POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

El Post – Frondizismo: Algunas consideraciones

La salida de Arturo Frondizi del poder por motivos políticos no detuvo un proceso de industrialización sustuitiva, pese a ser un periodo de mucha inestabilidad política y económica. Da la impresión al revisar la historia de que el país no estaba preparado para un equilibrio político de tipo conciliador como el de Arturo Frondizi; y las posiciones que le siguieron desde 1963 hasta 1975 fueron de un extremo al otro del ideario político - económico. El único punto en el que podemos encontrar concordancia en este periodo, es la continuidad del proceso de industrialización del país a través de una estrategia de sustitución de importaciones aunque, el cómo hacerlo fue un tema aparte.

Comenzaba ya a haber un importante consenso desde todas las fuerzas políticas del país sobre la participación del capital extranjero para poder seguir llevando adelante el proceso de industrialización. En el año 1961 al referirse a la necesidad de la colaboración del capital extranjero, Roberto T. Alemann ex ministro de economía de Arturo Frondizi  bien claro:

"Ni siquiera en Estados Unidos y menos en Gran Bretaña y Europa Continental se considera suficiente el ahorro local para impulsar el desarrollo económico. Este alcanza solamente para asegurar un progresivo deterioro. Si países altamente tecnificados buscan la inversión extranjera, cuánto más la necesita la Argentina, rezagada en muchos aspectos con relación a los centros mundiales de progreso, que marcan el paso del mundo moderno… El problema número uno es el presupuesto nacional, pero para solucionarlo se requiere enfrentar con decisión y persistente paciencia la catastrófica administración de casi todas las empresas del Estado. También deben cobrarse los impuestos y contenerse los gastos, a cuyo efecto es imprescindible estimular la exportación con un cambio apropiado y realizar un ajuste impositivo. Esas y otras medidas deben llevar al equilibrio presupuestario, pivote sobre el que se asentará la estabilidad monetaria sin la cual no habrá crecimiento sostenido de la economía argentina….”

La política económica y la sustitución de importaciones desde 1963 a 1975: Un periodo de disensos

El interregno de José María Guido 1962/63 estuvo anclado en la férrea ortodoxia económica lo que agudizaba más la situación general, siendo además demasiado breve como para producir cambios sustanciales. Sus principales medidas de política económica fueron:

  1. Devaluación que llevo al dólar de 83 a 132 $ por USD. Con el consecuente encarecimiento de los insumos industriales importados y disminución del poder adquisitivo.
  2. Acuerdo con el FMI por U$D 100 millones.
  3. Mayor apertura de la economía reduciendo derecho sobre las importaciones
  4. Aumento de impuestos al consumo
  5. Aumento de tarifas de servicios públicos 
  6. Contracción de la política monetaria
  7. Aumento de la tasa de interés que disuadía el emprendimiento de nuevas inversiones productivas

Pero más allá de la férrea ortodoxia propia de la política económica de Guido y sus sucesivos ministros de economía entre 1962/63 la inflación no podía detenerse ya que el origen era la maxidevaluación del peso de 1962 y no en los excesos de la oferta de dinero por lo que con cada medida nueva de ajuste se agudizaba el estado de recesión, por lo tanto agudizaba la presión sobre el sector industrial. En palabras del economista argentino (que fuera profesor de Raúl Prebisch) Alejandro Bunge criticando a los ortodoxos de la década del 30 decía textualmente:

“…la depresión, cuyos síntomas son el descenso de los consumos, de los precios y de las utilidades, se cura con economías; y las economías reducen nuevamente los consumos y originan la desocupación, y así sucesivamente...la víbora se devora así misma por la cola…”

Nótese en el cuadro el cuadro 12. Solo en solo en dos momento  de la historia económica del país, las reservas del BCRA estuvieron en una situación tan dramática entre, el primero es la crisis que se desata previo a la llegada de Frondizi al gobierno, y el segundo momento con la desastrosa intentona liberalizadora de Guido

Al asumir la Presidencia de la Nación el Dr. Arturo Illia, la estrategia industrializadora vuelve a alejarse de la corriente liberalizadora para llevar adelante una política económica orientada por principios neo – keynesianos, más cercanos al pensamiento cepalino. Las características de la recesión permitían al gobierno una rápida reactivación de la demanda por medio de políticas económicas expansivas, a saber:

