La política arancelaria

La necesidad de obtener una balanza de pagos superavitaria a fin de reunir divisas para afrontar los pagos de intereses de la abultada deuda externa argentina motivo a Alfonsín  inmediatamente después de asumir en la presidencia en diciembre de 1983, a modificar la estructura arancelaria. A través del Decreto 319/83 y de su posterior modificación en el Decreto 4.070/84  se realizó una modificación al permisivo régimen de importaciones que se venía implementando desde los últimos años del gobierno militar.

Las mercaderías de importación se ordenaron en tres listas:

1. Anexo I: Enumera las importaciones no esenciales (bienes de consumo e insumos producidos localmente), cuya importación quedaba prohibida hasta junio de 1984, y posteriormente con el Decreto 4070/84 se extendía la prohibición hasta junio de 1985.
2. Anexo II: Bienes de capital e insumos industriales, cuya importación requería la aprobación de la Secretaría de Comercio, a través de la emisión de los certificados de Declaraciones Juradas de Necesidades de Importación (DJNI), y previo examen de la Comisión Asesora Honoraria de Importaciones, excepto las importaciones de bienes realizadas en el marco de la ALADI que se autorizaban automáticamente.
3. Anexo III: Comprendía a materias primas e insumos para la industria farmacéutica, y bienes y equipos destinados a la salud humana, para los cuales se requería la intervención del Ministerio de Salud y Acción Social.

Hasta el momento la Nomenclatura del Comercio Exterior de la Argentina estaba dividida entre exportaciones e importaciones y estas restricciones afectaban directamente a 5.400 posiciones arancelarias contenidas en los anexos I; II; y III, lo que equivalía al 47% de toda la nomenclatura de importaciones, expresándose claramente la postura defensiva del gobierno nacional con fines eminentemente recaudatorios. En el caso de mercaderías que no estuvieran incluidas en esos anexos, la emisión de la DJNI era automática.

Respecto a la estructura arancelaria se implementaron los siguientes gravámenes arancelarios:

1. Gravamen del 12 % sobre los fletes de transporte internacional marítimo y fluvial (1984)
2. Tasa estadística del 3 %
3. Gravamen del 0,5 % sobre las importaciones destinado al Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones (1985)
4. Derecho transitorio del 10 % (que luego se elevó al 15 %) sobre las importaciones, con motivo del lanzamiento del Plan Austral (1985)

Como se puede apreciar en el gráfico, el derecho de importación promedio se mantuvo en un 27 %, variando en un rango de 0 a 38 %.

Con respecto a los bienes industriales la regulación restringía severamente la capacidad del país de importar manufacturas industriales como se puede observar en el siguiente cuadro:

Este régimen comercial y arancelario se mantuvo casi inalterable hasta octubre de 1988, cuando se reformo la política arancelaria con las siguientes características:

1. Reducción de la tarifa arancelaria
2. Disminución de las mercaderías sujetas al otorgamiento de DJNI (el número de posiciones sujetas a las mismas se redujo a 1.057)
3. También se derogó el derecho transitorio del 15 %.

Indudablemente que comparado con otros momento posteriores de la historia y coincidiendo con Lucángeli esta flexibilización de la reforma arancelaria no representó una apertura indiscriminada de la economía argentina, a pesar de los esfuerzos los tiempos estaban por cambiar para los esquemas de políticas.

Por otro lado y coincidiendo con Casaburi, la reforma en la política comercial se produjo como consecuencia de las presiones que nuestro país recibía del FMI y el BM, llevando el nivel medio de los aranceles del 39,4 % en 1987 al 23,5 % en 1989 dado que el país necesitaba negociar a fin de aliviar las presiones por el tema de la deuda externa.

