POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

La política industrial 1950 – 1975: Cambios en la estrategia de desarrollo “De la industrialización sustitutiva de importaciones a la Industrialización Expansiva de Exportaciones”
 
La promoción del tipo de industrialización que se produjo al comenzar la década de 1950 requirió de cambios importantes en la política comercial argentina. Como la mayoría de los países en vías de industrialización, la estructura proteccionista en el país, sea por medio de:

Estuvo regulada con los siguientes objetivos:

  1. Protección de las actividades ya existentes en el país contra la amenaza de la competencia de las importaciones
  2. Tratamiento más favorable para las importaciones denominadas “Esenciales” en particular durante los periodos de astringencia de la balanza de pagos.

Este sistema tendió a alentar lo que podría llamarse “Sustitución incremental de importaciones “o diversificación de la producción existente y dio mayor protección a la producción de bienes no esenciales.

La historia de la legislación especial para la promoción industrial en la Argentina comienza con la promulgación del Decreto – Ley 14.630/44, que autorizo al Estado a  conceder créditos especiales, privilegios impositivos y de importacióna las actividades declaradas “De Interés Nacional”. Los tres criterios esenciales hicieron hincapié en que estas actividades debían:

  1. Producir bienes “esenciales” para el mercado interno.
  2. Contribuir a la defensa nacional
  3. Utilizar principalmente insumos nacionales

En parte, por estos criterios llamativos y tambienrque la responsabilidad para aprovechar estos incentivos quedó librada por completo a la iniciativa privada interna, la legislación no condujo a ningún cambio importante en la estructura interna.

La responsabilidad por desarrollar actividades en mayor escala con tecnología avanzada quedo en manos del Estado bajo un esquema de empresas púbicas ó en el mejor de los casos mixtas. La impulsora de este proceso no fue una corporación de desarrollo como eran comunes en los países desarrollados sino un organismo militar: La Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM), por lo que las actividades industriales más importantes se confiaron a los militares. Pero, si bien el impulso inicial fue propio de su tiempo nunca incrementaron sustancialmente su producción en forma importante. Si bien no he encontrado estudios muy detallados sobre el tema, cabe especular las razones de su escaso éxito, a saber:

  1. Escasa provisión de capital en el periodo 1946 – 1953.
  2. Ajustados presupuestos fiscales
  3. Deficiencias en la conducción administrativa militar de la época para conducir una empresa industrial,
  4. Dificultad de desarrollar en forma independiente una tecnología de la que ya disponían los países desarrollados

Por otro lado, el espectacular impulso tecnológico de la industria nacional en los años cincuenta está estrechamente vinculado a la apertura de una economía hacia la inversión extranjera, la casi ilimitada importación de bienes de capital, y la predisposición del gobierno para entablar tratativas especiales referentes a ciertas empresas y productos. Este proceso se inició cuando Perón comenzó a liberar los controles a la inversión extranjera negociando acuerdos especiales con las empresas norteamericanas de automotores, tractores y televisión.

Este proceso volvió a tomar impulso cuando Frondizi con su modelo “Desarrollista Pragmático” disolvió las barreras restantes al capital extranjero brindando nuevos y poderosos incentivos renovación de la maquinaria y equipos instalados.

Con la Ley 14.780/58 y el Decreto 14781/58 se abre una serie de instrumentos a la de política industrial, a saber:

  1. Exenciones impositivas de hasta el 100% para la reinversión de utilidades,
  2. Garantías de Bancos oficiales
  3. Libre importación de líneas completas de productos, piezas sueltas de maquinarias, y equipos no producidos en el país

El resultado de la política de exenciones entre 1959 – 1963 tuvo el siguiente efecto:

  1. El 50% de las importaciones entraron en este periodo libre de recargos aduaneros,
  2. Una gran proporción de bienes de capital y otros insumos industriales lo hicieron también favorecidos por regímenes especiales de promoción industrial.