  1. Incrementar el gasto público
  2. Monetizar el déficit
  3. Descenso de la tasa de interés
  4. Fortalecimiento de la inversión
  5. Concesión de créditos al sector privado
  6. Líneas de crédito especiales para la reactivación industrial
  7. Capitalización del agro
  8. Construcción de viviendas financiadas por el BID.
  9. Redistribución progresiva del ingreso
  10. Independencia del FMI

Se desarrollo un plan económico basado en principios de autarquía económica denominado “Plan Nacional de Desarrollo”. Este reivindicaba la planificación estratégica y soberana, favoreciendo el crecimiento armónico de la Nación y una más eficiente asignación de los recursos en el corto, mediano y largo plazo. Este proyecto aspiraba a colocar al país a la par de las naciones más avanzadas del mundo: Los objetivos fundamentales del Plan eran los siguientes:

  1. Asegurar la plena ocupación de una población creciente.
  2. Mejorar el salario real y, consecuentemente, el nivel de vida de los habitantes;
  3. Lograr un crecimiento geográficamente equilibrado .
  4. Contribuir a frenar la inflación a través del incremento de la oferta de bienes y servicios, por la mejora de la situación financiera pública y privada derivada de una mayor actividad económica y por una eficiente administración de los recursos.

En mi opinión, no es que el fuerte crecimiento del producto bruto desde 1964 ponga en tela de juicio las políticas económicas  de tipo monetarista que intentaban combatir las crisis recurrentes con un estricto ajuste monetario y cambiario, sino que las políticas expansionistas de tipo keynesiano demostraban que la inflación no era el resultado de una política monetaria y de gasto publico explosivos. La economía que recibe Arturo Illia estaba tan deprimida por las medidas contractivas de Guido en 1962 /63 que la expansión no alentó la inflación sino la demanda agregada y crecimiento del PBI. 

En el comercio exterior, Illia mantuvo el superávit comercial con un saldo ampliamente positivo consecuencia de un esquema cambiario que evitaba la revaluación del peso en la etapa de expansión de la economía, y por lo tanto las macro devaluaciones en el momento de inflexión en que la balanza de pagos se convertía en deficitaria. Para ello se aplicaban pequeñas correcciones cambiarias que evitaban bruscas transferencias intersectoriales de ingresos y de rentabilidad. Por otro lado el control sobre la balanza comercial era muy estricto para mantener el equilibrio del modelo. Se puede apreciar en el cuadro siguiente como las exportaciones tuvieron una performance positiva con un alza permanente:

No hubo grandes logros de transformación de la estructura productiva durante el periodo de Arturo Illia (como si los hubo durante el periodo de Arturo Frondizi) pero fue un periodo que se caracterizó básicamente por estabilizar la economía demostrando el éxito de la fórmula de keynesianismo, crecimiento, estabilidad, y autonomía en las decisiones. Es importante mencionar que en el área energética no solo el tema petrolero ocupaba la agenda de desarrollo sino que se proyectó el “Plan Nacional de Hidroelectricidad” que comprendía los emprendimientos de las represas hidroeléctricas de:

  1. Salto Grande,
  2. Alicurá,
  3. Piedra del Águila,
  4. Pichi Picún Leufú,
  5. Yacyretá,

Aún cuando estas obras se hubiesen terminado décadas después los proyectos de energía hidroeléctrica del país son el legado del Plan Nacional de Hidroelectricidad del gobierno de Illia. Dado que en su concepción, la producción y la industria en desarrollo necesitan una capacidad holgada de energía para evitar depender del petróleo; generando energía más limpia; aprovechando los recursos naturales del país, y diversificando la matriz energética.