La llegada de Raúl Alfonsín no cambio la tendencia liberalizadora en materia económica y comercial. Si bien muchos autores han considerado el esquema de políticas como de tipo “semi - autarquista” depende del periodo histórico con el que se lo compare. La razón del “pseudo – proteccionismo” 83-88 está influenciado por una cuestión coyuntural “de pagar las cuentas” llegando al final del mandato más que ideológica, como si lo había estado el peronismo de los años ´70. En palabras de Sourrouille 21 años después:

“…Para 1988 la gestión económica era vista (por el FMI), sin lugar a dudas, como la pata floja del Gobierno. El Plan Primavera fue una idea para preparar una situación de convivencia razonable para la elección presidencial. La idea de que un Gobierno puede introducir un cambio fundamental en su política económica en el último año de su gestión yo no la comparto, no puede ser exitosa, es un movimiento desesperado. Que el radicalismo decidiese introducir un cambio sustantivo al acercarse las elecciones tiene una sola respuesta, que es que la haga hacia la derecha. Porque es obvio que no lo va a hacer hacia su enemigo político, que era el peronismo que lo venía corriendo desde el flanco popular. La única política posible en ese escenario era ir hacia la derecha, lo que yo nunca recomendé. Eso fue una ingenuidad política…”

IBIF: La inversión nacional en el sector industrial: 1980 - 1989

No importa la orientación ideológica del autor que se examine; cuando se analiza las causas del fin del modelo “semi – autarquista” de los años ochenta sin duda la inversión estará entre una de las respuestas. El contexto internacional para Latinoamérica no fue durante la década de los más auspiciosos, por otro lado para nuestra economía lo fue mucho menos. La inestabilidad monetaria y económica era lejanamente contraria a cualquier auspicio inversor tanto local como extranjero. Se observa en el cuadro siguiente como la inversión industrial se redujo en 1989 a 1/3 de lo que era 1980.

Las causas de la retracción de la IBIF estuvieron entre las siguientes:

1. Transferencia de recursos del Estado al pago de la deuda externa que imposibilitaba la inversión pública en capital.
2. Retracción del consumo interno
3. Inestabilidad macroeconómica
4. Inflación descontrolada
5. Discontinuidad e inconsistencia de las políticas económicas de estímulo industrial aplicadas en el periodo.
6. Atracción de la inversión especulativa financiera con colocaciones de corto plazo con altos niveles de rentabilidad.

En este contexto la IBIF se retraía más de lo expresado en el cuadro previo si tenemos en cuenta que los programas de reconversión industrial fueron impulsados por el gobierno nacional a través de la desgravación fiscal.

IED: La Inversión Extranjera Directa en el Sector Industrial

La inversión extranjera no fue ajena al proceso de retracción económica del país como se puede apreciar en el cuadro siguiente mostrando un flujo de inversiones inestable y escaso: 

Por otra parte hay que tener en cuenta que las leyes que rigieron la inversión extranjera en el país estaban inspiradas en la legislación aperturista de Martínez de Hoz:

1. La Ley 21.382/76 denominada  “De Inversiones Extranjeras”, explícitamente dice:

ARTÍCULO 5 - Los inversores extranjeros podrán transferir al exterior las utilidades líquidas y realizadas provenientes de sus inversiones, así como repatriar su inversión.

 Ley 22.208/80 sancionada (sancionada el 11 de abril de ese año, texto ordenado por el Decreto 1.062/80) introdujo una serie de modificaciones tendientes a profundizar la apertura de la economía.

Pero la situación de emergencia que vivía el país obligo al gobierno radical a sancionar el Decreto 1506/84 suspende el derecho a transferir utilidades y a repatriar la inversión, a fin de resguardar las arcas del Estado frente a la posibilidad de una salida masiva de capitales estableciendo que los inversores extranjeros podrían recibir la suma equivalente que intentaban repatriar en títulos de deuda pública denominados “Bonos Externos de la República Argentina”(BONEX), con el consiguiente endeudamiento que esto conlleva. Finalmente en 1987 se eliminaron nuevamente las restricciones del Decreto 1.062/80 y se flexibilizo nuevamente el sistema a fin de que los inversores pudrieran repatriar capital.

Pero por grandes que fueran los esfuerzos, la “década de la deuda” azotó inmisericorde a toda Latinoamérica. Recién en el gobierno de Carlos Saúl Menem en 1989 se iniciaría la negociación denominada “Plan Brady” que regularizo el tema de la deuda externa y estimuló nuevamente la llegada de inversiones externas al país.

