POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

Capítulo 9

La economía abierta

1989 -2001

Los años ´90 y el comienzo de un nuevo mundo

La década de 1990 marca para el mundo el inicio de una nueva época que estuvo  determinada por los siguientes hechos:

  1. Desintegración del bloque soviético y del paradigma de organización económica socialista.
  2. La liberalización económica se asume como la mejor vía para el desarrollo.
  3. Las empresas transnacionales tienen ahora un mundo más integrado.
  4. Argentina; Brasil; Uruguay; y Paraguay deciden profundizar un ambicioso camino integración económica regional denominado “MERCOSUR”
  5. Las economías se ponen de acuerdo en materia de comercio multilateral y el 15/12/1993 culmina la Ronda Uruguay dando nacimiento a la OMC.
  6. Los países emergentes comienzan a tener mayor peso en el escenario económico mundial.
  7. Las crisis financieras de los emergentes se vuelven recurrentes.
  8. Carlos Menem gana la presidencia y el peronismo vuelve al poder después de 15 años.

Como hemos expuesto en la primera parte del trabajo, el país había aplicado desde fines de la 2° Guerra Mundial un modelo de desarrollo industrial endógeno basado inicialmente en la sustitución de importaciones y posteriormente en la industrialización expansiva de exportaciones que fueron fundamentales para desarrollar la estructura industrial y productiva del país.

Pero hacia fines de los años 80 (según las tesis más difundidas) se precipitaron las circunstancias para que se aplicaran reformas de carácter “market oriented”, desplazando la acción del Estado en la economía a fin de permitir que los mercados y las empresas multinacionales asignasen libremente los precios de los factores, y adoptando los países modelos de desarrollo más racionales y pragmáticos basados en la generación de reglas e incentivos a la inversión extranjera (IED) dado el efecto dinamizador de esta.

Estos lineamientos de políticas de apertura  impulsados principalmente por el gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica y el Fondo Monetario Internacional se inspiraban en un documento de base programática generalista denominado “Consenso de Washington” desarrollado especialmente para los países latinoamericanos ya que eran los mercados más intervenidos.

Los programas de políticas debían basarse en los siguientes lineamientos:

  1. Disciplina fiscal
  2. Reordenamiento de las prioridades del gasto público
  3. Reforma Impositiva
  4. Liberalización de las tasas de interés
  5. Una tasa de cambio competitiva
  6. Liberalización del comercio internacional
  7. Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas en igualdad con la inversión local.
  8. Privatización de las empresas publicas
  9. Desregulación financiera
  10. Derechos de propiedad

En Latinoamérica se aplicaron sin excepciones las ideas del “Consenso de Washington” durante toda la década. Así, México con la entrada al NAFTA, Argentina con el “Plan de Convertibilidad”, Brasil y el “Plan Real”, etc. todos los países con diferentes matices aplicaron las recomendaciones.

La IED en la argentina de los noventa: Un análisis de los incentivos

El fenómeno del arribo masivo de la IED al país en la década de años  noventa no es un fenómeno asombroso. Los anteriores gobiernos de:

  1. PJ - Juan Domingo Perón: 1952 – 1955 /  Democrático 
  2. UCR - Arturo Frondizi: 1958 – 1962 / Democrático
  3. Militar - Juan Carlos Ongania: 1966 – 1969 /  Militar
  4. Militar- Proceso de Reorganización Nacional: 1976 – 1983 / Militar

Comprendieron perfectamente que la única forma de mantener un proceso de desarrollo económico e industrial virtuoso era llevando adelante la serie de reformas necesarias que permitieran a la inversión extranjera directa (IED) obtener las garantías de inversión y libre repatriación de capitales. Por lo tanto los incentivos de la Ley 21.382 “De inversión Extranjera Directa” aprobado como Anexo I del Decreto N° 1.853/1993 (B.O. 8/9/1993) no es un fenómeno rupturista de la economía argentina, sino todo lo contrario.
La misma responde al esquema de incentivos propios del modelo económico adoptado por el país en el periodo

La literatura económica afirma acertadamente que es posible hacer una clara distinción entre un modelo económico de atracción de inversiones basado en reglas, y otro basado en incentivos .