Las presiones internacionales sobre el gobierno de Illia

En mi opinión, hubo dos medidas de política económica con implicancias internacionales que fueron detonantes del golpe de Estado de 1966 y del futuro viraje al liberalismo:

  1. La anulación de los contratos petroleros con las empresas norteamericanas negociados durante el gobierno de Frondizi: Este viraje económico a fin de obtener el total control de la producción de hidrocarburos para YPF no pasó desapercibido para los EE.UU.
  2.  El distanciamiento con el FMI: La estabilidad de la política económica de Illia le permitió prescindir de las políticas de ajuste y apertura del FMI. El organismo pretendía una disminución de las restricciones para la entrada y salida de capitales, fuerte devaluación del peso, disminución de la oferta monetaria, y la negociación de las patentes medicinales. Illia en cambio no buscaba un Acuerdo “Stand by”, sino solamente una aprobación del programa económico para que negociar directamente con los acreedores del país. Finalmente,  se cancelaron los vencimientos con los fondos provenientes del intercambio comercial del país y partes de las reservas. Es conocido el trato que el Presidente Illia mantenía con los ejecutivos del FMI, en las reuniones. El propio Ricardo Illia entonces secretario del presidente, expresaba:

“…A mediados de la década de 1960, el FMI presionó al entonces presidente Arturo Illia por el problema de las patentes farmacéuticas. En la reunión final, Illia preguntó a su ministro de Economía: "¿Cuánto les debemos a estos señores? Hágales un cheque y que se vayan…”

La relación que Illia tenía con las empresas petroleras norteamericanas, sumado a la relación distante que busco mantener con el FMI incidió en el apoyo que as FF.AA. obtendrían de parte de los EE.UU. para el derrocamiento del gobierno radical. Cuatro fenómenos de la coyuntura política internacional de la época que hoy son tan visibles para nuestra generación, en mi opinión aparentemente habrían sido subestimados en su incidencia por el presidente Illia,

  1. En 1966 el mundo estaba en el periodo crítico de la Guerra Fría.
  2. Estados Unidos detentaba su hegemonía en el bloque occidental.
  3. El FMI era el impulsor de los lineamientos de los programas económicos en todos los países latinoamericanos.
  4. La corriente liberal dentro de las FF.AA  había cobrado primacía.

Por otro lado, los puntos anteriormente mencionados podrían ser temas para futuras investigaciones ya que en nuestro trabajo preferimos enfocarnos en el desarrollo de la política económica y su incidencia en el desarrollo industrial del país, pero no podemos soslayar la influencia de los mismos.

En mi opinión, la historia no ha hecho el mérito que la política económica de Illia merece, ya que cuando analizamos en la primera parte del trabajo las dos corrientes de pensamiento económico del desarrollo y sus principios, no podemos más que afirmar que no ha habido nuevamente en la historia de las políticas económicas argentina ningún gobierno que sin expresarlo abiertamente encuadre por sus programas económicos con la visión “Estructuralista” de tipo latinoamericana como lo fue la gestión de Arturo Illia.

La vuelta a la apertura: Ongania y Krieger Vasena 1966 -1969

Los meses que siguieron al golpe de Estado que derroco a Arturo Illia fueron utilizados para reprimir a las fuerzas políticas en plena ebullición y asegurar la estabilidad necesaria para la implementación del plan económico de la autodenominada “Revolución Argentina”. Si bien el gobierno de Ongania fue muy peculiar por sus ideas sobre la organización sociopolítica del país nos concentraremos en describir la política económica:

En 1967 es nombrado como Ministro de Economía Adalbert Krieger Vasena.

Al analizar la política económica podemos afirmar que, aunque alguno pueda susceptibilizarse (y coincidiendo con la visión del historiador argentino Juan Carlos Romero):

“… la propuesta de Krieger Vasena no era demasiado distinta de la que había lanzado Frondizi en 1958, ó, mutatis mutandis, de la difundida por la CEPAL. Fundamentalmente tratando de utilizar la autoridad del Estado para estimular a quienes podían inyectar dinamismo y eficiencia en la economía, y reducir la tradicional protección a quienes amparaban en él su ineficiencia. Se trataba, a la vez, de restablecer la autoridad patronal en las fábricas y controlar la presión de los sindicatos…”

En suma, un programa de desarrollo claramente liberal - capitalista.

