POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

Capítulo 3

Los modelos de desarrollo: Estructuralista vs. Modernizadores

Durante un largo tiempo los economistas han venido pensando cual era la mejor manera de alcanzar el desarrollo económico en los países latinoamericanos.

Inicialmente la ortodoxia liberal domino la escena y el panorama de inserción internacional de la región enmarcado en una división internacional del trabajo fue el apropiado. Pero en 1929 el sistema se quebró. Durante los primeros años la dirigencia argentina reacciono tibiamente al fenómeno esperando que todo se re encausara y volviera a su estado anterior. Pero eso no sucedió, lo que determino volver a recomenzar. La realidad debía ser re interpretada con nuevas teorías, y los dirigentes políticos necesitaban comprender que era lo que estaba sucediendo, y fundamentalmente como debería ser la nueva estrategia para alcanzar el desarrollo económico.

Desde 1930 hasta 1970 la heterodoxia económica keynesianista fue la corriente predominante, la política industrial el instrumento para alcanzar el desarrollo, y dos corrientes se debatían la interpretación de los fenómenos que restringían el desarrollo de los países: 

  1. La escuela estructuralista afirma que los condicionantes al desarrollo son de carácter externo; de tipo estructural centro – periferia dependiente.
  2. La escuela de la modernización argumenta que no existe una limitante externa sino que los factores que restringen el desarrollo son de carácter endógeno a cada economía principalmente dado por el dilema estructural de tradición versus modernidad (modernización tecnológica)

Si bien otras escuelas posteriores han repensado el desarrollo, el interés de este trabajo está en comprender como estas dos escuelas inspiradas en dos interpretaciones diferentes de las limitantes del desarrollo económico influenciaron la visión y el desarrollo de políticas públicas orientadas al desarrollo industrial del país.

La escuela estructuralista latinoamericana: Este modelo refleja un mundo capitalista bipolar formado por el centro y la periferia, resultado histórico de cómo se propaga el progreso técnico en la economía mundial, en pocas palabras esta corriente expresa que:

“…Aquel pretérito esquema de la división internacional del trabajo que después de haber adquirido gran vigor en el siglo XIX seguía prevaleciendo doctrinariamente… (Según el cual)… a la América Latina venía a corresponderle, como parte de la periferia del sistema económico mundial, el papel especifico de producir alimentos y materia primas para los grandes centros industriales” (Prebisch, 1949)...”

Las bases de la teoría estructuralista surgieron en 1950 como resultado, entre otros, de las investigaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Uno de los autores más representativos fue Raúl Prebisch. A partir de un enfoque de tipo keynesiano, la teoría estructuralista  está compuesta por cuatro puntos fundamentales:

  1. Desarrollar una considerable demanda interna efectiva en términos de mercados nacionales;
  2. Reconocer que el sector industrial es importante para alcanzar mejores niveles de desarrollo nacional, especialmente porque este sector generar mayor valor agregado a los productos en comparación con el sector agrícola;
  3. Incrementar los ingresos de los trabajadores como medio para generar mayor demanda agregada dentro de las condiciones del mercado nacional;
  4. Promover un papel gubernamental más efectivo para reforzar las condiciones de desarrollo nacional y aumentar los estándares de vida del país.

Por otro lado, las políticas públicas fundamentales para crear condiciones de desarrollo dentro de una economía deben orientarse activamente a:

  1. Controlar la tasa de cambio monetario, poniendo mayor énfasis en políticas fiscales que en políticas monetarias;
  2. Promover un papel gubernamental más eficiente en términos de desarrollo industrial nacional;
  3. Crear una plataforma de inversiones, dando prioridad al capital nacional
  4. Permitir la entrada de capitales externos siguiendo prioridades ya establecidas en planes de desarrollo nacionales;
  5. Promover una demanda interna más efectiva en término de mercados internos como base para consolidar el esfuerzo de industrialización en Latinoamérica en particular y en naciones en desarrollo en general;
  6. Generar una mayor demanda interna incrementando los sueldos y salarios de los trabajadores (orientación mercado internista)
  7. Desarrollar un sistema seguro social más eficiente por parte del gobierno, especialmente para sectores pobres a fin de generar condiciones para que estos sectores puedan llegar a ser más competitivos; y
  8. Desarrollar estrategias nacionales que sean coherentes con el modelo substitución de importaciones, protegiendo la producción nacional al imponer cuotas y tarifas a los mercados externos.

