industrial
  3. Incorporar nueva tecnología

La meta del proceso era la transformación de la estructura industrial hacia un modelo de especialización en el comercio internacional dado que históricamente el mercado externo había sido para las exportaciones industriales una salida anti cíclica ante la contracción de la demanda local.

El plan hacia expresa referencia a la necesidad de mejorar la articulación entre el sector público y privado en materia de cooperación científico – tecnológica, en la penetración de nuevos mercados internacionales, como también en la necesidad de mantener una política macroeconómica que asegure la estabilidad de precios relativos alentando el esfuerzo exportador e inversor.

Una de las diferencias que se apreciaban en cuanto a la interpretación de la estrategia de sustitución de importaciones es, que la misma debía aplicarse de una manera selectiva en condiciones de protección diferentes a las aplicadas a lo largo del periodo de vigencia del modelo autarquista tradicional. Se explicitaba que la protección no debía ser excesiva, sino proteger el proceso de aprendizaje de la industria nacional en función de los resultados. Por otra parte, hacía énfasis en la necesidad de fortalecer al empresariado nacional a través del fomento selectivo e integrado de la pequeña y mediana industria nacional

Los instrumentos principales aplicados fueron:

  1. Promoción de exportaciones: La política debía instrumentarse en función de:
    1. Asegurar un tipo de cambio alto y flexible
    2. Aumentar los reembolsos de exportación (hasta un máximo del 15%)
    3. Brindar un financiamiento competitivo a nivel internacional
    4. Simplificar el régimen de exportaciones
    5. Fomentar la creación de empresas privadas o de capital mixto
    6. Complementar los esfuerzos privados con negociaciones internacionales que permitan la apertura de nuevos mercados, ampliación de los existentes o reducción de las trabas proteccionistas que afecten a las exportaciones industriales del país.
    7. Impulsar las exportaciones de tecnología, servicios, ingeniería y consultoría.
  1. Protección arancelaria y sustitución selectiva de importaciones: El arancel se convierte en la principal herramienta de protección con un rango de entre el 10% y el 50% estableciéndose un promedio del 25% pero previendo las siguientes excepciones:
    1. Programas especiales para sectores donde el proceso de sustitución de importaciones demuestre posibilidad de desarrollo tecnológico de importancia y/o donde exista posibilidad de exportación en el mediano plazo. En estos caso se podían aplicar aranceles superiores, pero ir decreciendo en el tiempo y se admitirían por un tiempo determinado.
    2. Se podía aplicar también licencias de importación siempre que se asignaran en función del esfuerzo exportador del sector. 
    3. Los bienes de consumo suntuario, cuya importación tendría recargos similares a los que grababan a la producción interna, y deberían estar sujetos temporariamente  a permisos, lo cual permitiría ahorrar divisas y contribuir a la ampliación del ahorro a los fines productivos.
    4. Los productos o sustancias contaminantes con efectos nocivos para la salud y / o el medioambiente, cuya importación debería controlarse estrictamente.
  1. Restructuración industrial: Los programas de restructuración debían ser concertados entre el Estado, los trabajadores, y el sector privado. Estaba dirigido a:
    1. Aquellos sectores y empresas sobredimensionadas de acuerdo con la perspectiva interna y externa. Los programas debían apuntar a la reconversión de las actividades afectadas, elevar su productividad y eficiencia, como también a reducir la capacidad productiva, la relocalización de las plantas, la reabsorción de la mano de obra, minimizando los costos económicos y sociales, y evitando la desaparición de empresas, con el fin de adecuarlas al perfil exportador.
    2. Produzcan insumos difundidos y / o bienes finales cuya competitividad en términos de precio, calidad y tecnología fuera indispensable para el esfuerzo exportador. Se reconocía que debido a que muchas de estas actividades recaían sobre la esfera de las empresas públicas,  se debía exigir a estas los mismos esfuerzos de reestructuración, modernización, y eficiencia que al sector privado.
    3. Tuvieran una protección arancelaria excesiva.
  1. Promoción industrial y desarrollo regional: El objetivo era utilizar la promoción de nuevas actividades y establecimientos industriales con un criterio selectivo y programado, dando apoyo del Estado a aquellas unidades productivas que se consideraran prioritarias.
  2. Poder de compra del Estado: Las empresas del Estado harían contratos de tres a cinco años de plazo para la adquisición de bienes industriales.
  3. Desarrollo tecnológico: Se fomentaría la investigación aplicada a través de contratos entre el sector público y privado como también la importación de tecnología llegado el caso que fuera necesario.
  4. Fomento a la pequeña y mediana empresa: Esencialmente dar apoyo al sector PYME a fin de:
    1. Logar una articulación de las firmas más eficiente con las grandes empresas.
    2. Impulsar mayores niveles de productividad
    3. Crear un sistema de financiamiento de largo plazo,
    4. Estimular formas asociativas a fin de aprovechar las economías de escala en las actividades de comercialización, gestión e investigación y desarrollo tecnológico, y que garantice el acceso a licitaciones públicas en igualdad de condiciones con las empresas de mayor tamaño.