Lineamientos del plan económico: Krieger Vasena tenía como objetivo central redistribuir los ingresos entre las diferentes actividades económicas para lo que tomo las siguientes medidas:

  1. Devaluación de la moneda 40% para favorecer a las industrias nacionales.
  2. Disminución del déficit fiscal
  3. Control de la inflación a través del congelamiento de salarios
  4. Disminución pronunciada de aranceles para las manufacturas industriales
  5. Incentivos fiscales para promover la inversión en la industria y alentar las exportaciones no tradicionales
  6. El mercado se convierte en  regulador y canalizador de las inversiones.
  7. Aumento de la tasa de interés
  8. Aumento de las retenciones al sector agropecuario a fin de evitar la transferencia directa de ganancias al sector exportador.
  9. Liberación del mercado de cambios

La devaluación en conjunto con la apertura arancelaria favoreció al Estado y a los capitales extranjeros porque aumentaron su poder de compra en divisa extranjera, y dificultaban la financiación local de las empresas, además el plan económico de Ongania, al igual que  todos los anteriores intentos de programas liberalizadores necesitaba de un ingreso constante de inversiones externas que mantuviera equilibrada la balanza de pagos, para ello mantuvo elevada la tasa de interés lo que canalizo la inversión hacia el sector financiero de corto plazo con la consecuente inestabilidad que este proceso trae aparejada.

Por otro lado, a diferencia del “Desarrollismo Pragmático” que buscaba atraer inversiones al sector industrial la política económica de Krieger Vasena, no  buscaba una transformación estructural de la economía al estilo “Desarrollista” orientando los capitales hacia los sectores industriales sino a todos los sectores de la economía. Aunque, la devaluación beneficiaba a los sectores exportadores de bienes industriales y equilibraba la balanza comercial, el principal mercado para los productos de la industria debía seguir siendo el mercado interno.

Por otro lado es importante tener en cuenta que la estrategia exportadora se orientaba al fomento de la colocación externa de bienes no tradicionales para evitar los estrangulamientos cíclicos de la balanza de pagos pero sin cuestionar el importante rol mercado - internista como eje de la expansión económica. Los programas liberales del futuro, si tendrán en cuenta las exportaciones como base de los nuevos modelos, y la demanda exterior pasará a ser el mercado de mayor importancia:

Los resultados de la política económica de Krieger Vasena:

  1. Comportamiento del  PBI: Tuvo una formidable expansión desde el 2% en 1967 a un 6.8% en 1969.
  2. Industrial general: Entre 1965 y 1969, aumentó un 27,1% en las ramas de papel, productos químicos, metales, minerales no metálicos, maquinarias y equipos. Sin embargo, en los rubros tradicionales, como el de comida, bebida, textil y madera, el crecimiento se redujo un 8.1%. Es importante destacar que fueron las grandes empresas y las multinacionales las que más se beneficiaron comprando empresas nacionales en funcionamiento.
  3. Industria automotriz: Se instalan en el país las plantas de Ford y General Motors Inc.
  4. Inversión en infraestructura: El Estado comienza a jugar un rol muy activo encarando obras públicas como la finalización del complejo hidroeléctrico Chocón – Cerros Colorados (iniciados en la gestión de Arturo Frondizi), la construcción de grandes autopistas que rodean a la Capital Federal, y un amplio programa de rutas a nivel nacional.
  5. Sector externo: Las medidas de estabilización y atracción de capitales tuvieron éxito y se logra  superávit comercial y entrada de inversiones. Esto hace aumentar las reservas del BCRA
  6. El sector agrícola: Los terratenientes fueron favorecidos por algunas medidas y perjudicados por otras.
  7. La Inflación: El Estado acuerda con las grandes empresas para que mantengan estables los precios y así evitar la inflación. La tasa inflacionaria se redujo del 31.9% en 1966 al 7.6% en 1969.
  8. Relaciones con los organismos de crédito internacionales: Estos préstamos lograron financiar el gasto público sin crear inflación y apuntalar las reservas del banco central y desalentar la especulación bursátil en el mercado local. Se compusieron de la siguiente manera:
    1. Los banco bancos europeos y americanos prestaron alrededor de 100 millones de dólares cada uno.
    2. El tesoro del gobierno de los Estados Unidos unos 7 millones de dólares
    3. El FMI con quien el gobierno tenía una excelente relación aporto un crédito “stand by” de  125 millones de dólares.

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