POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

El marco legal en la Argentina y las restricciones OMC a los mecanismos tradicionales de política industrial

Argentina adhirió al GATT el 19 de julio de 1968, a través de la ley 17.799, por lo que el marco legal en el que se desenvuelven los conflictos suscitados como consecuencia de las prácticas desleales del comercio internacional, lo constituyen el "Acuerdo sobre Dumping" y el "Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias", los que fueron incorporados a la legislación argentina por medio de la ley 24.425/95 y reglamentados en su aplicación por el Decreto 1326/98, así como el Decreto 766/94 de creación de la Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE).

Se aplican supletoriamente la Ley 19.549/72 “De Procedimientos Administrativos”, y su Decreto Reglamentario 1759/72, en la medida en que existan lagunas en la legislación específica, y siempre y cuando no estén en contraposición con los principios de la misma.

Los Acuerdos quedan comprendidos en una estructura simple de seis partes principales.

  1. Acuerdo General (en este Acuerdo se establece la OMC)
  2. Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT)
  3. Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS)
  4. Acuerdo General sobre Derechos de Propiedad Intelectual vinculados al Comercio (ADPIC).
  5. Acuerdo General sobre Solución de Diferencias.
  6. Acuerdo General sobre Examen de la Políticas Comerciales de los Gobiernos (Prácticas Comerciales).

Estos Acuerdos que abarcan bienes, servicios, propiedad intelectual, establecen:

  1. Los principios de liberalización
  2. Excepciones permitidas
  3. Compromisos contraídos por los distintos países, sobre reducción de los aranceles al comercio, y de los OTC, manteniendo abierto los mercados de servicios.
  4. Procedimientos para la solución de diferencias.
  5. “Trato Especial y Diferenciado” para los PED.
  6. Notificación de los gobiernos de las leyes en vigor y de las medidas adoptadas.
  7. Examen de prácticas y políticas comerciales.

En función de lo expuesto anteriormente sería interesante enunciar brevemente los efectos restrictivos que presumimos posiblemente afectarían la política industrial:

  1. Acuerdo sobre las Medidas en Materia de Inversiones Relacionadas con el Comercio (MIC)

Este Acuerdo limita las condiciones de adquisición mínima de productos nacionales en la fabricación de productos ó componentes, o sea a imponer un mínimo de producción local. Esta función queda librada a las condiciones de mercado; impidiendo de esta forma el uso de una herramienta importante para el desarrollo industrial local.

  1. Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC)

En el mismo se suprime el uso de subsidios a sectores específicos, y de subsidios vinculados a la cantidad y volúmenes de exportaciones impidiéndose aplicar medidas de política industrial orientadas al desarrollo sectorial de carácter selectivo y discrecional.

  1. Acuerdo sobre los Aspectos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC)

El ADPIC le impide al país adoptar medidas de ingeniería inversa y desarrollo de mejoras incrementales como aplicaron las empresas de  los países asiáticos para desarrollarse aceleradamente, poniendo a competir en pie de igualdad regulatoria por la I +D a países que en sus características económicas pueden ser considerablemente diferentes.

  1. Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS)

Es aún el mejor acuerdo en términos de sus características de listas positivas, ya que permite ir regulando la apertura de manera controlada. Igualmente, las economías que como la Argentina adhirieron a una mayor apertura en el sector de banca, encuentran mayores limitaciones a intervenciones regulatorias en el ámbito nacional. Por otro lado, en el aspecto del sector de las comunicaciones ha tenido un saldo positivo.

  1. Compromisos para Productos No Agrícolas

Estos compromisos limitan cada vez más la aplicación de aranceles a los productos industriales soslayando las diferencias de competitividad sectorial entre países con estructuras industriales y productivas desarrolladas, y aquellos países que buscan alcanzar este status. Los países que hoy poseen dichas estructuras anteriormente utilizaron aranceles altos para defender sus industrias mientras fomentaban en forma constante la elevación de los niveles de productividad. La disminución y consolidación; con vista a reducciones mayores en NAMA aumenta la brecha de posibilidades que tiene la Argentina de aplicar medidas tendientes a desarrollar sus sectores industriales.

  1. Restricciones de Acuerdos Bilaterales y Plurilaterales y otras restricciones informales.

Estas restricciones implican la formación de Acuerdos comerciales bilaterales ó plurilaterales que funcionan como “clubes privados del comercio” entre PD y PED donde siempre “La membresía” es más costosa para el socio minoritario. Por lo general constan de normas “OMC Plus” en materia de inversiones; propiedad intelectual; compras públicas; servicios; y otros. Estos leoninos Acuerdos perpetúan la dependencia y las asimetrías.

