POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

El fin del gobierno de Ongania

Si bien el proceso, la convulsa situación socio político del momento, impulsado esencialmente por la retracción en los salarios y los problemas gremiales, sumado a la actitud de poco dialogo que ostentaba Ongania, impulsaron situaciones de violencia en todo el país. Estas situaciones tuvieron su impacto en alterar la estabilidad económica. En Córdoba, especialmente donde se concentraba una fuerte actividad industrial, los grupos estudiantiles y de trabajadores que se sentían afectados por la situación se manifestaron y chocaron en violentos enfrentamientos con las fuerzas policiales que se vieron desbordadas y ampliamente superadas por la creciente irritación popular contra el gobierno de Ongania.

El Cordobazo forzó la salida de Krieger Vasena pero su plan económico no se modificó inmediatamente, igualmente aunque fuera sucedido por José Dagnino Pastore, la situación de presión por parte de otras facciones del ejército, obligaron a Ongania a dejar la presidencia.

Consideraciones sobre la política económica de Krieger Vasena

El programa de políticas de Krieger Vasena, es uno de los más difíciles de encuadrar ya que tiene tanto defensores como detractores, pero me gustaría terminar la descripción de la política económica de este periodo con las palabras del Dr. Mario Rapoport:

“… En cierta forma, el plan de Krieger Vasena anticipaba algunos lineamientos que se constituirían en el núcleo central de los programas económicos del liberalismo a partir de mediados de la década del ´70(…) dado que el programa demandaba un ingreso continuo de capitales externos, la tasa de interés debía situarse por encima de los niveles internacionales, lo que resultaba atractivo para préstamos al gobierno, inversiones de corto plazo o compras de empresas con un probado potencial de  ganancia, pero desestimulaba el ingreso de capitales de riesgo de largo plazo. Ese esquema se repetiría de manera mucho más radical en el plan de Martínez de Hoz de 1976, y en el Plan de Convertibilidad (de Cavallo) en 1991…”

La política económica: 1970 – 1973: Marcelo Levingston; Alejandro Lanusse,  y el  Plan Ferrer”.

Luego de la convulsa salida de Juan  Carlos Ongania de la presidencia, y del breve periodo de Marcelo Livingston, el 26 de marzo de 1971, Lanusse asumió la presidencia en un clima político totalmente desfavorable. La violencia guerrillera crecía, el descontento popular también, Perón sumaba día a día más adeptos y la continuidad del gobierno militar se tornaba difícil de sostener. Lanusse evaluó que el principio de solución a los múltiples conflictos pasaba por terminar con la proscripción del peronismo y decretar una apertura política que permitiera una transición hacia la democracia. En este contexto nombró en el ministerio del Interior a Arturo Mor Roig (de reconocida militancia radical), propuso un Gran Acuerdo Nacional (GAN) y anunció la convocatoria a elecciones nacionales sin proscripciones para el 11 de marzo de 1973.  En realidad, el GAN representaba el intento de encontrar la mejor salida para las FF.AA. y la secreta y ambiciosa expectativa de convertirse en el candidato acordado por las principales fuerzas políticas. Sin embargo, no se había evaluado correctamente la fuerza del peronismo que resultaría vencedor en las elecciones de 1973 y abriría el camino para el regreso del general Perón al país y al gobierno. Por otra parte en el campo de la orientación económica, Lanusse al igual que Levingston ratificaba un importante viraje en la orientación de la política económica hacia la heterodoxia, expresándolo de la siguiente manera:

”…También será necesario propender a la nacionalización de la economía — que no debe confundirse con estatización — para lograr una mayor libertad de acción en la toma de decisiones fundamentales en este campo, orientar todo el sistema al servicio exclusivo del interés nacional y conquistar una efectiva independencia económica”, así como “canalizar los beneficios del crecimiento económico hacia una equitativa distribución de la riqueza generada por el esfuerzo común, atendiendo en primer lugar a las exigencias de los sectores más necesitados…”