Como se puede apreciar de la descripción anterior los lineamientos del “Plan Sourrouile” estaban orientados por tres ejes:

  1. Ausencia de mecanismos orientados a la industrialización sustitutiva.
  2. Integración publico / privado.
  3. Estímulos basados en la estrategia de promoción de exportaciones (outward –looking) que promueven la apertura, el patrón de especialización en ventajas comparativas, y las exportaciones industriales intensivos en recursos naturales.

Los mecanismos de promoción industrial
 
Los mecanismos que estuvieron vigentes en el periodo fueron mayoritariamente aquellos puestos en vigencia durante el gobierno militar sin mayores alteraciones, a saber: 

Ley 19.640/72 con vigencia para Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sur. 
Ley 21.608/77 y Decretos Reglamentarios.
Ley 22.021/79 para la Provincia de la Rioja
Ley 22.702/82 para Catamarca y San Luis
Ley 22.973/83 para la Provincia de San Juan

En materia de legislación para el sector industrial, se sancionó en este período la Ley 23.614/88, aunque no tuvo efectos para el sector en el período bajo analisis ya que no fue reglamentada.
Puede notarse, que casi toda la legislación sobre promoción industrial que tuvo vigencia en este período había sido sancionada y venía aplicándose previamente, con pocas alteraciones desde gobiernos anteriores. Si bien el desempeño del sector industrial no puede juzgarse exclusivamente a la luz de los regímenes de promoción industrial, es importante destacar algunas falencias que tuvieron los mismos para el desarrollo del sector, durante el gobierno de Alfonsín.

  1. Existencia de distintas leyes sobre promoción industrial (nacional y provinciales) lo que permitió la superposición de algunos beneficios otorgados.
  2. Coexistencia de distintas autoridades de aplicación que llevó a que se alejará el sujeto encargado de soportar el costo de la promoción del encargado a otorgar el beneficio, y permitió que las autoridades provinciales fueran más flexibles en el otorgamiento de los mismos. Por lo tanto el acceso a la promoción era más fácil si la autoridad de aplicación era la provincial. Algunas empresas dividieron el monto de sus proyectos de inversión a fin de ser evaluados por esta última.
  3. Una legislación que no respondía a un plan predefinido, los beneficios otorgados por estos regímenes de promoción industrial alentaron la desintegración de los procesos productivos preexistentes, provocando el traslado de plantas o procesos hacia las regiones promocionadas que más convenían a los empresarios, es decir, donde los beneficios obtenidos fueran mayores. Esto permitió la consolidación de grupos oligopolios (de capital nacional o transnacional), que fueron los mayores beneficiarios de estos regímenes de promoción industrial.
  4. Si bien la implementación de promociones provinciales pretendía compensar las “des - economías de localización”, la misma no fue acompañada con programas de instalación de servicios de infraestructura en las zonas promovidas. Ello facilitó que cuando las promociones dejaron de implementarse, las empresas se trasladaran a otras regiones promocionadas.
  5. El diferimiento en el pago de impuestos resultaba muy atrayente para las empresas sujetas a una gran carga tributaria; la liberación del pago del IVA fue, uno de los mecanismos con mayor efecto distorsivo, ya que tendió a erosionar la competencia en los mercados y a fomentar actividades de ensamblaje final con mínima integración al medio local, y con mínimo procesamiento o valor agregado en la producción.
  6. La liberación de derechos de importación a los bienes de capital fomentó por una parte un patrón capital – intensivo en algunas industrias cuando lo que se necesitaba era la creación de empleo y representó, por otra parte un desestimulo a la producción local de esos bienes

Al analizar los resultados de las políticas de promoción comercial notamos que el desempeño alcanzado no fue el óptimo. En palabras del economista Jorge Schavarzer:
 “…el costo fiscal de esos regímenes (aplicados en el Noroeste y Tierra del Fuego) llegó a ser estimado en más de 1.000 millones de dólares por año (…) el ingreso al régimen era otorgado sin controles ni evaluaciones, dejando la puerta abierta a maniobras de todo tipo favorecidas por los intereses inmersos en dichas operaciones (…) La contraparte de ese enorme costo público eran las fábricas “con rueditas…”
El costo fiscal de la promoción industrial es evidente cuando se considera que:
“…por cada austral de inversión generada (1973 – 1985), el Estado tuvo que invertir adicionalmente 1,10 australes…”
Sin embargo en la opinión de los economistas Jorge Katz y Bernardo Kosacoff:
“… entre 1973 y 1987 se crearon aproximadamente 90.000 puestos de trabajo…”
En mi opinión, este número de puestos de trabajo no es sorprendente para el nivel que se le dieron a las políticas de promoción, que concordando con la opinión de Priscila Palacio:
“…permitió modificar la morfología de algunas regiones, como sucedió con Tierra del Fuego (donde la legislación persiguió además el objetivo de poblar la zona)…”
Podemos apreciar que estas políticas que en su momento no tuvieron los efectos esperados, durante la década siguiente serian el incentivo de la radicación de inversión extranjera al momento de aplicarse una política más benigna con la misma.

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