Lineamientos de la “Teoría del deterioro de los términos de intercambio” (de Raúl Prebisch)

El aporte más relevante de Raúl Prebisch a nivel teórico es la relación diferencial entre los salarios y beneficios en el centro y en la periferia durante el ciclo económico que se describe en las siguientes etapas:

Fases del ciclo económico centro - periferia:

  1. La presión de la demanda de manufacturas en los centros ocasiona un aumento de los precios así como los beneficios de las empresas y los salarios nominales.
  2. Con el tiempo, y mediante una serie de reacciones, las economías entran en la fase descendente del ciclo.
  3. Durante esta etapa, se acumulan existencias de manufacturas que por el momento no se logran comercializar.
  4. Consecuente disminución de precios por parte de los proveedores que por lo tanto transmitirán esta deflación de precios hacia debajo de la cadena a sus propios proveedores hasta llegar al puntos más bajo, que es los proveedores de commodities industriales y productos primarios.

Consecuencias del ciclo económico en las economías centrales:

  1. En toda esta fase descendente del ciclo económico, se reducen los precios, el empleo y las ganancias empresariales.
  2. Si la reducción de los precios de la oferta fuera directamente proporcional al crecimiento de los beneficios y de los salarios que provocaron el alza inicialmente, sencillamente se comenzaría de nuevo desde el punto de partida, y tanto centro como periferia obtendrían partes iguales de los beneficios del progreso técnico.
  3. Pero en las economías del centro, aun con desempleo las organizaciones de obreros opondrán una firme resistencia a toda la disminución de los beneficios.
  4. Esta situación descripta anteriormente, impide el descenso de los precios de las manufacturas de la forma en que se logra un equilibrio entre oferta y demanda, por lo tanto los excedentes de productos seguirán creciendo, provocando la disminución de la producción y por ende la demanda de materia primas.
  5. Por lo tanto, la presión para reducir los precios se da en el eslabón más dependiente, con mayor fuerza de lo que sucedería si, por las limitaciones de la competencia, no fueran rígidos los salarios y los beneficios de los empresarios en las economías centrales.

Consecuencias del ciclo económico en las economías periféricas:

  1. Por otro lado, en las economías periféricas abastecedoras de materias primas surge un excedente de mano de obra.
  2. Pero la característica de que la falta de una organización certera en la defensa de los intereses de los trabajadores por parte de las organizaciones gremiales, genera el impedimento de que los trabajadores, alcancen un aumento de salarios de la magnitud del de los países desarrollados durante la fase de ascenso del ciclo, y por otro lado mantengan lo obtenido a lo largo del ciclo a la baja.
  3. Por otro parte el sector empresarial de las economías periféricas no puede ofrecer resistencia a una reducción de beneficios similar en su magnitud  a la de los empresarios de las economías centrales

De la exposición de todo este proceso en el comercio internacional se desprende la tan popular afirmación:

“… Las economías periféricas tienen el germen de su volatilidad en el deterioro de los términos de intercambio…”

A lo largo de este trabajo podremos observar como los efectos descriptos en la “Teoría del deterioro de los términos de intercambio” tiene su particular correlación empírica con los fenómenos que afectaron a la economía mundial y particularmente al país durante la década de 1930, igualmente la influencia de esta corriente de fuerte acerbo keynesiano seguiría influyendo en el desarrollo de la política económica argentina por varias décadas.

La teoría modernizadora de Rostow

La escuela de la modernización: influenciada por las ideas del economista Walther Withman Rostow, que en su obra "Las etapas del crecimiento económico", desarrolla un modelo de crecimiento estructurado en etapas, desde el estado original de subdesarrollo que considera a la sociedad tradicional, a la etapa de consumo en masa.

“…Es posible clasificar todas las sociedades, teniendo en cuenta sus aspectos económicos, en cinco categorías: sociedad tradicional, precondiciones para el despegue hacia un crecimiento auto sostenido, camino hacia la madurez y etapa de alto consumo.... Estas etapas no son solo descriptivas; no son una mera forma de generalizar las observaciones de ciertos hechos sobre la secuencia del desarrollo en sociedades modernas, sino que tienen su propia lógica interna y continuidad. Estas etapas constituyen finalmente tanto una teoría sobre el crecimiento económico como una teoría más general (aunque todavía muy parcial) de toda la historia moderna…”

Este modelo de crecimiento económico es una de las claves de la llamada “Teoría del desarrollo”. Los principales supuestos de la teoría de la modernización se basan en concebir a la modernización como un proceso que se realiza a través de fases. Para una sociedad en particular existen cinco etapas.