El cambio del  modelo económico

El economista argentino Aldo Ferrer, de corriente intelectual marcadamente heterodoxa, llega a la cartera de economía durante el gobierno de Marcelo Levingston en 1970 y se retira en marzo de 1971 durante el gobierno durante la presidencia de Alejandro Lanusse, pero sus planes y programas tuvieron mucha influencia en el desarrollo de la política económica hasta 1975 inclusive. A saber:

El “Plan Ferrer” estaba sin duda vinculado a cambios en las teorías desarrollistas para la reducción de la pobreza, y a las mejoras en las condiciones de vida de los trabajadores. Uno de sus objetivos centrales era reducir el desempleo, generando oportunidades para el empleo productivo con el fin de disminuir la incidencia de la pobreza y alentar la modernización económica. Otro, fue la promoción de un mayor equilibrio entre las economías regionales que disminuyeran las desigualdades que históricamente se habían producido en el territorio argentino. Un aspecto más, en el que podría relacionarse su pensamiento con estos cambios, es su preocupación por las exportaciones industriales, mientras que los primeros desarrollistas apostaban todas sus cartas a la sustitución de importaciones.

Según Ferrer, para alcanzar los objetivos mencionados previamente se debía:

  1. Restablecer crecimiento económico aunque ello implique un aumento de la inflación.
  2. Mejorar el ingreso de los asalariados.
  3. Fortalecer la industria de capitales nacionales.
  4. Elevar los aranceles
  5. Establecer una política crediticia favorable a las PYMES
  6. Favoreció la producción de insumos industriales.

Un fenómeno interesante es que el desarrollismo que intenta desplegar Ferrer ya no es el que predominaba en tiempos de Frondizi. Desde la primera mitad de la década de 1960 el énfasis de los teóricos del desarrollo pasa del crecimiento de la renta per cápita a la mejorar en la calidad de vida de la población. No deja de ser paradójica, que la concepción “Busteliana” de la economía denominada “El giro social hacia las necesidades básicas”, variante del desarrollismo preocupada por la pobreza, la desigualdad y el desempleo que en forma relevante encarnara Aldo Ferrer intentara desplegar sus políticas durante la segunda etapa del gobierno militar. El nacionalista General Levingston, y con él las tres Armas, que lo sostuvieron (mientras duró su mandato) prohijó como vía para salir del atolladero político el enfoque socialdemócrata de su ministro de Economía.

La presión inflacionaria: 1972

La salida de Aldo Ferrer de la cartera económica no detuvo la escalada inflacionaria generada por las permanentes presiones de los gremios al empresariado, y genero un desfile de tres ministros de economía en lo restante del  mandato de Lanusse. Llegando el fin de año de 1971, el gobierno en una actitud determinada desarrollo un programa económico de corto plazo con cuatro objetivos bien definidos:

  1. Evitar la recesión
  2. Contener el desempleo
  3. Detener el ritmo inflacionario
  4. Estimular a los agentes económicos

Este programa operaria directamente sobre cuatro áreas de la política pero sin generar cambios de gran magnitud dado el estrecho margen de maniobra, a saber:

  1. La política monetaria: Se aplicaron medidas contractivas como fijar un tope al incremento de medios de pago de un 25% con respecto al existente en 1971, pero sin modificar los niveles de efectivos mínimos, y se establecieron límites a los niveles de tasas de interés a fin de evitar la volatilidad de la entrada de capitales a corto plazo.
  2. La política fiscal: Necesidad de aumentar los niveles de presión tributaria; aumento de la recaudación fiscal en la seguridad social; aumentar el gasto público con el tope del 20%. Impulsar la inversión un 25% por encima de los niveles de 1971.
  3. Política comercial: Liberalizar gradualmente el envío de remesas, utilidades y dividendos al extranjero; reducir la brecha existente entre el tipo de cambio en el mercado comercial y el correspondiente al mercado financiero, evitando la sobre valuación de la moneda a fin de mantener el superávit comercial.
  4. Política salarial: La inflación debía ser contendida a través de un aumento de precios no superior al 20% anual y un aumento de salarios del 15% y la diferencia sería compensada con asignaciones familiares.