Por lo tanto, la política proteccionista sufrió un vuelco fundamental:

  1. De aquella que se basaba en una legislación promocional y que respondía a los intereses de diferentes grupos de presión se pasó a una que dio libre acceso al capital y la tecnología extranjeros.
  2. La protección de actividades recientemente creadas comenzó a generalizarse, especialmente a través de recargos a la importación muy elevados  y a la prohibición absoluta de importar ciertos artículos.
  3. Estas medidas generales se complementaron con acuerdos particulares destinados a asegurar una cuota de mercado interno a las nuevas industrias que no lo podían satisfacer por completo, y a obligar a los fabricantes a abastecerse progresivamente de insumos en las fuentes locales.

Esta nueva política de industrialización vía sustitución lejos de reducir la demanda de importaciones origino durante el “Desarrollismo” un alza global de estas generando una considerable especulación con respecto a la posibilidad de que se agotara el proceso de sustitución. Por otra parte, la liberación de controles a la importación permitió  importar una proporción mayor de la demanda después de muchos años de racionamiento de tales compras.
Las políticas promocionales mencionadas abrieron el camino a un verdadero aluvión de bienes de capital importados, pero también de materias primas y bienes intermedios:

Este proceso dio lugar a un verdadero desaprovechamiento de la capacidad de producción de bienes de capital en el país, y la sustitución de mano de obra por capital fijo contribuyo a redistribuir el ingreso y los gastos nacionales en favor de grupos con mayores ingresos, más capital intensivos.

Este fenómeno se extendería con su consecuente efecto sobre la redistribución de ingresos como también sobre la balanza comercial hasta 1969, año en que el súbito aumento de las importaciones acrecentó las dudas sobre la viabilidad de la estrategia sustitutiva de importaciones seguida por la industria del país desde la década de 1950.

Por otro lado, el posible agotamiento de las posibilidades de sustitución de importaciones no parece derivar tanto de las dificultades mencionadas para radicar las actividades manufactureras de más alto nivel de elaboración como del componente de la demanda y el incremento de las obligaciones financieras que acompaña el proceso, dado que el surgimiento de actividades que en las condiciones de la época implicaron una pesada carga de plantas anti económicas, capacidad ociosa, ganancias oligopólicas, y grandes gastos en el exterior para incorporar nuevas tecnologías, ni sostenían el ritmo de crecimiento, ni generaban mucho empleo.

Por lo tanto, el proceso de industrialización comenzó hacia fines de la década de 1960 y principios de la década de 1970 a orientarse cada vez más hacia la necesidad de un proceso orientado a la industrialización vía exportaciones como un complemento indispensable de la estrategia sustitutiva de importaciones para hacer viable un proceso de desarrollo industrial exitoso.

La industrialización expansiva de las exportaciones

Recién en el gobierno de Frondizi se comenzaron a dar los primeros pasos importantes hacia la puesta en marcha del sistema de incentivos a las exportaciones no tradicionales en el país fundamentalmente sustentado en cuatro incentivos financieros:

  1. Créditos a las exportaciones: Adoptados en 1959 y ampliados en 1963, para ayudar a financiar la producción de bienes de exportación no tradicionales.
  2. Exención del pago del impuesto a las ventas a través del Decreto 3.969/60
  3. Drawbacks: Devolución de derechos pagados por la importación de insumos y reglamentado por el Decreto 8.051/62.
  4. Reintegros: Reembolsos de otros impuestos pagados por los exportadores.

Por otro lado, en la década de 1960 comienzan a adoptarse otras medidas de política comercial, a saber:

  1. Instalación de centros permanentes de exhibición en el exterior
  2. Creación de un servicio de información del mercado en los consulados
  3. Sistema de seguro a la exportación

Es importante que fuera en 1960 durante la presidencia de Frondizi cuando el país diera los primeros pasos hacia la liberalización comercial.
La implantación de un régimen de trato preferencial para el comercio regional en 1962, auspiciado por la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) fue relevante en la expansión de las exportaciones argentinas de manufacturas. Del incremento registrado entre 1962 y 1968, casi el 60% se debió al comercio de la ALALC:

A juzgar por el cuadro anterior que muestra el crecimiento de las exportaciones de manufacturas industriales podríamos decir que el sistema de incentivos a la producción y exportación tuvo el efecto esperado, pero no es menor la incidencia que tuvieran entre los años 1965 – 1970 los subsidios a la exportación en el país que según varios estudios promediaban entre el 20% y el 30% ad valorem (para Drawbacks y reintegros), variando entre el 6% para productos con bajo valor agregado y el 70% para los tubos de acero sin costura.
Uno de los propósitos esenciales de los programas era generar las divisas suficientes, estimulando el crecimiento industrial y mejorar esencialmente la competitividad.
Es importante resaltar el alto nivel de incentivos destinados para promoción de exportaciones que en algunos casos como el de vehículos de pasajeros llegaba a 0.80 U$S / 1 U$S.