En el modelo de tipo pasivo basado en reglas tienen mayor peso los siguientes elementos:

  1. Acuerdos regionales de comercio e inversión
  2. Protección de los derechos de la propiedad intelectual
  3. Procesos de privatizaciones y desregulación
  4. Estabilidad económica y política

En el modelo activo basado en incentivos los elementos que priman son los siguientes:

  1. Políticas de incentivos fiscales
  2. Políticas de desarrollo y estimulo sectorial
  3. Incentivos financieros
  4. Incentivos indirectos sobre la infraestructura
  5. Acceso a compras gubernamentales
  6. Regulaciones especiales de inversión

Es claro que, uno de los esquemas no tendría porque excluir al otro, pero decididamente el modelo económico de los años noventa se inclinó de forma predominante por los incentivos a través de las reglas. Los factores determinantes fueron:

  1. El potencial del crecimiento de la economía
  2. La estabilidad de las reglas de juego
  3. Ambiente de negocios favorables
  4. Garantías sobre los derechos de propiedad
  5. Nula intervención del Estado en la asignación de recursos y en la protección comercial.

Esta estrategia pasiva a través de reglas, intento captar la mayor cantidad de inversión extranjera que fuera posible para un país en desarrollo con los recursos que se consideraban más apropiados, a fin de modernizar la economía y su estructura de producción industrial.

La Política industrial en la década de los ´90

A pesar de los magros resultados de los programas de promoción industrial en la década de 1980 y del viraje en la estrategia de desarrollo, persistieron algunos esquemas activos de incentivos que si bien no estaban dirigidos con especificidad a los inversores extranjeros las empresas transnacionales los encontraron beneficiosos y estimularon el desarrollo a saber:

  1. Régimen sectorial de la industria automotriz argentina: Este esquema de incentivos además de proteger la industria promueve la integración sectorial y la articulación del comercio bilateral con el Brasil.
  2. Régimen de minería: Genera a los inversores estabilidad fiscal y beneficios impositivos de largo plazo.
  3. Régimen forestal: Brinda el incentivo de desgravaciones fiscales por 30 años.

Podemos mencionar que se desarrollaron mecanismos para impulsar la inversión mediante subsidios a la adquisición de plantas llave en mano y bajas de aranceles a la importación, como también algunos aislados esquemas de promoción regional, y la creación de la SEPYME, con una serie de programas que recién pudieron entrar plenamente en funcionamiento en el año 2003, y que a lo largo del periodo bajo análisis tuvo una trayectoria errática.

La IED y la apertura al capital extranjero

La recuperación de los flujos de IED ingresados en la economía del país crece de manera pronunciada a lo largo de la década, alcanzando de acuerdo a estimaciones oficiales de la balanza de pagos, un monto calculado de 77.876 millones de dólares entre 1990 y el año 2000. La evolución de los flujos de IED presenta una tendencia exponencial a medida que nos acercamos al año 2000.

El máximo valor anual de la serie se ubica en el año 1999 con 23.930 millones de dólares, siendo 15 veces superior al flujo de IED del 1990. El crecimiento acelerado de los flujos de IED hacia la economía argentina condujo a que el caudal de capital extranjero crezca a una tasa del 22.5% acumulado entre 1992 y 2000, y alcance los 82.500 millones de dólares al finalizar este último año.