La promoción de exportaciones

El gobierno de Raúl Alfonsín desarrollo uno de los mejores sistemas de estímulo a la promoción de exportaciones. Desafortunadamente, casi no llego a aplicarse.

Si bien podríamos explicar largamente el mecanismo de los denominados “Programas Especiales de Promoción de Exportaciones” ó PEEX que otorgaban mecanismos de reembolso a la adquisición de plantas llave en mano, de pre – financiación automática, y de beneficios para la constitución de empresas exportadoras, lo cierto es que prácticamente no operaron dado el alto nivel de inestabilidad económica y  la necesidad de cuidar el equilibrio fiscal. Esto llevo a suprimir desde 1986 los mecanismos de promoción de exportaciones implementados durante el gobierno militar.

Desempeño del sector industrial nacional

La producción industrial tuvo fuertes fluctuaciones que se observan a través del comportamiento del índice de volumen físico de la producción que brinda una aproximación de la evolución del valor agregado a precios constantes, ya que dicho indicador registro variaciones de tal magnitud que apenas puede observarse una leve tendencia positiva cuando tomamos el periodo completo 1980 – 1989.

Es evidente en el cuadro anterior el bajo crecimiento en el volumen de producción industrial, y como la producción está estrechamente vinculada al desarrollo de los fenómenos económicos de la década. Por otro lado cuando se compara la evolución de la industria manufacturera con la evolución del PBI total se observa que también esta siguió el comportamiento que marco el nivel general de la economía

El balance del periodo

En una breve síntesis la década de 1980 podemos caracterizarla como “La Década de la Deuda”. Formalmente, el gobierno de Raúl Alfonsín culmina el ciclo en el que el desarrollo industrial con capacidades endógenas es sustituido definitivamente por un modelo “market oriented”.  Pero, es necesario hacer un balance más amplio.

Como hemos podido apreciar hasta aquí, ningún gobierno que haya buscado el desarrollo industrial con la aplicación de políticas económicas de tipo “autárquicas / semi - autárquicas” culmino su gestión sin sobresaltos, bien por las  subidas de precios, inflación y “botllenecks” en sectores clave de la producción, desabastecimiento, y crisis recurrente. Esto no se debe a una conspiración mundial orquestada por el FMI para mantener a la economía argentina en el subdesarrollo como expresan algunos autores. Se debe a una razón más sencilla. La Inversión Bruta Interna Fija (IBIF) fue insuficiente a lo largo de nuestra historia económica para mantener un proceso de acumulación y desarrollo industrial de tipo horizontal y competitivo en forma virtuosa.

Esto nos permite presuponerque la Inversión Extranjera Directa (IED) fue en todo el periodo bajo análisis el factor dinamizador de la economía. Probablemente fue así no solo bajo el esquema de comercio internacional vigente hasta 1929, sino que también posterior a 1950 cuando el modelo “autarquista” de la I.S.I entro en colapso y comenzó un proceso hacia la normalización que tardaría casi 40 años.

Para Alfonsín la situación no fue fácil de modificar dada la coyuntura internacional, como también las restricciones internas a la apertura. Pero, el gobierno siguiente consciente de las limitaciones riesgos y fracasos previos de un proceso de acumulación endógena, y del cambio en la estructura de la economía internacional a partir de 1989, asumiría que la IED es el factor dinamizador de la economía y central en el desarrollo industrial del país.

Por otro lado, si bien es cierto (como argumentan los ortodoxos) que nuestra economía paso por ciclos denominados “Stop and Go, entre marchas y contramarchas durante el periodo denominado I.S.I logramos desarrollar sectores industriales exitosos de capital intensivos como la industria siderúrgica; petroquímica; automotriz, y otras. En algunos casos con gran participación casi total de empresas públicas y recursos puramente endógenos. En otros, (como el automotriz) con un estimulo pleno a la radicación de inversiones extranjeras. Además, por sólido que sea un plan económico ¿Qué economía del mundo se libra de los ciclos de alzas y bajas?

Para concluir, es necesario exponer las consecuencias de “La Década de la Deuda” en un resumen de los indicadores macroeconómicos (cuadro 28) para poder apreciar la necesidad que tenía el país de recursos e inversiones genuinas para retomar la senda del desarrollo.

Volver al índice