Resumiendo, estas cinco etapas son:

  1. La sociedad tradicional.
  2. Las precondiciones para el despegue.
  3. El proceso de despegue.
  4. El camino hacia la madurez.
  5. Sociedad de alto consumo masivo.

De acuerdo con esta exposición, Rostow encontró una posible solución para promover la modernización en los países subdesarrollados. Si el problema que enfrentan estos países es la falta de inversiones productivas, entonces la solución para estos países está en que se les provea de ayuda en forma de capital, tecnología, y experiencia. Las influencias de Rostow en especial en la década de los sesenta ilustran una de las aplicaciones que desde un inicio tuvo la teoría de la modernización en el área de la formulación e implementación de políticas económicas. El Plan Marshall y la Alianza para el Progreso en Latinoamérica son ejemplos de programas influenciados por las teorías políticas de Rostow. Como fundamentos esenciales, incluyendo aquellos en los que se basan los planteamientos de Rostow, la teoría de la modernización se caracteriza por establecer:

  1. La modernización es un proceso homogeneizador, en este sentido sólo podemos decir que la modernización genera tendencia hacia la convergencia entre sociedades.
  2. En la literatura modernizadora, hay una actitud emuladora de Europa Occidental y Estados Unidos asumiendo que poseen una prosperidad económica y estabilidad política imitable.
  3. La modernización es un proceso que se evidencia como irreversible, ya que una vez que los países subdesarrollados entran en contacto con el Occidente no serán capaces de resistirse al impetuoso proceso de modernización.
  4. La modernización es un proceso progresivo que a largo plazo es no sólo inevitable sino deseable, dentro de la perspectiva de la teoría de la modernización. Algunos autores afirman que los sistemas políticos modernizados tienen una mayor capacidad que los sistemas políticos tradicionales para tratar con funciones de identidad nacional, legitimidad, penetración, participación y distribución.
  5. Por último, la modernización es un proceso largo. Es un cambio basado más en la evolución que en un salto revolucionario. Tardará generaciones e incluso siglos para que culmine, y su impacto profundo sólo se sentirá a través del tiempo. Todos éstos supuestos se derivan de la teoría evolucionaria fundamentalmente desarrollada en Europa y Estados Unidos.

Por otro lado, la teoría de la modernización, fue popular durante la década de 1950, pero fuertemente atacada durante la década de 1960 y 1970. Entre las críticas hacia esta teoría están:

  1. El desarrollo no es necesariamente unidireccional. Este es un ejemplo de la etnocentricidad de la perspectiva de Rostow. 
  2. La perspectiva de la modernización sólo muestra un modelo de desarrollo.
  3. El ejemplo a favorecer es el patrón de desarrollo de los Estados Unidos. 
  4. Sin embargo, en contraste con esta situación podemos observar que han ocurrido avances de desarrollo en otros países como Taiwán y Corea del Sur; y debemos admitir que sus niveles actuales de desarrollo se han alcanzado con regímenes autoritarios fuertes.

Consideraciones epistemológicas sobre el debate “Estructuralismo vs. Modernismo”

Desde ya considero vital advertir al lector que la exposición anterior sobre el debate teórico “Estructuralismo vs. Modernización” debe ser considerada dentro de su tiempo, y estrictamente expositiva a los fines de comprender los determinantes teóricos que condicionaron la comprensión de la realidad a los diversos decisores y agentes políticos en la elaboración de las políticas públicas en el periodo que va desde 1940 a 1975. Si bien ambas son ampliamente discutibles, determinaron la orientación y el carácter de las políticas públicas orientadas al desarrollo industrial del país y por lo tanto a la planificación y ejecución de la política industrial.

La política industrial argentina y la sustitución de importaciones 1945 – 1990: Una aproximación al fenómeno.

