POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

La industria siderúrgica

El 25 de julio de 1960 se inauguró el Alto Horno de San Nicolás de los Arroyos sobre el río Paraná para la producción de acero albergando doce mil puestos de trabajo. Este AH se había empezado a construir en la época de Perón, pero con su derrocamiento los militares no la habían terminado y se demoró diez años su finalización. El AH produjo un total de 248.500 toneladas de acero en 1958, y cuatro años después en 1962 se triplicó la producción, pasando a 643.400 toneladas de acero.

También creció un 1.270% la producción de arrabio: pasó de 29.000 a 397.000 toneladas anuales dando así un gran crecimiento a la industria siderúrgica argentina.

Se construyó un laminador continuo de chapas en caliente modelo único en Sudamérica, y con estas obras se dio un gran impulso a la petroquímica, a la industria automotriz y la  siderúrgica. Esta última tuvo los siguientes efectos de encadenamiento sobre la industria metalmecánica:

  1. Se empleaba en el sector un total de 150.000 obreros
  2. Aumento en la producción industrial de un 10%.
  3. Se inauguró la planta de SOMISA creada por  Ley 12.987 sancionada el 13 de junio de 1947 en el marco del “Plan Savio” y se ponía en marcha la siderúrgica nacional a gran escala.
  4. Se planteaba construir un segundo AH en San Nicolás así como otras plantas públicas y privadas.
  5. Integración al “Plan Siderúrgico” de los recursos de mineral de hierro y carbón de Sierra Grande.

Frondizi, hacia también una autocrítica en el cual destacaba que la producción de acero continuaba siendo escasa en relación con el consumo resaltando que la importación de hierro y sus artefactos, maquinarias y vehículos, insumía el 50% de las importaciones. Por lo tanto, la falta de acero nacional disminuía las divisas para la importación de bienes esenciales ralentizando el proceso de re equipamiento de la industria, la tecnificación del agro, y el recambio del sistema de transporte del país. Los procesos re activados en 1960 incluían dos puntos esenciales, a saber:

  1. La ampliación de las plantas instaladas
  2. La creación de nuevas plantas.

El objetivo era ambicioso, alcanzar en breve las 4 millones de toneladas de acero. Teniendo en cuenta que en 1959 se habían producido 244.000 toneladas, y en 1962 643.000, el plan fue exitoso.

Los contratos petroleros

Al llegar Frondizi al gobierno, había una grave situación petrolera en Argentina: existía un consumo de 15 millones de toneladas de petróleo, pero en el país sólo se producían 5 millones, por lo tanto debía importar 10 millones de toneladas para llegar a abastecer de petróleo el país. Todo esto representaba el valor de una tercera parte del producto de las exportaciones.

Una de las primeras metas fue la de producir todo aquello que se importaba. La explotación de petróleo y su autoabastecimiento fue uno de los primeros logros: las reservas de petróleo aumentaron casi en un 50%, pasó de 390.000.000 a 590.000.000 de toneladas de reservas en todo el país y también se quintuplicó la producción de gas.

El gobierno asentó tres pilares básicos para la política petrolera:

1. Nacionalización del petróleo.
2. Monopolio de YPF.
3. Autoabastecimiento petrolero.

La Ley 14.773/58 “De la Nacionalización Petrolera” establecía que:

Artículo 1°: Los yacimientos de hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos... son bienes exclusivos, imprescriptibles e inalienables del Estado Nacional...
Artículo 2º: Las actividades del Estado Nacional... estarán a cargo de YPF, Gas del Estado y de YCF... ...
Artículo 8º: Se declara de urgente necesidad nacional... el autoabastecimiento de hidrocarburos y sus derivados...
El artículo 4º de esta misma Ley decía además: "queda prohibido en todo el territorio nacional el otorgamiento de nuevas concesiones...".

Los contratos petroleros del gobierno no eran concesiones a las compañías petroleras extranjeras como se le había criticado a Frondizi en su tiempo; por el contrario los contratos eran de locación de obras donde las compañías no tenían derecho sobre el petróleo extraído en estas obras. El petróleo crudo era entregado directamente a YPF.