  1. Nuevas limitaciones

Hay mucho autores expertos en el análisis de la evolución del comercio mundial que al analizar en retrospectiva los Acuerdos OMC fundamentan que de haber conocido de antemano los PD el avance y la evolución en la participación de los PED en el comercio de bienes y manufacturas, y que sus empresas desplazarían en muchos y variados casos a las de PD no se hubieran firmado jamás dichos los compromisos citados. Dada esta situación crecen sostenidamente las limitaciones en materia de restricciones no arancelarias como normas de calidad; técnicas; fitosanitarias; por parte de PD hacia los PED. El país debe prepararse a medida que evoluciona favorablemente el desarrollo de empresas competitivas a enfrentar crecientemente estas medidas por parte de los PD desarrollando los mecanismos orientados al desarrollo de habilidades competitivas.

Comentarios sobre las limitaciones emanadas de los Acuerdos 1995 - 2001

Si bien inicialmente expusimos los lineamientos y resultados de las políticas de incentivos al desarrollo industrial en los años noventa, es importante señalar que según la opinión de algunos autores, los Acuerdos Multilaterales internalizados por la Argentina en la Ley 24.425/95 y reglamentados en su aplicación por el Decreto 1326/98 abren un “menú” completo de restricciones a la aplicación de incentivos a la política industrial activa; limitaciones de todos los órdenes; desde la aplicación de aranceles; hasta la ingeniería inversa; desde el uso de subsidios a la defensa de la inversión nacional; desde un Estado regulador al desarrollo de políticas industriales activas, ni más ni menos idénticas a las utilizadas por los países que ya se habían desarrollado, haciendo apriorísticamente “tabula rasa” entre PD y PED con la única excepción de algunas medidas que le permiten a los PED retrasar  la aplicación plena de los Acuerdos.

Pero según datos obtenidos de diversos trabajos desarrollados desde 1995 a la fecha basados en la observación de los resultados de la aplicación de los Acuerdos sobre los sectores industriales en los PED, la limitación que estos imprimieron sobre “medidas de política industrial vía incentivos” es muy discutible, y sobre este tema ya hay una amplia bibliografía. En mi opinión el éxito en el desarrollo de sectores industriales considerados estratégicos en un país sea vía IBIF o IED excede por lejos las limitaciones que estos Acuerdos le impriman.

En resumen, hay factores que pueden ser más restrictivos para el caso argentino que los Acuerdos citados que al fin y al cabo son cumplidos por todos los miembros signatarios, a saber:

  1. Atraso cambiario durante 10 años (1991 – 2001).
  2. Corrupción generalizada.
  3. Ausencia del Estado en factores básicos como seguridad jurídica y física; salud; y educación. 
  4. Bajos incentivos a la investigación científica.
  5. Ausencia de una Banca de Desarrollo.

Por lo que, determinar si las restricciones aludidas son o no consecuencia alguna de atraso en el desarrollo industrial del país es un desafío que excede el marco de este trabajo, pero que bien es necesario mencionar.

El MERCOSUR

Más allá del aspecto formal arriba señalado, es necesario subrayar como antecedente al lanzamiento del MERCOSUR el fortalecimiento de las relaciones de todo tipo que desde 1986 en adelante llevaron Argentina y Brasil (con la firma de los acuerdos Alfonsín-Sarney), a partir del retorno al sistema democrático en la casi totalidad de los países de la región, despejando de este modo las amenazas de hipótesis de conflicto que habían caracterizado a las relaciones bilaterales en décadas anteriores. En esta dirección, se suscribieron una cantidad de veinticuatro protocolos de variada naturaleza, que dieron el puntapié inicial a una integración bilateral entre Argentina y Brasil.

El acuerdo firmado entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en 1991 se proponía alcanzar al 1º de enero de 1995 la conformación de un mercado común para lo cual en el plazo que mediaba entre ambas fechas (llamado período de transición) se instrumentarían cuatro acciones fundamentales:

  1. Programa de liberación comercial consistente en reducciones arancelarias, progresivas, lineales y automáticas para que al final del período quedaran eliminados tales aranceles como así también las restricciones no arancelarias, permitiendo de esta manera la libre circulación de los bienes originarios en cualquiera de los países del bloque;
  2. Adopción de un política comercial común, de la cual forma parte el establecimiento de un Arancel Externo Común (AEC) como forma de alcanzar la libre circulación de bienes y servicios de cualquier origen en el espacio sub-regional y una nomenclatura armonizada común denominada “Nomenclatura Común del MERCOSUR ó por sus siglas N.C.M.
  3. Adopción de acuerdos sectoriales
  4. Coordinación de políticas macroeconómicas, con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores de la producción, con lo cual se materializaría la libre circulación de bienes, servicios, capital y trabajo; es decir los requisitos para la conformación de un mercado común, como nivel de integración superior a una zona de libre comercio y a una unión aduanera.