Más allá de las críticas, el programa obtuvo los siguientes logros:

  1. En 1965 casi no había exportaciones de bienes industriales no tradicionales y en 1975 estas representaban casi el 20% del total de exportaciones.
  2. A lo largo de esos 10 años el promedio de crecimiento de las exportaciones fue del 10,8%
  3. Pero el de las exportaciones de bienes industriales estaban por encima del promedio anual en el 12.6%.

Es importante tener en cuenta que después de cada devaluación que aplicaba un gobierno debido a los ciclos de “Stop and go” tan característicos de nuestra economía, los incentivos eran reducidos o suprimidos para luego volver a implementarlos gradualmente.

Esta situación generaba que los industriales difícilmente podían contar con la permanencia de los incentivos de precios para justificar la ampliación de la capacidad de exportación.

Por lo tanto, dada la inconsistencia de este mecanismo atado a los ciclos de mercado, bien pudo ser de ayuda en el aumento de las exportaciones de bienes no tradicionales en las décadas de 1960/70, pero  probablemente no fueron el factor determinante.

En mi opinión, fue de mayor relevancia el incremento de la producción de las empresas extranjeras con mayor escala y tecnológicamente avanzadas recién establecidas en su necesidad de escapar a los vaivenes del mercado interno, la introducción de nueva tecnología productiva en el país entre el periodo 1960 – 1975 que si bien permitió una mayor capacidad productiva también genero nuevos desafíos al proceso de industrialización aunque, sin duda el nuevo equipamiento en las industrias más dinámicas contribuyo a la reducción de las diferencias de productividad de los factores entre la Argentina y otros países.

Balance del periodo

Es importante señalar que más allá de la heterogeneidad de las políticas económicas implementadas por los diferentes gobiernos hubo una serie de mecanismos que se mantuvieron y que alentaron el crecimiento horizontal de la industria a la vez que se aplicaban medidas de protección, a saber:

Por otro lado, es importante resaltar que las inversiones agregadas crecieron al mismo ritmo que el PBI. En el primer lustro de los años setenta las inversiones fluctuaron entre el 20% y el 25% del PBI, mientras que la inversión pública llego al 40% del PBI. A comienzos de la década del setenta, las inversiones se concentraban en obras de infraestructura, principalmente en el sector energético, rutas, caminos, financiadas principalmente con la creación de fondos especiales creados para tal fin, a saber:

Si bien estos esfuerzos de políticas públicas orientadas al desarrollo industrial fueron fructíferos no por ello estuvieron libres de contratiempos y ciclos económicos adversos, especialmente a partir de 1970. Esta década está marcada por la inestabilidad económica y las crisis financieras frecuentes, con el consecuente efecto de interrupción del abastecimiento de fondos para las obras públicas.

Por lo tanto, el costo real de las grandes obras se duplicaba o triplicaba con relación al valor calculado inicialmente y los proyectos más importantes no se terminaban en el tiempo necesario.

Este periodo requirió de un hercúleo esfuerzo fiscal que, muchas veces se tradujo en elevados déficit que se monetizaban empujando la inflación al alza, con un promedio anual del periodo 1965 al 1975 del 48.76%.

Aunque la visión tradicional de este periodo es la de una economía caracterizada por crisis de la balanza de pagos generadas por ciclos de expansión y contracción cabe resaltar que en el periodo el PBI creció a un promedio del 4.39% anual, una cifra para nada desdeñable, mientras que la balanza de comercial arroja un saldo positivo de 85,5 millones de dólares, lo que no solo es equilibrado sino que además es levemente superavitario. 