Las medidas para aumentar la capacidad fueron:

  1. Adquisición de 36 perforadoras petrolíferas de última tecnología, la compra más grande hecha en la historia de Argentina.
  2. En 1960 se llegó a tener más de cien de estos equipos trabajando para la Administración, el doble de los que tenía normalmente YPF dándose así solución a la crisis energética que había en 1958 y acabando con la "dieta eléctrica" y los apagones que sufría constantemente el país.
  3. Se construyó también el gasoducto Campo Durán;
  4. Se desarrollaron los primeros polos petroquímicos nacionales que ubicaron al país como segunda potencia regional en el rubro;
  5. Se multiplicó por cinco la producción de caucho, necesario para la fabricación de los neumáticos de los automotores.
  6. Se redujeron fuertemente las importaciones de materia primas.
  7. La petrolera nacional YPF logró duplicar su producción hasta superar la cifra de 10.400.000 toneladas de petróleo.

Pero para lograr llegar hasta las 15.600.000 toneladas, el gobierno tuvo que hacer contratos de locación de obras y servicios en especial con tres compañías americanas:

  1. Banca Loeb, en la Provincia de Mendoza,
  2. Panamerican, en la ciudad de Comodoro Rivadavia,
  3. Tennesse Oil Company, en la Provincia de Tierra del Fuego.

Así se logró llegar al autoabastecimiento de petróleo en cuatro años, rompiendo con cincuenta años de abastecimiento de petróleo importado por los grandes monopolios extranjeros.

Desde 1941 año en que se había descubierto en Río Turbio en la Provincia de Santa Cruz el mayor yacimiento de carbón de Argentina su explotación había estado desde el principio al cargo de la empresa estatal YPF. Ya antes se estaban explotando otros yacimientos carboníferos, pero éste fue el mayor descubierto hasta entonces, llegando a representar con el tiempo el 99% de todas las reservas de carbón que se habían encontrado. En 1958, fue creada la empresa estatal Yacimientos Carboníferos Fiscales (YCF), que se hizo cargo de la explotación de los yacimientos de carbón hasta su privatización en 1994.

Si bien los logros de políticas energéticas sustentadas en la ampliación y explotación de las reservas de hidrocarburos fue un verdadero logro del gobierno de Frondizi, no debemos “idealizarlo”. Inicialmente recibió duras críticas por su participación en la inversión productiva a las empresas americanas. Este proceso fue conocido como “La Batalla del Petróleo”.

A saber, Frondizi en el invierno de 1958 cuando el país atravesaba una durísima crisis energética que afectaba todo el conjunto de la matriz productiva instalada, elabora un programa en el que participa a la inversión extranjera con los siguientes lineamientos:

  1. Promover la inversión extranjera en la extracción petrolera en el país. 
  2. Aumentar la producción en Argentina pero sin divisas para importar petróleo
  3. Negociar con Standard Oil un contrato de explotación petrolífera.

Desde ya el proyecto irrito a todo el arco nacionalista militar y del peronismo que lo había apoyado para llegar al poder por lo fue duramente criticado. Por otro lado parecería muy difícil conciliar ya a esta altura una unidad entre el pensamiento desarrollista tradicional de corte estructuralista latinoamericano y las políticas de semi – apertura de Frondizi. Podríamos ubicarlo más cercano a la orientación modernizadora del desarrollo, que al desarrollismo mismo. Pero sin duda su política petrolera iba a contramano de lo que había postulado en su famoso libro “Petróleo y política”, el cual había sido escrito antes de su asunción presidencial, en 1954.

Como consecuencia, el 24 de julio del año 1958 el presidente brindó un discurso ante el país explicando los problemas y las consecuencias que tenía el seguir importando petróleo, el gobierno así anunció "La Batalla del Petróleo", el objetivo de esta era el de lograr el autoabastecimiento petrolero como sea. En su discurso dio la razón de su giro ideológico, la razón fue sencillamente que en Argentina no había "ni un gramo de oro para YPF", y que habría que atraer los capitales extranjeros para explotar el hidrocarburo, claro las petroleras se tendrían que llevar parte de las ganancias.

A continuación, una cita del discurso del 24 de julio de 1958, en la cual explica el porqué de su giro ideológico.

"…Cuando asumimos al gobierno, las reservas de oro ascendían a 125 millones y medio de dólares, y el conjunto de oro y divisas a poco más de 250 millones de dólares. A su vez del 1 de mayo al 31 de diciembre (1958) habrá que cumplir con compromisos por valor de 645 millones de dólares en el exterior. No disponemos por lo tanto, ni de un gramo de oro en el Banco Central para YPF…".