Este nuevo proceso de inversiones extranjeras en el país se da conjuntamente con una etapa de cambio en los incentivos económicos y en el panorama político, tanto a nivel nacional; regional e internacional. En el país, el proceso estuvo enmarcado en una serie de reformas que tuvieron como ejes centrales los siguientes objetivos de política económica:

  1. Estabilización de precios
  2. Privatizaciones
  3. Apertura comercial
  4. Liberalización de la producción de bienes
  5. Liberalización en la provisión de servicios
  6. Renegociación de los pasivos externos

En el año 1991, mediante la sanción de la Ley 23.928/91 “De Convertibilidad del Austral” se estableció un sistema con tipo de cambio fijo entre el peso argentino y el dólar estadounidense, en la paridad de 1 peso = 1 dólar. Más allá de que este proceso denominado de “Convertibilidad” fue eficaz en disminuir la tasa de inflación, eliminando el fenómeno inflacionario característico de la economía y además un elemento esencial para la toma de decisiones en los diferentes agentes económicos intervinientes en todo el proceso de inversiones característico del periodo, tuvo su contraparte en el desaliento de las empresas productoras y exportadoras industriales de tamaño medio.
 
La 1° oleada inversora: Las Privatizaciones

En cuanto al proceso de reformas del Estado se sanciono la Ley N° 23.396/89 “De Emergencia Administrativa” que declaro sujetas a privatización y concesión un amplio conjunto de empresas patrimonio público. Una de las características particulares de este proceso fue la celeridad con la que se logró llevar adelante, separándose el Estado de la gestión y administración de las principales empresas públicas:

  1. ENTEL – Empresa nacional de telefonía - 1990
  2. Aerolineas Argentinas – 1990
  3. Gas del Estado – 1992
  4. SEGBA – Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires – 1992
  5. SOMISA – Sociedad Mixta de Siderurgia Argentina – 1992
  6. YPF – Yacimiento Petrolíferos Fiscales - 1992

Esto significaba una clara señal a los capitales transnacionales de que la dirigencia política argentina finalmente (en una acertada decisión) estaba dispuesta a implementar el nuevo modelo de desarrollo basado en la IED. A fin de esto, se buscó satisfacer todas las demandas de los operadores internacionales. Según los cálculos del Ministerio de Economía de la Nación casi el 70% de los capitales que ingresaron por el proceso de privatizaciones entre 1990 – 1999 fue de origen extranjero y más de las ¾ partes de estos fondos corresponden a la modalidad de IED.

En esta primera etapa los flujos de IED están impulsados por el proceso de privatizaciones y cesiones al sector privado. Por lo tanto entre 1990 – 1993, el 51% de la IED es producto de las operaciones de privatización a manos de prestadores internacionales. Nótese en el siguiente cuadro la notoria primacía de capital extranjero frente al capital nacional:

La 2° y 3° oleada inversora: Las Fusiones y adquisiciones

Posteriormente a la venta de YPF, el modelo de llegada de IED vía privatizaciones cedió en el carácter de generadora principal de ingresos dejando lugar a las fusiones y adquisiciones de empresas privadas nacionales con empresas extranjeras con el consecuente efecto que algunos economistas mas heterodoxos dan en llamar de  “extranjerización”. Por ultimo en un nivel inferior, la IED se destinó a los proyectos de inversión vía “greenfields” y a la ampliación de las plantas ya existentes.

Es importante resaltar que uno de los aspectos más saliente de la oleada de IED durante la década de 1990  fue sin duda el enorme peso asumido por la transferencia de empresas.

La diferencia central con los periodos anteriores de arribo de la IED al país es que esta no se destinó centralmente a la instalación o ampliación de unidades productivas y de servicios, sino a la compra de activos ya existentes y en funcionamiento en el país.
Del total de los flujos de IED que llegaron al país durante 1992 – 2000, el 56% corresponde a flujos destinados a la adquisición de empresas, tanto estatales como privadas. También es necesario aclarar que una parte relevante de los aportes de capital tuvo como destino final la compra de empresas por lo tanto la participación de las operaciones de “cambio de manos” indicada en el 56% se trataría de un límite inferior al valor real.

