POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

Segunda Parte

LA POLITICA INDUSTRIAL ARGENTINA

Capítulo 4

Los orígenes de la industrialización en la Argentina

Podríamos afirmar que la industria nacional tiene una trayectoria considerablemente larga si para empezar nos remitiéramos a la historia de los saladeros que fueron los primeros establecimientos fabriles destinados a producir carne salada y que, sin duda conformaron nuestras primeras exportaciones de manufacturas a Europa en los principios del siglo XIX. Pero, la industria nacional como la conocemos hoy tiene un surgimiento mucho más cercano.

En 1870 nuestro país ya se encontraba organizado políticamente, gobernado por una aristocracia terrateniente e integrado al mercado mundial a través del comercio de bienes agrícolas. La inmigración de Europa crecía y la pampa húmeda nos vinculaba al mundo. Por otro lado, todas nuestras manufacturas industriales provenían de Europa, que en ese momento detentaba el título de manufacturera del mundo. 

Por aquel entonces, el sistema mundial de intercambio organizado por la división internacional del trabajo, el libre comercio, y el patrón oro, dominaban la escena y a nadie se le ocurriría que eso fuera a cambiar. Cada uno jugaba el rol que le correspondía, el nuestro era de abastecer commodities agrícola - ganaderos a Inglaterra.
Por otro lado, a ningún gobierno del mundo pensaría en intervenir directamente en la economía ¿con que fin?, una “mano invisible” guiaba al mundo y parecía guiarlo muy bien.

La producción fabril nacional (si es que había alguna), se reducía a pequeños talleres, más que nada de inmigrantes europeos, aunque un dato curioso es que en el censo de la Capital Federal del año 1887, ya había 6.128 talleres que utilizaban algún tipo de mecanización a través de la fuerza motriz. Pero, en esta Argentina que prosperaba sólidamente como tantas veces hemos escuchado también habían problemas, y muy serios. En 1890 el país fue asolado por una dura crisis económica por la conjunción de los siguientes factores externos e internos:

  1. Caída del precio internacional de los productos que se exportaban,
  2. Mayor endeudamiento público y privado por los préstamos obtenidos del exterior (especialmente con Inglaterra)
  3. Descontrolada emisión de papel moneda sin respaldo en oro con el consecuente desvalor del signo monetario

Se afirmaba que el  país compraba más de lo que vendía y de lo que, lógicamente podía pagar. La Argentina vendía barato y compraba caro, ocurriendo en el consiguiente déficit en la balanza comercial. Esta crisis afectó el crecimiento económico general y la capacidad de consumo, con lo que muchos comercios y empresas quebraron, y hubo importantes movimientos de huelgas, que se sucedían ante todo por el incremento del desempleo. Esta crisis de productores, comerciantes y trabajadores, produjo un efecto dominó en el que, el sistema bancario tuvo que declararse en bancarrota  mientras los títulos y acciones caían vertiginosamente en los mercados bursátiles. Keynes aún no había nacido, y la solución venia de la mano de un gobierno que aseguraba el pago de la deuda externa a cualquier precio a fin de que no se interrumpiera aún más el ingreso de libras esterlinas al país. La depreciación de nuestra moneda, la llegada de la inmigración, y la demanda de materias primas de las potencias europeas, especialmente de Inglaterra serían los impulsores del incipiente desarrollo industrial.

A fines de siglo xix comienzan a aparecer los frigoríficos de capitales británicos, y si bien el país con su “oligarquía iluminada” se encontraba muy feliz  y tranquilo con el modelo agro exportador, nótese en el siguiente cuadro como en los años posteriores a la crisis de 1890, dado el encarecimiento de las importaciones de Europa comienzan a proliferar los talleres de producción de manufacturas locales:

Este proceso fue muy tenue, y no hubo algo parecido a una sustitución de importaciones, sin embargo la Primera Guerra Mundial fue el llamado de atención, y puntapié inicial del desarrollo de la industria nacional debido al cierre de mercado externos de exportación y de las dificultades de importar bienes manufacturados. Dos sectores fueron los que tuvieron mayor crecimiento: frigoríficos y textiles. Por otro lado, las empresas mayormente beneficiadas fueron aquellas de mayor capital.

Luego del fin de la Primera Guerra Mundial el mundo volvió a sus anteriores patrones de libre comercio, Europa comenzó a recuperarse y  los sucesivos  gobiernos argentinos no vieron incentivos para alentar otro modelo diferente que el agro exportador. 