Aunque las políticas petroleras trajeron resultados positivos en poco tiempo, sus políticas fueron duramente criticadas, ya que en los primeros meses salió más caro extraer el petróleo argentino que comprar petróleo extranjero (unos 350 millones de dólares) a causa de la compra de la maquinaria necesaria para ello; pero más tarde, cuando se empezaron a perforar los pozos, se pudo ver la diferencia de poder explotar petróleo en el país a tener que comprarlo.

Pero había otro problema que fue más polémico: Frondizi había escrito, antes de su asunción presidencial, el libro “Petróleo y Política” con una gran postura anti-imperialista en el cual, entre otras cosas decía que YPF era capaz de lograr el autoabastecimiento de petróleo para el país, sin tener que pedir ayuda en el exterior. Su acción de contratar empresas estadounidenses para la exploración y extracción de petróleo era todo lo contrario a lo que había expresado en este libro. Se trataba de crear fuentes de trabajo en el país, y de extraer el petróleo de una manera racional.

Esta política petrolera estaba basada en lo que Frondizi y Frigerio llamaron "nacionalismo de fines", contrapuesto al "nacionalismo de medios".

Coincidiendo con la visión de algunos autores “el primer nacionalismo" instaba en alcanzar los objetivos por cualquier medio, mientras que “el segundo nacionalismo” se centraba en los medios a cómo conseguirlos. Por lo tanto, no es que Frondizi traicionara principios algunos de soberanía y propiedad de los factores de producción nacional sino que la realidad le determinaba las posibilidades de alcanzar exitosamente un programa de profundización del desarrollo industrial endógeno hacia una escala mayor de capital intensivo. Todas las futuras políticas de desarrollo industrial dependían del éxito del incremento sustancial de la matriz energética.

El “Plan Larkin”

Se pueden distinguir, en lo que a la política ferroviaria se refiere, tres etapas, protagonizadas cada una de ellas por distintas figuras en el ámbito del transporte argentino.

La primera etapa: Se corresponde con el desempeño como Secretario de Transporte del doctor Alberto López Abuín, especialista en el tema del transporte y defensor del ferrocarril. Propuso en febrero de 1958 una política de modernización ferroviaria por lo cual había que incorporar nuevo material rodante para las vías férreas nacionales. De esa forma, se buscaba mejorar el transporte de cargas a través del ferrocarril, haciéndole ganar terreno frente al avance del tráfico automotor en Argentina.

Pero este plan tuvo tres principales obstáculos:

  1. Una inversión muy alta,
  2. Largo plazo para la vacilante política del presidente.
  3. Abuín renunció a su cargo en mayo de 1959.

La segunda etapa: Serían protagonistas el ministro de Obras Públicas Alberto Constantini y el ministro de Hacienda Álvaro Alsogaray.

Ambos buscaron principalmente eliminar el déficit aumentando las tarifas y en menor medida modernizar el sistema ferroviario. Alsogaray viajó a los Estados Unidos para acordar la llegada del General Thomas Larkin a Argentina, donde tenía que hacer un estudio de los transportes a cargo del Banco Mundial. Así se diseñó el denominado "Plan Larkin", que consistía en:

  1. Abandonar el 32% de las vías férreas existentes especialmente la conexión de la rama cerealera litoral – Santa Fe
  2. Despedir a 70.000 empleados ferroviarios
  3. Reducir a chatarra todas las locomotoras a vapor, al igual que 70.000 vagones y 3.000 coches
  4. Adquisición total de material rodante en los Estados Unidos
  5. Modernización completa de los Ferrocarriles Argentinos, ya sea renovando los rieles o renovando el material rodante, que estaba en malas condiciones.

Pero la crisis política del momento hizo que Alsogaray y Constantini tuvieran que renunciar a sus cargos en abril de 1961, con lo cual poco de esa política se pudo practicar.