Más allá del elevado nivel de los subsidios y su extendido periodo de tiempo, y que se atribuye la falta de incentivos a los industriales argentinos para buscar la competencia internacional vía eficiencia en el uso de los recursos, este periodo forjo las bases de sectores industriales intensivos en capital en el país. Por  lo que podemos afirmar que fue en suma, exitoso.

Hasta ese momento, el nivel de deuda externa se mantenía bajo con relación al PBI, y el crecimiento industrial acelerado se había alcanzado con recursos endógenos financiados proveniente de altos gravámenes a las exportaciones tradicionales de materia primas.

Por último, hasta este momento los responsables de delinear las políticas públicas coincidían en lo volátil y negativo que es contar con una estructura de exportaciones en la que predominan commodities agropecuarios y recursos naturales. Por lo tanto y como ya hemos analizado se aplicaron todo tipo de políticas comerciales e industriales que beneficiaban a los productores de manufacturas con mayor valor agregado, bajo la tesis de que las rentas obtenidas del sector primario por sus ventajas naturales generaban renta suficiente para apuntalar el desarrollo del país en materia industrial y de esta forma disminuir a mediano plazo la volatilidad de un patrón comercial basado en el sector primario.

Desgraciadamente, el cambio de rumbo gradual de estas políticas a fin de alentar las exportaciones no tradicionales no fue suficiente para compensar las “limitaciones” estructurales del modelo de desarrollo con ciclos de “Stop and go” que pasaban desde la sobre - apreciación de la moneda a la devaluación abrupta con consecuencias sobre la demanda interna, incrementando la oferta exportable e impulsando al sector exportador mediante ventajas en los precios relativos. Sin embargo estas medidas de ajuste no se podían sostener en el tiempo y la sobre - apreciación reprimía las exportaciones y desembocaba en una nueva fase del ciclo.

Con una perspectiva simplista, es fácil hoy comprender este fenómeno y cual serían las herramientas más válidas para mantener un ciclo al alza, pero las presiones sociales y políticas impulsaron a los planificadores a iniciar una etapa en que la prioridad ya no sería el desarrollo económico vía industrialización con desarrollo endógeno a través de la desviación de recursos del sector primario a la industria, sino la estabilidad. Entre 1966 - 1975 los principales cambios que se dieron en la estructura industrial y agropecuaria del país pueden ser enumerados de la siguiente manera:

En el sector industrial

  1. En 1966 durante el gobierno de Juan Carlos Ongania la industria estaba estancada y el plan de Krieger Vasena apunta a relanzar la actividad industrial.
  2. Fuerte devaluación para proteger la industria nacional que perjudica a aquellas que usan insumos importados.
  3. Se estimula a la entrada de capitales extranjeros para la industria nacional.
  4. Se instalan en el país las automotrices Ford y General Motors Inc.
  5. Entran cantidades de empresas extranjeras bajo la forma de inversión directa y para comprar empresas en funcionamiento, pero esto perjudicó a la industria argentina ya que las decisiones se tomaban en el extranjero.
  6. Se comienzan a formar los oligopolios industriales de capital transnacional.
  7. La industria local se benefició con créditos gubernamentales a bajo interés.
  8.  El principal mercado de la industria es el mercado interno aunque las exportaciones aumentan luego de la devaluación.
  9. Los principales productos industriales exportados son automotores y textiles.

En el sector agropecuario.

  1. Estancamiento del agro.
  2. Argentina pierde los mercados externos de carnes, la carne se destina al consumo interno.
  3. Cambia el tipo de cultivos, aumentan las frutas y verduras, bajan los cereales.
  4. En 1971 hubo un aumento en el desarrollo del cultivo de la soja que será en el futuro la mayor exportación de nuestro país.

A partir de 1976 comenzaría un ciclo controvertido en el que las posturas son muy divergentes, algunos autores lo consideran el “huevo de la serpiente”, otros un cambio de orientación basado en el pragmatismo y la apertura a la inversión, desde mi postura la orientación liberal es la opción apropiada. Pero como dijéramos previamente, el problema en la política económica como herramienta del desarrollo industrial nunca ha sido el que hacer, sino como hacerlo.

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