El hecho más destacable de la evolución económica de los últimos años estaba dado por el avance de la inversión pública. De hecho, en el periodo militar crecieron exponencialmente las obras en infraestructura, equipamientos y transporte. Pero este aspecto quedaba relativizado por la caída de la inversión privada, reflejando el fracaso en el objetivo original de modificar la conducta de los agentes económicos. 

Por otro lado, las expectativas negativas generadas por la espiral inflacionaria y el déficit externo conducían a maximizar las ganancias en el corto plazo y esterilizar cualquier recuperación del salario real. Esto repercutió en una modificación de los patrones de consumo en los que se observó una mayor demanda de bienes de tipo durable mientras se contraía el de bienes de consumos no durables vinculados a los sectores asalariados. Sin embargo, aunque desde 1973 se agudizaba el desequilibrio de las cuentas del sector público y la inflación llegaba al 6% mensual, el panorama internacional comenzaba a mostrarse más favorable como consecuencia de del incremento de los precios de los productos primarios, especialmente de cereales y carnes. Es decir que en el año de la crisis del petróleo y del aumento de sus precios, también subían los precios de los productos argentinos lo que constituía un alivio, al menos en el corto plazo para el nuevo gobierno constitucional.

Vale aclarar que luego de una fase formativa del proyecto industrialista que concluyó a mediados de 1971, el peronismo volvió en 1973 a la protección del mercado interno, la redistribución del ingreso y el desequilibrio fiscal pero básicamente hasta el “Rodrigazo” en 1975, este fue el modelo económico impulsado desde el gobierno y aceptado socialmente.

En sus aspectos centrales, Ferrer había cumplido un papel protagónico en esta definición durante su efímero paso por el poder entre 1970 y 1971. Esta concepción comenzará a tambalearse con la crisis del petróleo y sus consecuencias. A partir de las postrimerías del gobierno de Isabel Perón y especialmente, con la dictadura militar que detentó el poder de 1976 a 1983. La inconveniencia de la intervención del Estado en la economía que proclamaba el triunfante neoliberalismo, será el nuevo mito compartido.

La salida democrática: 1973

Luego de fuertes manifestaciones por el accionar militar en lo que se conoce como “La masacre de Trelew” y largas negociaciones con el peronismo y el resto de las fuerzas políticas para organizar los comicios, el gobierno anuncia que habrá elecciones libres el 11 de marzo de 1973, entregando el poder el 25 de mayo. Se impuso como condición, que los candidatos se tengan que encontrar en el país antes del 25 de agosto de ese año, y permanecer dentro del país hasta la fecha de la asunción. Desde Madrid, Juan Perón designa como delegado personal para la presidencia a Héctor Campora ya que Perón no estaba de acuerdo con estas condiciones, según él eran "anti-constitucionales". Las elecciones fueron ganadas por la formula Campora - Lima con 5.908.414 de votos, seguido de la formula radical Balbín - Gamond, con 2.537.605 votos.
Lanusse traspaso el poder mediante elecciones libres el 25 de mayo de 1973 a Campora, luego de veintiún años que no se sucedía el mando presidencial por elecciones libres.

La política económica del Peronismo: 1973 -1975

La vuelta de Perón al poder por tercera vez estuvo ligada también al recrudecimiento de la violencia política. Un sector radicalizado de la izquierda se embanderaba bajo el paraguas del anciano líder político aprovechando esta situación para cometer actos terroristas. Esto generaba un clima enrarecido que trascendía la política local, y sumado a la intentona de Perón de aplicar un programa económico autarquista como el de su primera presidencia aunque con un discurso moderado, la inestabilidad, política, económica y social se convertía en una señal de alerta de que un cambio era necesario. Por otra parte, la política económica del 3° gobierno peronista puso a la cabeza de la cartera económica al heterodoxo José Ber Gelbard.

Dada la situación económica  internacional generada por el alza de los precios de los commodities agrícolas impulsada por el alza del precio del petróleo, el inicio de su gestión estuvo bien augurada por:

  1. Buena coyuntura externa (exportaciones creciendo, alza de los precios de la carne y los cereales y cosechas récord),
  2. Alto ingreso de divisas por el comercio exterior
  3. Acumulación de reservas vitales en el Banco Central.