Es importante tener en cuenta que las primeras transformaciones en la matriz productiva del país se dan en la década de 1920 dado que los Estados Unidos desplazan claramente del liderazgo de la producción y el comercio mundial a Inglaterra como puede apreciarse en el cuadro siguiente:

Por lo tanto, y dada la preponderancia ganada por los Estados Unidos en esta década, las relaciones comerciales y financieras con este país a ser más estrechas, desempeñando un rol cada vez más activo en la economía nacional a través de las siguientes vías:

  1. Inversión creciente en el sector frigorífico.
  2. Importación de bienes de consumo durable.
  3. Establecimientos fabriles y armadoras

Es importante resaltar que llegan inversiones al país de las siguientes empresas norteamericanas: Ford, General Motors, Coca – Cola, Firestone, Good Year; General Electric; etc. Algunos autores consideran que este proceso se desarrolló sin la necesidad de que el país contara con algún mecanismo de política industrial y fue exclusivo producto de las decisiones de los agentes inversores. De todas maneras hacia fines de la década de 1920 aunque la actividad agrícola seguía siendo el principal sector productivo, la industria comienza a aumentar su participación en la economía, nótese el cuadro siguiente:

La crisis de 1929: Una nueva interpretación de la economía, comienza

Hasta 1929, año en que se desato la peor crisis económica del siglo xx no hubieron grandes cambios en la estructura productiva de la Argentina. Las inversiones llegaban de los Estados Unidos y Europa, y las exportaciones habían llegado en 1928 al record histórico como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

Es importante también notar el deterioro de los términos de intercambio que,  además de fluctuante estuvo en promedio 1925 – 1940 un -20% por debajo de los valores de 1913. Por otro lado, el precio del trigo había fluctuado en -42% entre 1925 y 1932.

Probablemente estos fenómenos fueron determinante para los inicios del replanteo del modelo liberal agro - exportador y basándose en estos análisis comienzo a gestarse el ideario estructuralista entre algunos economistas latinoamericanos. Destacaría especialmente Raúl Prebisch con la “Teoría del deterioro de los términos de intercambio” que tanta influencia tendría años después en el proceso denominado industrialización por sustitución de importaciones.

Para hacer frente a la crisis de 1930, se adoptaron inicialmente medidas económicas ortodoxas que de acuerdo con la concepción dominante de la época, buscaban equilibrar el presupuesto como base para estimular a los mercados a encontrar un nuevo punto de equilibrio. Conforme con esta orientación:

  1. Se redujeron los salarios de los empleados públicos y,
  2. Se practicaron múltiples restricciones presupuestarias.

Estas recetas no funcionaron, sino que agudizaban el proceso depresivo. Comenzaron también por primera vez a tomarse medidas en las que el Estado tenía un lugar cada vez más importante. Paradójicamente, son las elites liberales las que condujeron este proceso a fin de salvaguardar un sistema económico que cambiaría para siempre. La participación del Estado en la economía estaba por comenzar una etapa de creciente ascenso, aunque hasta 1933 las medidas implementadas apuntaban  más a atenuar los efectos en el corto plazo a la espera de que los mercados mundiales retornaran a su funcionamiento anterior, pero eso no sucedió.

La primera medida importante que se tomo fue en 1931, y tenía como fin atenuar el desequilibrio en el comercio exterior y la fuga de divisas estableciendo férreos controles de cambio, con el objetivo de fijar periódicamente el valor de las divisas y asegurar el pago de la deuda externa a los prestamistas ingleses.

Como se puede apreciar en el cuadro 4, como consecuencia de estas y otras medidas  la balanza comercial paso de un déficit de 284 millones de pesos en 1930 a un superávit de 539 millones de pesos en 1936. En tanto que los movimientos de capital se volvieron también positivos y aumento el nivel de reservas. Es cierto que las mejores condiciones de la economía del país a partir de 1936 – 1937 se debían a la mejora de la coyuntura internacional, pero en 1938 volvería a desencadenarse una nueva crisis.

En 1931 se fijaría por primera vez un incremento en los aranceles aduaneros de un 10%, y esto contribuyo a acentuar el efecto proteccionista que tenían las disposiciones cambiarias. Igualmente, si bien el “Pacto Roca – Runciman” morigeraba estas medidas de protección, el proceso de industrialización por sustitución de importaciones que comienza a vivir el país en la década de 1930 se debe en gran medida a la política adoptada hacia el sector externo por los gobiernos conservadores de la época.