La tercera etapa: Con Arturo Acevedo como ministro de Obras Públicas. En junio de 1961, se incorporaron nuevos trenes diésel al servicio suburbano del Ferrocarril General Roca. Acevedo era partidario de eliminar todas las líneas que dieran déficit. Clausuró así, varios ramales lo que provocó que se iniciasen varios paros, entre ellos uno de 42 días que se inició el 1 de agosto de 1961 oponiéndose tanto a los despidos como al desguace de material rodante. Sin embargo, al término de la huelga ningún ramal de los cerrados fue rehabilitado.

Represas Hidroeléctricas / SEGBA

Se pusieron en marcha grandes proyectos hidroeléctricos para dar al país energía limpia, a saber:

  1. Inauguración de la represa del  Chocón 
  2. Inauguración de la represa hidroeléctrica Cerros Colorados
  3. Se fundó Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (o por sus iniciales, SEGBA), una empresa pública encargada de la producción, distribución y la comercialización de la energía eléctrica.

El fomento al sector agrícola

Aunque la política del gobierno de Frondizi se había enfocado sobre todo en el desarrollo de la actividad industrial, no por ello se dejó de atender al sector agro, cuya actividad había representado una fuente importante de divisas para la economía de entonces. Así, y gracias al desarrollo de la industria siderúrgica y petroquímica se impulso la tecnificación y provisión de maquinaria, fertilizante y plaguicida incrementando la producción de la industria agropecuaria. Este proceso tuvo tres factores esenciales:

  1. La mayor disponibilidad de crédito a tasas viables;
  2. Las mayores facilidades impositivas;
  3. La participación del capital privado.

En 1957, antes de que asumiera Frondizi su cargo presidencial en Argentina se vendían seis mil tractores. En el 1962 la venta anual de tractores subió hasta las veinte mil unidades, resultado del crecimiento del sector del agropecuario.

Las debilidades de la política económica Frondizista

A diferencia de otros programas de políticas económicas desarrollados por previos y subsiguiente gobiernos, el gobierno de Frondizi utilizo todas las políticas a su alcance a fin de evitar los “cuellos botella del sector” externo tan comunes a lo largo de nuestra historia económica.  Como se puede apreciar en el cuadro siguiente el déficit permanente de la balanza comercial fue cubierto por el ingreso de fondos a corto y largo plazo en la cuenta de capital esencialmente de movimientos entre privados pero también de bancos norteamericanos y del FMI garantizados por bancos locales aumentando de esta forma el endeudamiento externo.

Esta situación ponía a las finanzas nacionales en una posición muy vulnerable impulsando la desconfianza en la sustentabilidad del peso y de las políticas económicas. Entre 1961 y 1962, el cambio neto desfavorable en la cuenta de capital a corto plazo de la balanza de pagos ascendió a 500 millones de U$D lo que genero un rápido drenaje de reservas de divisas que solo en el primer trimestre de 1962 alcanzó los 160 millones de U$D.

Con la salida de Frondizi en abril de 1962 se liberó el tipo de cambio para que alcanzase su propio nivel y se impusieron fuertes restricciones monetarias para controlar la fuga de capitales. A pesar de todo el pánico fue tan grande que el tipo de cambio subió rápidamente a 150 pesos por dólar (85% por encima del nivel anterior a la devaluación) y al finalizar el año las reservas en divisa habían bajado de tal manera que llegaron casi al nivel de 1958 el más bajo en la historia de las finanzas argentinas. Resumiendo: las medidas adoptadas para hacer frente a la crisis de 1962 no difirieron de resto de las otras crisis económicas generando una redistribución del ingreso quizás más drástica que en la acontecida en 1959.

Más allá de la crítica que algunos autores hacen del frondizismo caracterizándolo como un extraño liberalismo desarrollistaque pretendió resolver íntegramente los problemas económicos mediante la restricción de la circulación monetaria y la concertación de altísimos compromisos exteriores como manera de paliar los efectos de las medidas restrictivas podemos afirmar sin temor a equivocarnos que, los esfuerzos del “Desarrollismo Pragmático” de Frondizi no fueron en vano. En este proceso de acumulación concatenado se generó un “upgrading” industrialque con una perspectiva histórica de 50 años podemos notar con claridad.

El “Desarrollismo Pragmático”; equilibrio justo entre Rostow y Prebsich aunque no escapo ni a los ciclos críticos de ajuste por tipo de cambio ni a la tremenda conflictividad político y social, fue una receta exitosa de políticas económicas orientadas al desarrollo industrial del país.

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