El plan económico comenzó formalmente el 8 de junio de 1973 cuando se firmó el “Pacto social”. Este proyecto buscaba relanzar las bases a través de las cuales se creó el primer peronismo, básicamente restableciendo la unidad entre las pequeñas y medianas industrias de capital nacional “mercado internista” y el movimiento obrero cegetista. De esta forma el Estado se convertía en un árbitro volviendo a jugar un rol decisivo en el financiamiento de la producción nacional y de aportar los estímulos que fortalecieran  a los sectores locales sobre el capital extranjero.

El “Pacto Social” fue firmado por los miembros de la CGT y la CGE el 8 de junio de 1973. Los contenidos del “Pacto Social” debían concertar los objetivos de la economía, pero lo más alentador del mismo era que había reunido (después de mucho tiempo) en la misma mesa al gobierno, la industria y los sindicatos en pos de conseguir la recuperación económica del país.

Los puntos principales del Pacto fueron:

  1. Congelamiento de los precios (para detener el principio de hiperinflación que amenazaba al país).
  2. Alza General de Sueldos ($200 mensuales), para que los conflictos laborales cesen.
  3. Suspensión de la Negociación colectiva sobre el salario durante 2 años.

En función de la observación del cuadro siguiente sobre el comportamiento de las variables macroeconómicas podemos observar que la política económica de Gelbard fue exitosa hasta el año 1974:

Posteriormente entre 1974 y 1976, la economía comenzaría un rápido deterioro producto de una emisión monetaria descontrolada, duplicación del déficit fiscal, inflación desbocada y un PBI que se sumergía esencialmente por la falta de inversiones que contraían la oferta de productos.

La política económica de Gelbard se apoyaba en la reactivación coyuntural y carecía de un proyecto de largo plazo definido que, anudara la política expansiva del corto plazo con una visión más extendida para generar las bases del modelo de crecimiento y desarrollo.

Por otro lado la situación de inestabilidad política y el cierre a la inversión extranjera en función de una supuesta defensa de la “argentinización productiva”, limitaban la capacidad de crecimiento de la infraestructura industrial, cuando además ni el empresariado local ni el Estado fueron proclives a aumentar su tasa de inversión.

De hecho hay un párrafo de Rapoport el que literalmente dice:

“…Los incrementos de la tasa de inversión en la posguerra se iniciaban, por lo general, con  una suba de la inversión pública, que inducia luego al sector privado a actuar en la misma dirección. En cambio, la política económica aplicada a partir de 1973 alentó el crecimiento del gasto público corriente, pero no de la inversión gubernamental, que incluso llego a contraerse dicho año…”

Finalmente, la subida del petróleo acelero el drenaje de capitales por la necesidad de importaciones de hidrocarburos. Las presiones inflacionarias llegaron al 182% en 1975; la presunta solución monetarista aplicada por el sucesor de Gelbard; Celestino Rodrigo; la ausencia de Perón en el dialogo; la debilidad e inexperiencia política de Isabel Perón; la tirante situación entre las FF.AA; los terroristas de ultra izquierda, y las fuerzas políticas opositoras, derivaron en una situación de inseguridad económico – político que termino en el Golpe de Estado del 24 de marzo 1976.
Podemos decir que este momento de la historia es el punto de inflexión en la aplicación de políticas públicas dirigidas al desarrollo industrial en el país, dando mayor énfasis a la asignación de recursos vía mecanismos de mercado.

La lectura de la economía a partir de este momento, seria aprovechar los recursos en que el país está mejor dotado y aquellos que tienen una suficiente escala como para generar beneficios. Es cierto que a partir de 1976 comenzaría una interpretación más racional, abierta a la inversión extranjera y probablemente menos volcada a la industrialización horizontal del capital nacional, pero visto desde una óptica totalmente desideologizada, la economía necesitaba urgente inversiones en escala; contener la inflación; y motorizar el desarrollo. En mi opinión, fueron aplicadas con esos objetivos.

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