Uno de los aspectos de mayor relevancia es que una proporción significativa de las inversiones realizadas por los capitales extranjeros se financio  mediante endeudamiento externo, especialmente a través de la colocación de obligaciones negociables y diversos instrumentos financieros en los mercados internacionales de capitales.

Entre los años 1992 y 1998 el sector privado no financiero residente en el país se endeudo con el exterior por más de 35.000 millones de dólares, correspondiendo casi ¾ partes de este endeudamiento a los inversores extranjeros. El análisis de dicha modalidad de ingreso de capitales es de suma importancia por cuanto en algunos sectores tales como las telecomunicaciones, gran parte de las inversiones se financio por esta vía. Los sectores en los que este mecanismo tuvieron mayor relevancia: 

  1. Comunicaciones
  2. Minería
  3. Petróleo
  4. Gas
  5. Agua

Al analizar la deuda externa notamos un crecimiento exponencial a lo largo de la década de 1990. La vinculación entre crecimiento exponencial de la deuda externa y la IED es directa vía su forma de financiamiento es directa. Como ejemplo vale tener en cuenta que el endeudamiento de empresas extranjeras en la argentina supera en 11.151 millones de dólares el monto total de las empresas privatizadas entre 1990 – 1999 de 35.000 millones de dólares.

En particular durante los años noventa una parte significativa de las inversiones ha sido financiada mediante la colocación de deuda en los mercados internacionales a través de obligaciones negociables. Dado el peso de este endeudamiento para la economía nacional, realizar un análisis de las características y la envergadura de las inversiones extranjeras exclusivamente a través de la evolución de la IED puede conducir a resultados parciales que mostraría lo beneficioso del fenómeno sin tener en cuenta el impacto que tuvo en la estructura productiva nacional y en los sectores industriales el endeudamiento externo del país para financiar a las empresas extranjeras en la adquisición de las empresas nacionales. Este es el punto más controversial de la ruptura con el modelo de desarrollo basado en la creación de capacidades endógenas de patrimonio y capital perteneciente a un empresariado nacional. ¿Era necesario que las empresas extranjeras a través de mecanismos de residencia en el país financiaran sus inversiones endeudando a sus filiales?

Las fusiones y la predominancia del capital extranjero

A partir del año 1997 el proceso de fusiones y adquisiciones de empresas en el país, se acelera y llego a acumular 55.475 millones de dólares entre el periodo 1990 – 1999.

Teniendo en cuenta el total de fusiones y adquisiciones concretadas en la economía, el 87,6% del total provino de empresas de capital extranjero, y de esto, más del 50% correspondió a la modalidad de compras de empresas locales. Este proceso es vital para comprender el efecto que Kulfas da en llamar “de extranjerización de la economía”, aunque las posturas sobre este efecto son ampliamente discutibles.

Cabe también señalar que hay un estrecho vínculo entre las operaciones de fusiones y adquisiciones y el proceso privatizador. Esta estimado que aproximadamente el 46% de las operaciones de fusiones y adquisiciones en la década de 1990 tiene una estrecha vinculación con la reestructuración del capital adquiriente de las empresas privatizadas o directamente con la reestructuración de las estrategias productivas en el nuevo contexto regulatorio desarrolladas por los lideres sectoriales de las actividades intensivas en las concesiones y las privatizaciones.

Por otra parte, Kulfas abre un interrogante sobre los beneficios afirmando que en su opinión la participación de la IED vía fusiones y adquisiciones no generaría mayor capacidad de producción, sino el traspaso de la propiedad del empresariado nacional al extranjero.

Lo cierto es que, posteriormente las empresas están obligadas a desarrollar estrategias en función de obtener mayores cuotas de mercado interno y externo aumentando las inversiones en capital. Por lo tanto el efecto dinamizador del capital extranjero en mi opinión a largo plazo genera más beneficios que la propiedad nacional limitada en capital, lo que demostraría que cuanto más vinculada este una economía con el capital internacional y a la IED en sus sectores productivos tantos mayores serán los beneficios para este.

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