Las estrategias de desarrollo industrial del país se pueden caracterizar en cinco etapas bien diferenciadas:

  1. Etapa de sustitución forzosa (1930 – 1945): Este periodo comienza formalmente en 1929 con las transformaciones generadas por la crisis en el sistema financiero y de comercio internacional que afectan seriamente a la Argentina en su modelo de desarrollo e inserción comercial. Emerge entonces el debate sobre la necesidad de diversificar la matriz productiva del país hacia las manufacturas como también el primer la primera tentativa de plan de política industrial denominado “Plan Pinedo”. La Segunda Guerra Mundial fuerza a la estructura productiva nacional a producir aquellos bienes que no se pueden importar por consecuencia del conflicto. 
  2. Etapa del desarrollo de la industria liviana (1945 – 1958): Es por muchos autores considerada la etapa fácil del proceso de industrialización sustitutiva pero, dadas las características de dependencia de insumos del extranjero comienza a agotarse hacia fines de la década de 1950 por la necesidad de la llegada al país de capital e inversiones en materia industrial y productiva, a fin de producir los insumos industriales necesarios para abastecer a la estructura productiva nacional.
  3. Etapa de desarrollo de la industria pesada (1958 – 1975): Esta etapa del proceso de desarrollo industrial se caracterizó por la heterogeneidad de sus políticas y por un mayor pragmatismo económico que busco atraer e incrementar el nivel de las inversiones extranjeras en los sectores industriales considerados esenciales para alcanzar con éxito el proceso de industrialización. En este periodo cobraron auge las primeras inversiones de relevancia en los sectores: infraestructura; energético; petroquímico; siderúrgico, y automotriz, considerados “industrias base” para el desarrollo. Si bien, este periodo no estuvo libre de las fluctuaciones típicas de los ciclos económicos cortos de auge y recesión, fue un proceso que consideramos exitoso ya que permitió la creación de la estructura industrial pesada en el país.
  4. Etapa de flexibilización del proceso de sustitución de importaciones (1976 - 1990): Este periodo está caracterizado por una serie de cambios en la estrategia de desarrollo industrial a partir de la llegada al gobierno en 1976 de una cúpula de militares y empresarios vinculados al capital transnacional y los organismos de crédito internacionales. Aplicando una serie de medidas reorientaran la producción industrial hacia aquellos sectores en los que el país había logrado dotarse industrialmente, como también a aquellos en los que tenía ventajas naturales. Es un periodo interesante ya que abre un amplio debate y está en consonancia con la expansión de la inversión financiera internacional y de las multinacionales en el hemisferio occidental. A partir de 1983 la necesidad de evitar la fuga de capitales, pagar los intereses de la deuda externa y mantener el superávit fiscal, limito los recursos que se podrían haber utilizado para impulsar nuevamente el proceso de desarrollo de la industria nacional, aunque tampoco hubo un importante replanteo de como posicionar a la industria nacional a nivel internacional.
  5. La etapa de la apertura (1990-2001): Se implementan las reformas económicas necesarias para estabilizar la economía y atraer la inversión extranjera a través de un proceso de estímulos vía reglas en una nueva interpretación del modelo del desarrollo acorde con el tiempo histórico.

En los primeros dos periodos (1945 – 1957 y 1958 – 1975) la actividad industrial logro desarrollar exitosamente las tres funciones esenciales para llevar adelante el proyecto de sustitución, a saber:

  1. Motor del crecimiento económico
  2. Principal generador de empleo
  3. Eje en la acumulación de capital.

Durante los siguientes 14 años que siguieron (1976 -1990) la economía fue objeto de varios intentos de reformas parciales, hasta que en 1990 el proceso recibió el impulso tanto interno como externo para cambiar el rumbo hacia un modelo económico impulsado por la inversión extranjera directa que modifico el patrón de propiedad desde un empresariado mayoritariamente nacional a uno transnacional.

Más allá de posturas económicas de tipo ortodoxas u heterodoxas, con sus aciertos y desventajas consideramos que el desarrollo industrial es el desafío más grande para cualquier economía del orbe. Mucho más para un país emergente dependiente de la entrada permanente de capitales.

Por lo tanto vale decir que con sus avances y retrocesos la estrategia de desarrollo industrial en el país entre 1930 – 2001 aunque es una tarea inconclusa, consideramos que fue todo un éxito. Pero es hora de argumentarlo.

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