Igualmente, la crisis no dejaba al país demasiadas alternativas. Era necesario desarrollar la industria para que abasteciera al mercado local y de ese modo producir lo que antes se importaba. En palabras de Aldo Ferrer:

 “… El Estado asumió ahora un papel más activo, no solo en la protección arancelaria, sino con medidas concretas de fomento a la industria…”

Entre las medidas que permitieron el desarrollo de la industria nacional en este periodo podemos citar:

  1. Devaluación de la moneda nacional
  2. Disminución de las exportaciones nacionales
  3. Incremento de los derechos aduaneros en un 10% en 1931
  4. Regulación del equilibrio de la balanza comercial (Impo/Expo)
  5. Abundante inmigración de mano de obra calificada
  6. Mercado interno de relevancia
  7. Presencia de industria auxiliares con grado de desarrollo en crecimiento (Equipos industriales)
  8. Cierre de plantas por la crisis en Europa y los EE.UU.
  9. Arribo de técnicos al país proveniente de Europa.
  10. Posibilidad de obtener mayores tasa de ganancia en la producción en países de menor desarrollo relativo como el nuestro.

Nótese en el cuadro 5 que desde el punto de vista sectorial, (si se exceptúa la minería que tuvo una escasa participación en el producto) lo más destacable fue el incremento sostenido en la participación de la industria manufacturera, que paso del 17, 7% del PBI total en el periodo 1925 – 1929 al 21% en 1940-1944. Estos nos permitirían suponer que fácticamente el proceso de sustitución de importaciones se iniciaría en la década de 1930.

El fin de la crisis de 1930 permitió el retorno de las inversiones de numerosas empresas extranjeras al país especialmente norteamericanas y alemanas que invirtieron en la industria química, metalúrgica, y textil permitiendo que la industrialización se extendiera al interior del país. La recuperación de la industria y la existencia de un mercado interno relativamente fuerte y cautivo absorbió una producción industrial a precios poco competitivos. Este importante crecimiento industrial especialmente desde el segundo quinquenio de la década de 1930 se mantuvo con fuerza hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial.

El Plan Pinedo de 1940: En los albores de la política industrial

Este plan, que puede ser considerado el primer proyecto de industrialización formal de la historia económica argentina originalmente denominado “Plan de Reactivación Económica” paradojalmente fue desarrollado por una renovación conservadora inspirado en un ideario tecnocrático que reforzaba el poder del Estado por un lado y apuntalaba  los intereses del sector agropecuario e industrial frente a los efectos de la crisis de 1930.

Los autores fueron los economistas argentinos Federico Pinedo (Ministro de Hacienda en el gabinete del presidente interino Ramón Castillo) y Raúl Prebisch quien fue su redactor. Es importante citar la consideración que hace Mario Rapoport sobre el Plan Pinedo:

“…Considerado por algunos como el primer proyecto de industrialización formal del país y por otros como una especie de “New Deal” local, el plan explicitaba la necesidad de proteger y desarrollar, con ciertas limitaciones la industria nacional y sostenía la idea de un incremento de la demanda interna como base para reactivar el aparato productivo, para ello planteaba una reforma financiera que permitiera implementar un régimen crediticio especial para el sector industrial y para la construcción de viviendas populares…”

El “Plan Pinedo” intentaba mantener abierta la economía Argentina al comercio exterior, considerando a la vez que para lograr un crecimiento aceptable debía oficializarse la industrialización, pero una industrialización exportadora y especializada en materias primas nacionales.

El objetivo sólo podría conseguirse mediante un fuerte acercamiento a los EEUU, que se veía como dificultoso pero posible en el mediano plazo: se trataba de un plan pro - aliado en materia de política internacional. Según Pinedo, podría ser mencionado como un intento de integración a una nueva división del trabajo liderada por los EEUU o bien como un cambio de metrópoli y la búsqueda de una dependencia próspera.

La propuesta era moderna para aquellos tiempos, pero se le critica que llegó tardíamente, era restringida en su aceptación política y social y un poco vacilante, dado que en la época no se descartaba una vuelta a la normalidad (al modelo agro exportador), tiene muchas cláusulas provisorias y no se afirmaba fuera de duda la necesidad de emprender un nuevo camino. Finalmente no se aprobó en el congreso, pero sentaría precedente de los cambios que se avecinaban.

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