El contexto internacional imperante al momento de la creación del MERCOSUR era absolutamente diferente del que caracterizó el lanzamiento de la ALALC en la década 1960 y su posterior remedo de los ochenta en la ALADI. Hacia los noventa, dos fenómenos caracterizan y determinan las relaciones de todo tipo entre los países del mundo: la existencia de un único sistema económico tras la caída del muro de Berlín en 1989, el capitalismo, y el concepto de la globalización.

Frente a esto los países de la región de América Latina responden al desafío del crecimiento con un paradigma diferente al modelo sostenido en los sesenta, basado en la necesidad de que los países adquieran competitividad (en el sentido de ganar participación en los mercados) suficiente que les permita una mayor inserción internacional.

Continuando con la evolución del proceso, a mediados de 1994 era evidente que sería imposible lograr el objetivo fijado de conformar un mercado común, tanto desde el punto de vista de cumplir con las acciones tendientes a alcanzar tal fin, como con el del funcionamiento de sus instituciones.

En esta dirección se firmó el “Protocolo de Ouro Preto”, adicional al “Tratado de Asunción” para acelerar el programa de desgravación arancelaria, adoptar el arancel externo común y perfeccionar su estructura orgánica institucional.

Respecto a este punto, resulta conveniente recordar que, a diferencia de la estructura institucional de la Unión Europea de tipo supranacional, el MERCOSUR funciona con un conjunto de órganos e instituciones de carácter intergubernamental.

Evaluación del comercio argentino - brasileño 1995 - 2000

A quince años de su instauración, el MERCOSUR exhibe algunos resultados positivos y una cantidad de asignaturas pendientes, a saber.

Desde un punto de vista estrictamente comercial, es evidente que el esquema desde su instrumentación muestra claramente el significativo crecimiento en las corrientes comerciales, producto de la reducción arancelaria programada hasta su total eliminación. No obstante, es preciso recordar que ello no ha sido consecuencia sólo del compromiso asumido entre los países al firmar el Acuerdo de integración, sino también por efecto de los respectivos procesos de liberalización y apertura comercial unilateral emprendidos por ellos en el marco de las nuevas estrategias de política económica señalado precedentemente como también de las estrategias implementadas por las empresas residentes en el bloque. El resultado del intercambio comercial con Brasil entre 1994 y 2001 fue el siguiente:

El aumento en los flujos de comercio tanto en términos absolutos como relativos al comercio total también se ha reflejado en un crecimiento de la importancia del comercio en ambos países.

Efectivamente, en esta etapa, se logró aumentar el nivel de apertura conjunto de las dos economías del 14% al 18% (si se mide a través del coeficiente de apertura); aunque Brasil lo hizo un poco más, del 14% al 19%, mientras que el coeficiente de apertura de Argentina pasó del 14% al 18% en el período. Sin embargo, si se mide la apertura a través de exportaciones como porcentaje del producto, Argentina pasa del 6% al 9%, mientras que Brasil lo hace del 8% al 9%.

En el cuadro anterior se puede ver que cuando se desagrega en exportaciones e importaciones, se verifica que Brasil tiene una mayor importancia en el comercio de Argentina, tanto en exportaciones como en importaciones de alrededor del 25%de nuestro comercio global.

En el caso de Brasil, Argentina ha tenido en esta etapa un rol más dinámico como destino de sus exportaciones que como origen de sus importaciones. La participación de Argentina en las exportaciones totales de Brasil creció un 19%, mientras que la participación de Argentina en las importaciones de Brasil sólo aumentó en un 11%.

Por el contrario, en el caso de Argentina, Brasil cumplió un rol más dinámico como origen de sus importaciones. La participación de Brasil en las importaciones totales de Argentina aumentó un 28%, mientras que en las exportaciones lo hizo en un 16%.

En términos absolutos el comercio con Brasil se incrementó  un 70% con un aumento mucho más importante en exportaciones (91%) que en importaciones (51%). El comercio total se elevó entre un 40% (Argentina) y 45% (Brasil) y también con un mayor crecimiento de las exportaciones que las importaciones por parte de Argentina.

El MERCOSUR se convirtió en el principal dinamizador de la integración industrial y comercial, y en nuestra más importante plataforma de inserción internacional cobrando durante los años noventa una dinámica que en mi opinión personal aún está en sus inicios.

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